第四节 城市规划的主要内容

一 土地利用规划

土地利用规划是城市规划的重要构成，直接关系到城市空间秩序和空间结构，也关系到城市各类经济社会活动的基本支撑。城市规划在很大程度上就是土地利用类型的规划。目前，国家在城市建设用地方面制定了国家标准，这是城市土地利用规划的基本依据。从大类来看，城市建设用地主要由居住用地（R）、公共管理与公共服务用地（A）、商业服务业设施用地（B）、工业用地（M）、物流仓储用地（W）、道路与交通设施用地（S）、公共设施用地（U）、绿地与广场用地（G）8类构成。

土地利用规划在一定程度上是确定各类土地的比例结构，特别是在目前工业用地所占比例较大，而工业生产技术创新又能节省很多土地的情境下，应该优化工业用地的内部结构，让工业生产节省更多土地用来建设绿地景观及公共服务设施。很多城市建设的经济技术开发区和高新技术产业开发区可能存在比较严重的工业土地低效率情形，对此应该通过建立工业项目退出机制或者工业企业退出机制等政策提高工业用地效率。此外，对一些城市建设大广场也需要进行调整，特别是县城一级城市扩建过程中建设大广场占用其他用地的情形要进行规范。城市居住用地的分类见表4-1。

表4-1 城市居住用地的分类

表4-1 城市居住用地的分类-续表

二 道路交通规划

道路交通规划在城市规划中具有很重要的地位，具有远见的道路交通规划能够提高城市基础设施服务能力，减少重复投资和重复建设，实现城市建设的高效率。城市道路交通规划要充分考虑城市地形地质条件，灵活安排交通网络体系，一般有以下几个类型。

1.放射状道路交通。放射状道路交通是根据规划面积等设计的一种交通规划模式，例如郑州市郑东新区的规划形成了自南向北放射状的道路交通体系。这种模式有利于周边区域要素快速地向核心地段集聚，也是比较节省土地的一种道路规划模式。

2.网格状道路交通。对于地形平整的城市区域，网格状道路交通是常见的类型，这种网格状交通体系有助于实现一种规整的交通秩序，有助于实现各类要素的快速流动和集聚。

3.环形道路交通。很多城市形成了内环、二环、三环和四环等环形道路交通结构，这是拓展城市交通行业发展空间的一种规划模式。其他形式的环形道路主要是破解城市交通拥堵而通过建设高架桥等形式，将城市交通功能延伸到空间的一种规划形式。

4.其他类型道路交通。对于那些河流经过的城市来说，交通设施的一个主要内容就是桥梁和隧道。比如，长江流域的很多城市为长江干流经过或者支流经过，这些城市需要建设桥梁来提高通行能力。目前，宜宾以下长江干流约有55座桥梁。在武汉有13座长江大桥（隧道），在南京有6座长江大桥（隧道）。

此外，还有些城市建设了景观桥，例如，跨湖大桥、跨海大桥，或者景观水系上的景观桥等，这些桥既能保障交通运输，又给城市增加了景观元素，是城市规划项目中经常采用的建设形式。特别是对于海滨城市来讲，跨海大桥的设计与建设能够大大缩短城市不同区域之间的联通性以及要素流动时间，缓解市区交通拥堵，也具有很高的景观价值，已经成为很多城市采用的交通道路规划模式。

三 园林绿地及开敞空间规划

园林绿地与开敞空间规划是城市规划的重要构成部分。这类规划关系到城市的整体形象，是城市规划中必须高度重视的内容。

1.园林绿地与开敞空间的位置选择。根据园林绿地的位置，园林绿地可以简单划分为社区内部园林绿地和社区外部的公共园林绿地。目前，社区外部园林绿地面积远高于社区内部绿地面积，很多社区内部甚至没有绿地规划。园林绿地与开敞空间更多是在公共用地范围内选择，一般的选择范围包括：一是旅游景区，二是城市广场周边，三是城市公园，四是其他具备条件的重要交通节点区域，比如高速公路入口、出口等区域，以及立交桥建设密集区域需建设绿地景观。

2.园林绿地与开敞空间规划应注意的问题。一是适度维持物种多样性。因为城市绿化追求景观化，存在物种单一化倾向，这需要尽量通过具体措施加以克服。比如，在体量较大的公园可以增加植物种类，构造立体式景观，维持多样化物种格局。二是着力增加民众体验感。绿地与开敞空间应该具备座椅、厕所及运动设施等基本服务设施，以便民众进行更多体验式活动。三是通过技术性措施降低负面外部性影响。比如，一些开敞空间可能因为降雨导致民众出行或活动不方便，这需要通过建设开敞顶棚等设施将雨水进行快速收集，满足群众出行或活动需要。

