第二节 城市基础设施的内容

城市基础设施对于城市运行和发展十分重要，城市基础设施是企业选择投资项目等经济活动的重要参考。因此，城市发展规划应该将基础设施放在重要位置进行安排。

一 生活服务类基础设施

生活服务类基础设施包括住房（含厕所及洗浴设施）、供水和排水设施、电力设施、燃气设施和供暖设施等，生活服务类基础设施投资在城市基础设施投资中具有重要地位。住房问题将在第六章关于房地产开发的内容中进行详细讨论。

专栏12：城市的公租房与廉租房

公租房和廉租房是保障性住房的重要组成部分，对满足城镇中低收入住房困难群体的基本住房需要发挥了重要作用。公租房全称公共租赁住房，是解决新就业职工等阶层群体住房困难的一个产品。它由政府或政府提供政策支持的其他投资主体投资，属政府或公共机构所有。廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房的分配形式以租金补贴为主，以实物配租和租金减免为辅。从2014年开始，廉租房和公租房并轨，统称为公租房。

不过，现实操作中公租房建设存在一些问题。有调查发现，各地政府建设的社会福利房普遍存在位置偏远、建筑品质差和生活配套设施不完善等问题。部分城市社会福利房小区没有公交车通行，出行非常不便，居民购物及教育配套设施缺乏，此外，公租房还存在比较严重的分配不公等问题。这些都是制度建设不健全和制度执行不严格导致的结果。尽管如此，一些城市还是积极推进公租房的公平分配，如重庆市建立了公共租赁住房信息网，市民可以通过网络申报等方式进行申请，提高了信息透明度，实现了公平性分配。

数据显示，我国城市每万人公厕数量不足3个（见图5-1），这在很大程度上说明了基本公共服务设施的缺失，这是快速城市化进程中基础设施建设滞后的一个表现。

图5-1 我国城市每万人拥有公厕数量情况

资料来源：根据《中国城市统计年鉴》中有关数据整理绘制。

二 交通类基础设施

交通类基础设施是居民出行、货物运输与物流的重要支撑，包括各类车站、道路等设施。在城市基础设施投资中，交通类基础设施占很大比例。截至2016年，我国城市道路面积为539669万平方米，人均道路面积为12.56平方米，城市建成区路网密度为7.04千米/平方千米。随着城市化的推进，这个数据还在增加，交通类基础设施的系统化、一体化程度正在逐步提高。

城市道路的分类情况如下。①快速路。快速路完全为交通功能服务，是解决城市长距离快速交通的主要道路。快速路进出口应采用全控制或部分控制。②主干路。主干路是以交通功能为主的城市道路，是城市道路的主骨架。③次干路。次干路是城市区域性的交通干道，为区域交通集散服务，兼有服务功能，配合主干路组成道路网，起到广泛连接城市各部分与集散交通的作用。④支路。支路系各居住小区的道路，解决地区交通，直接与两侧建筑物出入口连接。

专栏13：中国城市的轨道交通

在中国国家标准《城市公共交通常用名词术语》中，将城市轨道交通定义为：“通常以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通之总称。”目前国际轨道交通有地铁、轻轨、市郊铁路、有轨电车以及悬浮列车等多种类型，号称“城市交通的主动脉”。城市轨道交通和其他公共交通相比，具有以下特点：用地省，运能大，轨道线路的输送能力是公路交通输送能力的近10倍；每一单位运输量的能源消耗量少，因而节约能源；采用电力牵引，对环境的污染小。

截至2017年12月31日，中国内地累计有34个城市建成投运城轨线路5021.7千米；2017年新增石家庄、珠海、贵阳、厦门4个运营城市；新增33条运营线路，868.9千米运营线路长度。新增线路再创历史新高，比2016年新增线路534.8千米增加334.1千米，增幅达62.5%。

三 教育类基础设施

教育类基础设施包括各级各类学校以及一些实际进行教育工作的培训机构等，这些学校和机构的校园、教室、实验室、体育艺术设施等都属于教育类基础设施的范围。

1.基础教育设施。基础教育就是指从幼儿到高中阶段的教育，主要由公办和民办等学校构成。基础教育设施建设投资主要由国家预算内投资构成，学校自有资金也是构成来源，但在基础教育学校中这部分构成比例较低。

