三 双重价值诉求下公共行政学的逻辑困境
自识意识的公共行政学发轫于19世纪末的美国，并在进步主义、政府的改革运动和科学管理运动的推动下，于20世纪30年代进入发展的黄金时代，形成了所谓的“正统论”公共行政学。[73]但好景不长，20世纪40年代以来，在一群被视为“异端”的年轻学者的交相批评下，POSDCORB作为一个曾经被普遍认可的“正统学说”迅速褪色，不仅风光尽失，且遭受到了前所未有的身份危机。本节试图探讨的问题是：“正统论”公共行政学何以会遭遇身份危机？人们又是如何探寻危机的出路的？
（一）自识意识公共行政学的兴起
一个新兴的学术领域往往要以一群学者的共同关注为前提，一门学科的发展需要一个学术共同体的普遍共识。当代著名行政学家达布尼克断言：“建构和争取共识是理解当代学科史的关键。”[74]他援引一项研究结果论证说：“处于知识共识程度相对较高的领域中的学者往往也身处学术体系的顶端，并且会创造出更清晰的事业发展模式，获得更好的地位。这些拥有高度共识的领域还会更多地接受来源于基金的良好资助，也更有机会对甚至是最深奥的问题进行研究。”[75]达布尼克认为，学科共识的建构通常是通过如下途径来达到的。[76]首先是建立起一个“起源的神话”。“不管是对科学共同体还是对其他共同体来说，起源的神话创造了某种身份感。一个试图确立自身地位的群体，不管是作为一个受压迫的民族，还是作为一门几无立足之地的科学，都会特别强调其诞生之时及其建立之父。”[77]其次是确立起这个学科领域的经典文献，以作为该领域的知识标准的“范本”。最后是采取组织和教育的形式。比如建立职业性的协会或学科性的学会，以作为制度化共识的一部分并支撑起该学科领域。[78]
对于公共行政学来说，这一点也不例外。首先，公共行政学建构起了一个“起源的神话”。当提及公共行政的历史发展时，人们无一例外地引用了威尔逊的《行政学研究》这篇论文，大家公认该文开启了公共行政研究的先河。尽管有学者考证，在1890年到第一次世界大战之间的政治科学或公共行政学的重要出版物里，这篇论文引用甚少，直到20世纪50年代该文仍没有什么显著的影响[79]，但人们需要一个“起源的神话”。如沃尔多所说：“的确，在历史上找不出公共行政学的‘经历’正式开始的准确时间来。可是，当时还很年轻的威尔逊所写的一篇文章却经常被人们当作公共行政学象征性的起点。”[80]作为一个“象征性的起点”，该文构成了公共行政学家们建构共同身份感的第一个基础。
其次，对于公共行政学来说，早期的知识共识是围绕我们今天通常称之为“古典”的方法（即科学管理和“行政原则”）建立的，一直到第二次世界大战结束时，这一古典方法都占据着主导地位。那时，新兴的经典文献包括那些倡导“原则”正统论的学者们的著述，以及越来越多地与政府改革和重组相关的文本。这些文献使得新生的公共行政学的前提、概念和资料得以系统化。
最后，在20世纪30年代，政府雇员的职业协会迅速地发展起来，并都自觉地把自己视为公共行政共同体的组成部分。与此同时，旨在培训政府公务员的公共行政硕士项目也出现了。1939年，美国公共行政学会得以建立并创办了《公共行政评论》杂志，这“代表了想使公共行政学挣脱政治学限制的一种努力”[81]。
由于具备了以上三个建构共识的基础，并随着20世纪30年代资本主义世界经济危机的降临，在进步主义的改革与泰罗的科学管理运动的诉求下，学者们沿着威尔逊开辟的道路，建立起了公共行政学的“正统论”。“正统论”的历史贡献毋庸置疑。在实践上，它反映了当时西方国家尤其是美国工业的巨大进步产生的对管理的要求，包括对政府行政的要求。在理论上，它为公共行政奠定了一系列行政原则、原理、方法与步骤，基本上形成了公共行政学的学科体系，使之成为一门领域宽广、内容丰实、作用显著的独立学科。因而，在其兴盛之时，无论是在理论界，还是实务界，“正统论”行政学都赢得了广泛的赞誉。从实践上看，公共行政理论在政府高层影响显著并成功地解决了那个年代的一些最为紧迫的问题，不仅仅是政府，产业界也要求公共行政学者提供理论知识与指导。[82]就理论而言，古利克和厄威克的《行政科学论文集》所彰显的POSDCORB原则作为一种“好”的行政思想推动了“正统论”行政学的兴起、成长与繁荣。[83]