城市绿地分类标准见表4-2。

表4-2 城市绿地分类标准

表4-2 城市绿地分类标准-续表1

表4-2 城市绿地分类标准-续表2

四 城市基础设施规划

（一）给水排水工程规划

1.供水工程规划的标准。供水排水工程是城市基础设施建设的核心内容之一，供水工程对于城市运行十分重要。住房和城乡建设部发布的《城市给水工程规划规范》是供水工程规划的基本文件。不同类别用地用水量指标见表4-3。

表4-3 不同类别用地用水量指标

表4-3 不同类别用地用水量指标-续表

2.供水工程规划应注意的问题。供水工程规划应该首先完成对用水量的测算。此外，对于地形起伏的城市区域，要建立分区分压供水系统。在试点建设综合管廊城市时应注意与其他工程的衔接和协同。

3.排水工程规划。排水工程规划中包括雨水排放和污水排放两部分，实际上，很多城市仍然是两者通过同一管道系统排放。为了提高城市污水治理能力，有些城市尝试建立雨污分离的排水工程。例如，2012年4月18日，中山市中心城区雨污分流工程启动。又如，南京市从2010年起到2014年底投资180亿元实施水环境整治工程，其中雨污分流是这一工程的核心。南京主城区推行的雨污分流主要是围绕“一湖一河”（玄武湖、金川河）流域以及锁金村片区。从2013年开始，南京市域范围内11个区都要进行大范围的雨污分流。

不过，全国范围内城市雨污分流并没有完成，这是造成一些城市地下水污染的重要原因之一。随着综合管廊建设的推进，有望实现比较彻底的雨污分流或者比较集约化的污水收集和处理模式。

（二）能源供给工程规划

1.电力。电力是城市运行的动力来源，传统电网供电方式正被互联网技术改变。城市将经历智能电网的一场革命，我国总计超过500个城市将启动或已开展智慧城市建设，雄安新区更以世界级标准打造智慧城市新样板。2017年我国智慧城市市场规模超过6万亿元，据预测，2021年将达18.7万亿元。到2020年我国能源互联网市场规模将超过6万亿元。2021年我国智能电网投资规模将达2.3万亿元。

2.燃气。城市燃气规划应该着力统筹考虑地形、人口和基础设施等条件，特别是不同地形条件下的压力等级问题。输配燃气的干管应该一般呈环状分布。

3.供热。对于北方采暖区而言，城市供热是重要的民生问题。供热主要采用热力公司建设的管道进行。考虑到节省能源等因素，可以根据用户需要安装流量表，对供热系统进行更加系统性规划。

4.供油。供油设施是给城市汽车等运输设备提供能源的重要设施。一般来说，供油设施规划应当远离居民点或住宅区，以及学校等重要公共场所。对于那些距离居民点较近的供油点或者加油站，应该建设隔离设施以便保障居民点安全和降低风险。

（三）通信工程规划

固定通信设施和移动通信设施是城市通信设施的重要构成。根据国家标准文件《城市通信工程规划规范》进行规划，通信工程规划一般和其他城市基础设施规划同步进行。

广播电视信号是重要的基础设施之一。电视塔应该选择在海拔较高的山地，以便扩大覆盖范围。同时，电视塔也需要根据城市形象进行设计，建设成标志性景观，发挥旅游观光等功能。上海的东方明珠电视塔就是一个典型的例子。

（四）城市综合管网规划

1.城市综合管网的概念。综合管廊（Underground Pipe Gallery）就是地下城市管道综合走廊，即在城市地下建造一个隧道空间，将电力、通信、燃气、供热、给排水等各种工程管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、统一设计、统一建设和管理。

2.城市综合管网建设现状。我国城市综合管网建设滞后于世界发达国家，但已经开始着力通过试点改革推进综合管网建设。根据总体部署，2015年住房和城乡建设住建部会同财政部开展中央财政支持地下综合管廊试点工作，确定包头等10个城市为试点城市，到2018年建设地下综合管廊389千米（2015年开工190千米），总投资351亿元。根据测算，未来地下综合管廊需建8000千米，若按每千米1.2亿元测算，投资规模将达1万亿元。

3.城市综合管网规划。很多城市开始试点综合管网，但是还没有形成大量复制的经验。根据一般性经验事实，综合管网规划应该在各个部门（主要是通信管理、供水部门等）进行协商建立协调工作机制的基础上进行。这有利于在短期内形成综合管网相对统一性的标准，也有利于具体实施和建设。