2.职业教育设施。职业教育包括中等职业技术教育和高等职业技术教育等。截至2016年，中等职业技术教育投资为1507170万元，这个数字远远低于高等教育投资额。可以说职业技术教育面临严峻的市场竞争，一些技术学校因为办学困难而关闭或者转行。

3.高等教育基础设施。对高等教育来讲，多数学校分布在城市，著名高校更是多集聚于大城市。由于扩招，教育基础设施经历了快速增长。教育基础设施的增长无疑体现了各个学校及主体之间的竞争，通过强化基础设施来吸引学生和师资等方面的竞争，这种竞争的确改善了办学条件，从事教育行业的有关主体几乎都分享了这些设施的价值和福利。

这种竞争性基础设施建设投资促使教育服务的相对公平化，即民办学校和公办学校之间在服务方面相对趋同，乃至一些民办学校的设施质量高于公办学校。这对于促进教育事业发展具有正向作用。根据统计，全国民办高校780多所，在增长方面比公办高校更为稳定，已经显示民办高校在优化教育基础设施方面的作用。但是，这种竞争在一定程度上导致高校低水平重复性扩张。

高等教育中学校数量的增加，在很大程度上体现了基础设施总量的增长。数据显示，我国高等学校已经超过2600所（见图5-2），特别是近十多年以来实现了快速增长。2014年我国高等院校基本情况见表5-1。我国要进入全民人力资本时代，这是应对国际化竞争的重要内容，因此这种扩张尤其必要，不能因为扩张中造成了部分人才培养质量的降低而否定教育规模扩张的价值。

图5-2 高等学校数量变化情况

资料来源：根据国家统计局网站公布数据整理绘制。

表5-1 2014年我国高等院校基本情况

数据显示，教育投资中年度建筑竣工面积已经超过13000万平方米（见图5-3），盘活和优化利用这些建筑等设施是高等教育管理者应该重视的问题。

图5-3 教育投资中年度建筑竣工面积

资料来源：根据《中国教育统计年鉴》中数据整理绘制。

四 医疗卫生类基础设施

医院、疾病预防控制中心等是医疗卫生类基础设施的主要构成内容。这些医疗卫生类基础设施有些属于军队，有些属于企业，有些属于事业单位，有些则属于民营机构，构成比较复杂。近年来，医疗卫生类基础设施房屋建筑面积迅速增加，在一定程度上缓解了床位紧张、住院环境条件差的问题。这些建筑为病人和医护工作者提供了较好的救治和工作条件。医疗卫生类基础设施房屋建筑面积见表5-2。

医疗卫生类基础设施存在的一个问题就是社区内部医疗卫生类基础设施需要加强，应该增加社区卫生服务中心的面积和人员数量，使之能够做一些小手术，并进行全面身体检查。

表5-2 医疗卫生类基础设施房屋建筑面积

表5-2 医疗卫生类基础设施房屋建筑面积-续表

五 环境类基础设施

根据现行城市统计指标，环境类基础设施包括燃气、集中供热、排水（污水处理）、园林绿化、市容环境卫生（垃圾处理）等。截至2014年，全国城镇环境类基础设施建设投资共计5463.88亿元，但是存在显著的区域差异，投资数额最高的三个省份是江苏、北京和山东，最低的三个省份是西藏、宁夏和青海。

1.垃圾清运处理设施。截至2016年，我国城市生活垃圾清运量为20362.01万吨，共有940座无害化处理场所，无害化处理能力为621351吨/日，其中一半以上为卫生填埋，其他方式为焚烧等。全国城市环卫专用车辆设备为193942台。尽管存在城市之间环卫设施的不均衡性，但是城市垃圾总量仍然持续增加，这需要更加强有力的环境类基础设施服务。特别是生活垃圾填埋的选址问题因为邻避效应的存在而产生了诸多纠纷，这需要利用环境经济学理论和方法以及其他科学的工程技术方法加以解决。