在经历了短暂的辉煌之后，20世纪40年代，“正统论”遭遇到了严重的身份危机，在不同的学者那里，这种危机也常常用诸如“认同危机”“合法性危机”“研究质量危机”“信任危机”等词来表示。[84]那么，危机的根源何在呢？
（二）以技术理性追求民主价值
从形式逻辑的角度来看，两个相互矛盾的解释不能同时为真。但从现实生活的角度来看，民主政治与理性官僚这一对矛盾同时存在于现代社会中，其存在既依赖于现代社会对民主价值的理想诉求，又依赖于现代社会对科学技术的推崇备至。“民主”立足于价值理性，“行政”有赖于工具理性，但工具理性否认价值理性的逻辑，价值理性也否认工具理性的逻辑。那么，民主政治与理性官僚制究竟有没有和解的可能呢？
一般认为，自识意识的公共行政学肇始于1887年威尔逊的《行政学研究》一文。[85]当提及公共行政的历史发展时，不假思索地引用这篇论文似乎已成惯例，但诚如亚当斯所指，这是一篇“被引用远胜于被阅读”的文献[86]，因而其诸多内涵还远远没有被发掘。笔者不揣浅陋，尝试对该文作一番不停留于“引用”层面的阅读，以期廓清公共行政学的逻辑起点，进而彰显威尔逊创立行政学的民主蕴涵。
“理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论满足这个国家的需要的程度。”[87]在美国成为一个行政国家之前，其国民生活在一种强烈的反国家主义的政治传统下，他们普遍认为国家不仅是邪恶的而且也是没有必要的，这种强烈的反国家主义使得美国缺乏对公共行政及其制度与实践的需要，其公共行政活动差不多全凭口述和传统进行，没有多少成文的东西，自然也不成为一种理论。
1829年，为了适应美国社会反国家主义的政治传统，打破自华盛顿（George Washington）以来上流社会精英垄断政府管理的局面（gentlemen system），更好地培育公共机构的民主体制，时任美国总统杰克逊（Andrew Jackson）将“政党分肥”（spoils system）进行了制度化。[88]这是一种以党派关系分配政府职务的制度，大选获胜的政党通过任命公职报答该党的积极支持者，其最能显示“分肥”特点的地方，在于它任命公职不以能力大小为准，而是以效忠程度为据。这一制度深深地植根于美国社会的民主观念之中，这些观念包括：行政官员不能常任，应该由人民轮流担任；行政部门应该更平等和更民主，而不是更精英化。尽管政党分肥制的弊端日渐凸显，诸如“市政府的污浊气氛、州政府当局的幕后交易，以及在华盛顿政府中屡见不鲜的杂乱无章、人浮于事和贪污腐化”等屡见不鲜[89]，尽管自19世纪中期起就一直弥漫着美国文官改革者对“分肥”政治的不满情绪，但由于其民主价值的根基，简单地否定政党分肥制将会受到民主观念的反对，因而革除这一制度也必须着力在民主价值上下功夫。
事实上，早期的公共行政学者在推动政府改革时，大都“视推进民主为己任，以表明民主能在现代社会条件下得以维系”[90]，同时，这些学者也大都是讲求实际的人，“热心于建立一些使他们能够应对日益城市化和技术化的具体机制，从而发现自身的价值”[91]。19世纪末期，美国社会完成了从农业文明向工业文明的转变，工业革命带来的社会化大生产和科学技术的进步渗透到社会生活的方方面面，对各个社会领域都产生了深刻的影响，进步主义的观念深入人心。威尔逊的《行政学研究》就是在这样的背景下应运而生的，它所阐述的“政治-行政二分”理论不仅适应了宏大技术理性叙事支撑下的进步主义观念，还可以促进文官改革运动，使“干净的”行政从弊端丛生的“政党分肥制”中摆脱出来。