五 住宅区（居住区）规划

住宅区或居住区是人居环境构成的核心内容，是城市建设用地中占用比较多的类型。

1.住宅区住房建设规划。这是住宅区更加微观层面的规划，需要根据当地气候等自然环境进行设计。一般来说，住宅区规划应通过开发商开发项目形式进行。

2.居住区基础服务设施规划。很多城市居住区基础设施特别是基础服务设施比较滞后，这需要在未来的规划中进行纠正和明确。其中，主要是教育、医疗、卫生、环境等服务设施。近年来，一些房地产开发商在小区内建设幼儿园、学校和医疗服务机构，给居民接受服务提供了很大便利。住宅建设的商业化有助于提高基础服务设施建设质量。

3.住宅区规划应注意的问题。一是为了提高社区安全性，要为监控设施的安装留有空间，特别是需要将人脸识别等技术应用在安全设施中。二是各个住宅区之间应该适度联通。要克服那种一个单位一个大院的粗放式住宅开发模式，建立住宅区之间的联通系统，从而保障居民出行及便利接受公共服务。三是根据节能建筑标准规划保温层等辅助性工程，以便降低建筑的能源消耗。一些城市已经对老旧小区进行保温层改造和建设，这项工程减少了建筑物能源消耗。

4.高端住宅区规划。虽然国家严格控制别墅等高端住宅建设，但很多城市还是建设了高端住宅区，这些住宅区可能并没有建设别墅等建筑，而是通过建设周边景观改善人居环境，从而提高住宅区价值。从房地产价格方面就能够区分高端住宅和低端住宅，这是各个城市住宅区建设的实际情况。

高端住宅或者高端社区在一定范围内建设，对于提高城市品质及人居环境质量具有正向作用，但需要通过征税等措施进行总量控制。

六 其他规划

除了以上规划，还有一些专业性规划，这些专业性规划通常在整体规划布局之内进行更加精细化的项目和发展等方面的规划。这些规划也叫专项规划，主要有旅游行业规划、灾害预防规划和消防工程规划等。

（一）旅游行业规划。旅游观光占据了城市服务行业的重要比例，因此各个城市都很重视旅游行业规划问题。旅游规划主要包括产业发展总体定位、景区功能划分、旅游基础设施建设、旅游形象设计和旅游产业目标等。目前，国家已经制定了旅游行业方面的国家标准，旅游规划需要根据这些标准来进行，特别是旅游景区基础设施方面需要严格按照标准建设，否则会影响旅游景区的等级评定。

（二）灾害预防规划。城市灾害预防规划，对城市安全及可持续发展十分重要。这些规划的主要内容包括地震灾害、水灾、风灾、火灾等方面的规划。

1.防洪排涝规划。防洪排涝规划主要是对于洪水冲击城市进行的预防性规划，包括抗洪物资储备规划、人员疏散和转移方案规划以及抢险救灾的具体规划等。一般来说，城市郊区应该预留一定的泄洪区域，以便减轻洪水对城市本体的冲击。

2.防震规划。防震规划目前主要通过地下设施来进行，同时需要对紧急状态下人流疏散进行安排。防震规划的主要内容是提高建筑物抗震能力，以及在紧急状态下实施控制能力。

3.防空规划。防空规划是一种战略性预备规划，目前，主要是防空办公室等机构来进行相应的规划。在和平年代，很多防空设施用来避暑等以发挥民用价值。

4消防规划。消防规划主要包括消防设施规划、消防通道和消防活动场所规划等。所有居住区的住宅区、旅游景区和公共机构都应该为消防工作留有土地等资源。

（三）消防工程规划。消防工程是城市安全保障的重要内容。消防工程规划需要根据各类技术标准进行，如《泡沫灭火系统设计规范》《建筑防烟排烟系统技术标准》《消防给水及消火栓系统技术规范》等。特别是在老城区改造中要将消防工程规划具体，降低火灾等造成的经济及人员损失。消防站应该布置在交通便利的十字路口等区域，但适当和住宅、学校等区域保持距离。消防水泵需要根据城市地形条件确定压力等级。此外，还需要推进消防技术创新，减少消防工程带来的环境负面外部性影响。消防工程应着力强化消防通信系统的网络化，以便消防信息及消防行为能够及时被大家了解和掌握。

专栏10：组团式规划在城市规划中的应用

组团式规划就是相对集中的一种功能性规划，这种规划避免了在用地方面的平均化倾向，将城市土地的综合功能进行集中，从而实现土地资源优化利用。具体来说，有商业区组团、文教区组团、工业组团及观光旅游组团等具体类型。此外，也把具有相对集中的综合性地区称为组团，如郑州市规划中的郑汴—中牟组团等。城市组团之间的界限存在模糊化倾向，同时组团内部功能优化也是规划要注意的问题，特别是内部商业用地和文教用地的冲突等问题。