2.园林绿化。我国城市绿地与广场用地面积约5709万平方千米，约占城市建成区面积的10%。截至2016年，全国城市有公园15370个，公园总面积为416881公顷（见图5-4）。城市公园面积和城市建成区面积基本保持了同步增长。由于收费等原因，公园为市民提供的服务存在很大差异。近年来，一些城市开始通过开放公园等形式提高服务能力。如开封市汴京公园就是一个例子，通过改造和免费服务方式，公园人流量迅速上升，实现了公共服务设施服务广大市民和公众的目标。

图5-4 我国城市公园面积增长情况

资料来源：根据《中国城市建设统计年鉴》中数据整理绘制。

3.污水处理等设施。2016年末，我国城市、县城累计污水处理厂数量为3552座，其中城市有2039座，县城有1513座；城市污水处理能力为14910万立方米/日，县城污水处理能力为3036万立方米/日。我国城市污水处理率已经达到93.44%，而在1991年污水处理率仅为14.86%。需要说明的是，重庆市在乡镇一级也建设了污水处理厂，这在全国具有典型性。

此外，环境类基础设施还包括绿化美化设施、日常清扫设施、集中供热设施等。

六 文化类基础设施

文化类基础设施对于开展文化教育和文化活动十分重要，很多文化设施实际上成为城市人文景观的重要构成部门。文化类基础设施主要由图书馆、博物馆、文化馆、美术馆等构成。如表5-3所示，就图书馆来说，2012年我国有1628家县级图书馆，2683家县级市图书馆，354家地级市图书馆，38家省级图书馆，但是县级图书馆藏书量并没有达到省级和地级市图书馆的水平，这在一定程度上说明县级图书馆建设相对滞后，甚至一些县级行政区还没有图书馆。

表5-3 各级图书馆基本情况

表5-3 各级图书馆基本情况-续表

从县文化馆来说，藏书量达到200万册以上，计算机超过1万台（见表5-4），但是，县文化馆仍然存在整体服务能力较低的问题。

表5-4 县文化馆基本情况

文化类基础设施中还有一种重要的类型，就是宗教场所。在我国城市中，存在道观、寺院、道场等不同类型的宗教活动场所。这些场所已经成为市民经常性宗教活动的重要地点，也是国家重要的文化资源。

七 公共服务与管理类基础设施

公共服务与管理类基础设施主要是市政管理机构，包括城市政府部门以及各类社会组织等。

专栏14：中国城市建设中“大广场热”的反思

很多城市将广场作为城市的重要地标性建筑和场所来规划与建设，以此来展示城市形象和增强城市影响力。虽然一些城市建设颇具规模的广场有可取之处，也有一定综合性价值，但是这对于一些城市来讲，特别是土地资源和水资源约束很强的城市，是一种不经济的行为。不仅是大广场占用了很多土地，政府办公大楼附带的院落和绿化带等也占用了很多土地，这和建设紧凑型城市理念是相矛盾的。虽然没有明确的广场面积，因为广场面积通常和绿地面积在一起计算，但是根据经验事实可以推知广场占用了很多土地资源。

八 社会保障与救助类基础设施

社会保障与救助类基础设施对于城市发展十分重要，是评价一个城市治理能力的重要内容。其中，养老保障和对残疾儿童的救助等是评价社会保障与救助的重要内容。

1.养老服务机构和设施。2017年底，全国各类养老服务机构和设施为15.5万个，比上年增长10.6%。我国已经进入老龄化社会，城市养老服务机构的数量和质量整体上比农村占优势。随着老龄化社会的到来，一些企业看到市场和商机，开始以发展大健康产业为理由进军养老业。

2.儿童救助机构——SOS儿童村。SOS儿童村是一个国际性的民间慈善组织，起源于第二次世界大战期间的奥地利，其特色在于采用家庭模式收养孤儿，让他们重新享有母爱和家庭温暖，并用SOS这个国际上通用的求救信号，呼吁全社会都来关心和帮助那些在灾难中幸存的孩子。SOS儿童村模式由SOS妈妈、兄弟姐妹、家庭住房和村落四个部分组成。SOS儿童村经过50多年的发展，已得到广泛的承认和推广。全世界130多个国家和地区建立了400多个儿童村和1000多个附属机构。我国于1984年开始建设SOS儿童村，相继在天津、烟台、开封、成都、齐齐哈尔、南昌等城市建立，这是我国慈善事业的重要进展。