威尔逊的出发点在于祛除政党分肥制的弊病。他认为，政党分肥制的弊病是将行政领域和政治领域混合在一起造成的，如果行政人员过多地以一种政治方式行事，无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中扮演原有角色，均可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的决策。而“政治-行政二分”则使行政发展成为一个摆脱了政治干涉的独立领地，“它将通过树立公共服务受到公众信任的神圣尊严，使官场生活中的道德气氛得到澄清，它还通过使公共服务非党派化，开辟了行政商业化的道路”[92]。唯其如此，行政系统才能够以科学、效率、效益、技术合理性等价值为行为准则，并由此建立一个高效合理的政府管理模式。为了在政府运作中达到效率标准，威尔逊认为应该师法私营部门的管理模式与方法，这种看法与泰罗的观点相呼应，促使公共行政领域兴起了管理运动。因而，“管理运动在很大程度上是对责任混乱、缺乏统一领导、政治腐败与分赃状况的一种回应，这种运动是一个改革、进步主义、发展的专业主义、职业专门化以及信仰理性与应用科学的时代的产物”[93]。
对威尔逊来说，政治-行政二分的意义在于为行政划定独立的领地，行政体系是实现政治价值的工具。吉瑞赛特（Jamil Jreisat）就此尖锐地批评道，在威尔逊那里，公共行政研究不过是“一个可以用来纠正政治上的弊端和建立一个富于效率而且反应敏锐的政府的手段”[94]。只有认识到这一点，才能进入威尔逊理论的核心层面，即行政学的研究必须适应美国的民主理念。比如，他一再呼吁美国要学习欧洲的行政科学，并且把它从独裁和绝对主义的精神中摆脱出来，把它带入民主的服务和好处中去，多多呼吸美国的自由空气。“作为美国行政之基础的原则，应该是在实质上有包含民主政策的原则”[95]，因而，公共行政远远高于纯粹技术细节的那种单调内容之上，“其事实根据就在于它的较高原则，它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的”[96]。
恰恰在这一点上，威尔逊的理论凸显了其不可避免的困境：公共行政由于其与政治过程的关系而应该关注民主、公平和自由等规范性问题，而在以民主的方式做出决定之后，将这些决策目标转变成为社会现实不过是一个专业行政知识范围内的技术问题，在此，民主只是一个仍易被遗忘的隐性的角色。沃尔多就此精当地指出，威尔逊开创的正统的行政理论的基本观点在于，“民主如果要存在下去，就不能无视集权、等级制度和纪律等因素的重要性”[97]。柴尔德（John Child）亦强调，发达的民主政治之伦理，就如我们所想象的，与我们所定义的官僚制度之伦理几乎是正好相反的。[98]
（三）技术理性对民主价值的消解
前文述及，威尔逊对于政治与行政的关系怀有多重的关切，他在《行政学研究》一文所表达的内容有着其内在的矛盾：公共行政由于其与政治过程的关系而应关注民主、公平和自由等规范性问题，而在以民主的方式做出决定之后，将这些决策目标转变成为社会现实不过是一个专业行政知识范围内的技术问题，在此，民主只是一个仍易被遗忘的隐性的角色。
威尔逊的理论何以会凸显这一困境呢？威尔逊既是一个进步主义者，又是一个宪政主义者。作为一个进步主义者，威尔逊看到了科技的发展对于美国社会转型的作用。19世纪末20世纪初，美国社会的转型速度逐渐加剧，在物质方面表现为工业和农业的机械化、经济的迅速发展与社会持续地都市化等，而在意识方面则表现为人们普遍地渴望改革、热切于追求进步、重视科学的成就，讲究效率开始成为美国社会的主流价值。而作为一个宪政主义者，威尔逊始终关切的还是民主价值，我们不难理解沃尔多的这样一个评论：“如果指责威尔逊、古德诺、克利夫兰对民主并不真心关注民主，那么这就是不公正的：他们热衷于寻求保存民主的方法。”[99]
