第一节 公共政策评估的定义

政策作为现代社会常用的概念符号，其历史的久远与人类社群生活相差无几。从理论上讲，凡是为解决公共事务问题所制定的政策，都是公共政策。20世纪50年代，美国学者拉斯韦尔提出了“政策科学”的概念，政策评估作为政策过程的一个关键环节和政策科学的主要研究对象，对正确制定、执行和完善政策以及提高公共决策质量方面发挥了重要作用，受到了学者们的极大关注。

在评估理论与评估方法在政策研究和社会研究中广泛应用的推动下，公共政策评估理论在不断发展和完善，评估理论与评估方法的不同使评估概念不断丰富。在政策评估早期，评估通常是指对照行为目标来判断政策成效。如以色列学者Nachmias认为政策评估是对政策和公共项目是否实现预期目标的客观性、系统性、经验性检验^[1]。Charles在《公共政策研究导论》一书中指出：“政策评价是指政策执行之后，政府有关机构对政策执行的情况，加以说明、检核、批评、量度与分析。”^[2]之后，特别是进入20世纪80年代之后，西方国家开展了一系列注重结果产出、追求效率、增进公共部门责任的行政改革运动，公共政策评估因此得到迅速发展，被认为是为决策者收集和分析信息，进而改进决策。如William Dunn认为评估是指产生有关政策结果的价值的信息，使之有可能用于解决特定政治背景下的公共问题。当政策结果确实拥有价值，有助于实现政策目标，就可以说一项政策或项目取得了一定层次的绩效^[3]。学者Gronland对评估的定义是：“评估等于量或质的记述加上价值判断。”这里“量或质的记述”就是对事物现状、属性与规律的客观陈述；而所谓“价值判断”指的是在事实判断的基础上，根据人的需要和愿望对客观事物做出判断^[4]。Wollmann指出政策评估作为一种分析工具，首要的任务就是为评价政策绩效提供政策过程和结果的信息。同时，政策评估又是政策循环中一个重要的阶段，它需要将这样的信息回馈给政策制定过程^[5]。

国内学者对政策评估也做出了不同的界定，有代表性的观点如下：陈振明认为，公共政策评价是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据^[6]。贠杰认为政策评估是在特定的政策制度下，评估主体按照一定的评估标准，对公共政策的质量和效果，以及构成政策系统的诸要素、环节和评价方法进行局部或全面分析，并获得相关信息与政策结论的过程^[7]。申喜连指出公共政策评估也可以说是公共政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序，对政策系统和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动，其目的是改善公共政策系统，提高公共政策决策质量，保证政策目标实现^[8]。李志军认为公共政策评估是指特定的评估主体根据一定的标准和程序，通过政策过程的各个阶段、各个环节，对政策的效果、效能及价值所进行的检测、评价和判断^[9]。谢明、张书连认为政策评估的焦点是政策影响，其影响可能比较平稳，也可能比较剧烈，还可能会产生不同程度的振动效应或特斯拉效应^[10]。台湾学者林水波、张世贤认为：“评估是一种过程，这个过程在于确立重要的决策范围，选择适当的资信，搜集与分析资信而做成有用的摘要资料，提供决策者选择适当的政策方案之基础。”评估强调的是对政策方案的评估。

此外，政策是指政府制定的一般性规定，在政策之下会形成具体的建设性工程或项目，也就是说，工程或项目是政策实施的产物，也可作为一类政策存在。20世纪70年代初期，人们普遍认为约翰逊政府时期的大多数“大社会项目”运行远不如预期理想，部分专家学者开始对这类项目进行评估。政策项目评估所使用的评估或评价方法与政策本身的评估相似，随着政策项目评估的实践不断深入，英文词组“program evaluation”包含了对两者的评价或评估。因此，在讲到公共政策评估时，通常也包含公共项目的评估或公共工程的评估。这种研究方式也比较常见，代表性的学者有：戴伊在《自上而下的政策制定》中所采用的研究方式^[11]；卡罗尔·威丝《项目有效性评估方法》；约瑟夫·侯利《联邦评估政策》等。

综合以上各种观点，政策评估包括三个层面的含义：一是政策评估是针对政策方案的评估，评估的焦点在于拟出台政策的预期效果，根据对政策方案预期效果的评价来判断出台何种政策更有利于解决政策问题，即事前评估。二是政策评估是对公共政策全过程的评价，针对政策评估的环节，既侧重于对政策内容的阶段性分析，也包括整个政策过程的评估，即事前评估、事中评估、事后评估。三是聚焦于政策效果的评价，仅对政策实施以后的实际效果和效用进行评估，而不关心政策内容的描述和政策原因的解释，即事后评估。本书研究的公共政策评估是一个动态过程，是指公共政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序，对政策预期、政策内容、政策过程和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动，其目的是改善公共政策系统，提高公共政策决策质量，保证政策目标实现，促进公共价值的实现。