第六节 城市规划的基本程序
城市规划是严肃的行动，更是科学的行动，这决定了城市规划的每一个重要环节必须建立在对资料和数据进行分析的基础上，建立在充分论证的基础上，从而慎重地决定规划方案。一般地，城市规划的基本程序如下。
一 确定规划目标
城市规划需要和区域经济社会发展目标紧密结合，因此，城市规划目标中应该包括经济增长目标、土地供应目标、人均居住面积目标等。这些目标应该充分细化，以便切实将城市各个行业和领域的发展落实在具体的空间和区域，必要的时候，这些目标需要更加专业的机构进行模拟性计算。
1.经济增长目标。经济增长目标通常由经济研究机构进行测算，目前特别要注意根据土地面积进行经济增长测算，因为土地利用效率的提高会促进经济增长率的提高，或者降低单位产值的土地使用面积。因此，经济增长目标应该和土地使用相联系，进行一体化测算。
2.人口规模目标。人口规模目标根据城市资源承载力进行计算，一般根据年度平均增长率来测度人口规模。
3.土地控制目标。规划期内需要将土地开发和利用控制在一定范围之内，这需要根据人口规模等目标进行测算。目前，各个城市需要将工业用地增长控制在一定范围，这有助于企业通过生产流程创新提高土地使用效率，避免企业囤地不建、过度使用等不经济行为的发生。
4.城市结构控制目标。城市结构主要是不同区域的城市功能划分问题，特别是精细化土地管理目标下需要对城市结构进行调整，着力推进城市结构优化。很多城市因为土地问题导致一所大学建设几个校区，尽管这在很多国家都是普遍的情形，但是一体化的大学校区仍然有利于管理和师生的生活学习，因此，在规划中应该通过结构控制进行相对集中的安排和建设。
二 收集和分析基础资料
城市规划中需要收集城市自然环境、自然资源、人口与劳动力、经济社会发展、历史文献等方面的详细资料（见表4-4）。这些资料在一定程度上就是城市的历史记忆和历史见证，对于总结过去城市发展的经验教训以及规划城市未来的发展十分重要。
表4-4 城市规划中需要收集的各类资料
表4-4 城市规划中需要收集的各类资料-续表
三 草拟规划方案
在对资料进行详细分析的基础上，规划主持者一般会提出规划方案。规划方案的草拟一般要提出以下内容。
1.城市规划整体思路。城市规划整体思路包括对城市的总体布局、主要规划目标等进行简单说明，着力突出规划的战略性目标。比如，要明确城市发展的主要方向、城市规划的主要模式，特别是对城市各个区域主体功能要进行明确定位。
2.城市土地利用规划。土地利用规划是城市规划的核心内容，必须在规划方案中予以明确，特别是对涉及拆迁区域的土地用途要进行详细说明。
3.城市建设的控制性规划。控制性规划一般是分年度计划或者若干年计划进行土地供应方面的计划，将城市范围控制在预期范围之内。由于土地资源刚性约束，应当将建设用地控制在一定范围内，通过置换、优化等措施提高土地价值。此外，为了控制房地产行业的无序发展，有必要对土地供给进行严格控制。
4.城市基础设施规划。道路交通等基础设施需要将长度、面积等予以明确，以便为论证提供基础材料。
四 论证规划方案
基于以上内容的规划文本完成以后，需要提交规划委员会组织专家论证。论证规划方案一般是城市规划委员会来具体组织和实施。方案论证主要讨论以下内容。
一是城市规划是否按照《中华人民共和国城乡规划法》制定。该法是城乡规划的根本遵循准则，一切城市规划需要在该法指导下进行。对于严重违反该法的规划方案，要坚决放弃或者否决。对于部分不符合该法规定的，要明确提出修订意见。二是用地数量和结构等是否进行合理控制，这是规划论证的核心内容。如果一些不太合理的土地使用不能被发现，那么就会造成未来建设项目土地价值降低的情况。严肃谨慎的论证必须对用地数量和结构做出判断，最好是做出综合性的判断，必要时可以请有关研究机构对土地价值进行综合性测算，以便为论证提供辅助性支持。三是对重大项目安排进行论证。目前，很多规划方案的论证实际上缺乏这个重要环节，部分原因是规划中对重大项目一般并没有详细说明，而只有概念性解释。这是很多城市规划普遍存在的问题，也是受到专业技术能力和规划编制时间等方面的限制造成的。四是对规划可能产生的负面外部性影响进行分析。外部性分析要建立在科学的结论之上，这方面需要系统科学家等工作人员进行系统模拟。
总体而言，我国城市规划论证有简单化、形式化的倾向，主要是对项目等缺乏充足的资料难以进行更加深入的论证，这对于城市规划的严肃性是一个挑战。因此，未来城市规划论证需要扩大参与论证的专业人士范围，乃至要公开征求市民和公众的意见，论证逐步精细化和程序化，做到对具体重大项目进行论证，进而完成对整个城市规划目标的支撑。
五 修改规划方案
一般来说，城市规划方案需要根据专家论证意见以及社会大众意见等进行修改，从而为确定最终规划方案提供基础。修改过程是复杂和烦琐的，但是对于规划方案的最终确定及规划的执行十分重要。因此，应该科学审慎地对原有方案进行重新审视和分析，特别是对原来规划中的弊端进行修改，以便切实降低规划的风险。
由于很多专业性规划是不同主体编制的，因此还需要就整体规划与这些行业规划之间的衔接性问题进行分析和修改，目前很多城市规划还缺乏这个必要的环节，造成总体规划目标和实际行业规划目标之间存在诸多脱节的地方。在规划修改中，要充分地参考和统筹各类专业规划，特别是要给未来的发展留有余地，避免现有规划给未来发展造成约束或者障碍。
六 提交与审批规划方案
规划方案完成后，需要提交上级主管部门进行审批。我国目前城市规划审批的情况是：城市总体规划纲要需经城市人民政府审核同意，直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批，省会城市、城市人口在100万以上的城市及国务院指定城市的总体规划由省政府审查同意后报国务院审批，其他城市的总体规划报省政府审批，县所在镇的总体规划报省政府审批，市辖县所在镇的总体规划报市政府审批，其他建制镇的总体规划报县政府审批。
专栏11：河南省郑州市城市规划基本情况
郑州市地处中原地区，是河南省的省会城市，也是中部地区具有重要地位的区域中心城市。多年来，河南省郑州市经历了快速的城市化进程，人口数量接近1000万。为配合国家中心城市建设战略，在传统中心城市区的基础上，郑州市实施了城市扩张计划，主要是向东、西、南三个方向扩张。城市空间结构和城市经济结构持续调整，城市整体发展实现跨越式发展。根据2018年启动的《郑州市城市总体规划（2018～2035年）》，可能会提出行政区划调整计划，从而扩大城市规模。目前，规划的准备工作在进行中。根据一般经验来看，郑州市未来的发展主要是西南方向，着力缓解中心城区的拥堵等问题。
郑州市要建设国家中心城市，同样存在一个空间优化的问题，即合理安排城市中心区域和周边区域的关系问题。
[1] 铆钉是用于连接两个带通孔，一端有帽的零件或构件的钉形物件。在铆接中，利用自身形变或过盈连接被铆接的零件。铆钉种类很多，而且不拘形式。