但不管怎样，威尔逊对后来的公共行政研究的影响是巨大的，其后的“许多行政学文献已被威尔逊不经意确立的这个矛盾所困”[100]，而“正统论”衰亡之后的公共行政学的发展在很大程度上可以看作是对这一矛盾的求解。这一求解大体上从两条相互排斥又彼此交织的理路上展开：其一是不满于公共行政的民主意义被威尔逊简约成仅仅是隐性的角色（implicit role），从而展开了对公共行政耽于技术理性的批评；其二是质疑公共行政之知识建构的正当性，致力于采取更为精致的科学途径。
一般来说，在“正统论”之后，公共行政学经历了传统主义、行为主义、新公共行政学、政策科学、新公共管理学等几个发展阶段。传统主义强化了公共行政的“公共性”，其代表人物有沃尔多、达尔、阿普尔比（Paul Appleby）、朗（Norton Long）、雷福德（Emmette Redford）、塞尔（Wallace Sayre）等人，他们在第二次世界大战前后分别提出一些观点，重点在于挑战“正统论”所主张的政治-行政二分论以及效率价值至上论。细究传统主义的内涵，可以发现它们包含了三项共同主张：一是强调公共利益的规范性意义；二是强调具知识基础的实用主义（informed pragmatism）；三是强调社群的思维（communitarian ethos）。[101]麦克斯怀特（O.C.McSwite）则认为，在传统主义观点的影响下，其后的公共行政遵循一些共同的运作原则（working principles）：公共利益的观念可以导引公共行政的行动；公众的福祉与行政机关的健全乃是同义语；国会和政务首长能够有效地控制行政机关；等等。[102]
对“正统论”公共行政学表达不满的另一股学术力量，则是以西蒙为代表的行为主义行政研究。但与传统主义不同的是，行为主义对于“正统论”的反动，在于强调了公共行政的“技术性”（科学性/工具性）。它服膺于工具理性，主张运用自然科学的研究方法来研究行政组织中的成员行为，试图使公共行政研究成为一种实用的技术。在本质上，行为主义并未否认“正统论”的科学诉求与效率价值取向，只是呼吁在方法论层面上采取实证主义的路线。比如西蒙就批评“正统论”的“行政原则”不符合科学知识的标准，只是些常识性的“行政格言”。与“正统论”一脉相承的是，行为主义与同样拒斥了公共行政学的价值议题，强调客观的事实才是行政知识的唯一内涵。第二次世界大战后，整个学术界深受所谓硬科学（Hard Science）的影响，行为主义演变成一场声势浩大的学术革命，因而，当主张价值中立的行为主义在行政研究中逐渐取得主流地位时，主张规范价值的传统主义便遭到了边缘化的命运。 [103]
到20世纪70年代，公共行政学又历经两次重大变革，分别是新公共行政理念的倡导，以及新公共管理改革风潮的席卷全球。沃尔多认为公共行政学正处于“一个危机四伏和问题紧迫的时代”，因而主张公共行政的研究重点应关注宏观和范围更为广泛的政策议题；公共行政的核心价值应是社会公正等规范价值；采取后实证主义的研究方法论等。究其实质，新公共行政是对行为主义的一次理论反动。
80年代以后，随着反国家主义的再度兴盛，主张市场主导的公共选择理论被纳入公共行政学的视野之中，加之此后克林顿（William Clinton）总统所主张的摒弃官僚制的改革主张的大力推行，兴起了新公共管理的浪潮，并一度成为各国行政革新的主流。但是，新公共管理与传统的正统论观点和行为主义，具有相同的价值基础，即均以经济效率作为核心的价值取向，因而，究其实质，“新公共管理之市场取向的论述，只是将行政管理（即‘正统论’公共行政学——引者注）当中之去政治化的思维倾向，发挥得更为淋漓尽致而已”[104]。
综观威尔逊之后公共行政学的逻辑进程，可以发现其呈现一种钟摆现象，即在效率和民主两种核心价值之间来回摆荡。虽然呈现来回摆荡的趋势，但指针大多数时候指向了效率价值，效率取向的进路成为压倒性的理论选择，“正统论”、行为主义、新公共管理莫不如是。民主取向的进路则是在主流进路发展至某个时期的巅峰阶段时出现的一种理论纠偏与反动。[105] “正统论”发展至巅峰之后出现传统主义，行为主义盛极之后出现新公共行政，新公共行政勃兴之后出现新公共管理，继之以新公共服务。要言之，威尔逊之后的公共行政学总体上呈现一种将价值理性技术化的逻辑进程。
（四）冲破理性官僚制的牢笼？
前已述及，公共行政最初是被当作达到民主目的的手段而出现的。在这种定位下，公共行政被限定为一个去政治化与价值无涉的“事务性”领域。只有这样，行政系统才能够以科学、效率、效益、技术合理性等价值为行动准则，并依此建立一个理性的行政模式。
理性行政模式的第一个优越性表现在：公共行政人员整体上呈现一种职业主义的技术专家的态势。对科学技术的尊崇不可避免地导致现代社会呈现高度分工的态势。科学知识是无限的，人的精力是有限的，但如果他可以长期持续地在某一个特定的领域下功夫，不断积累自己的生产知识，那么，他就可以成为某一领域的专家。人们有理由期待，当社会上每一个人都如此行事的时候，整个社会所掌握的生产技术可以成倍地扩大。因而，在现代社会，专业人做专业事，不仅是一种必须做出的选择，也体现了一种价值追求。如密尔（John Mill）所言：“每一个公共行政部门都是一种技术性业务，它有它自己的特殊原则和传统的规则。”[106]因而，行政需要由受过专门训练的职业官员去完成，无论是民众还是议会，都不适于直接地管理行政事务，否则就会有损公共事务的民主价值。有鉴于此，密尔强调说：“除非民主制愿意让需要技术的工作由有技术的人去做，要迈向熟练的民主制是办不到的。” [107]
理性行政模式的第二个优越性表现在：公共行政机构被设定为一种韦伯式的理性官僚制组织。作为一种组织形态，官僚制的特征是理性化、等级制、劳动分工和功能专业化，是现代文明所包含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或组织手段。在韦伯看来，现代文明的特质，尤其是现代市场经济要求官僚制行政产生出“可预期性”的结果，要求根据技术性考虑，把具体任务分派给像专家一样经过训练的公务员，以确保行政有效率地运行。官僚组织内部每一个人员均应被视为机器中的一颗螺丝钉，不需外力控制便可自动发挥功能。一切“非理性”的因素，如个人的情绪，均应被排除在外，只有这样，才不至于对组织的绩效造成干扰。因而，“纯粹的官僚体制的行政管理，即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠……形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在这些意义上是实施统治形式上最合理的形式”。[108]韦伯的理性官僚制恰好与主张“政治-行政二分”并“师法企业”的古典行政学派相吻合，共同构筑了传统公共行政时期的典范。基于此，人们有理由相信，“在整个漫长的历史长河中，无论是否明显，传统的模式实际上是严格遵循韦伯的理论的”[109]。
如全钟燮所指：“20世纪以来对公共行政的理性和工具性的强调极大地扩展了行政活动的空间，随之建立了一套科层制度、权力关系、规则和专业化的公共服务体系。”[110]但是，这种理性化的公共服务体系常常使得现代世界日益呈现一种非理性的状态，最终导致了“形式的合理性”与“实质的非理性”之间的多重紧张与冲突。
一方面，理性官僚制与“现代大众民主不可避免地相伴相生”，在摧毁传统特权和世袭制统治中功不可没；另一方面，现代社会的整体生活越来越依赖于一个训练有素的职业官僚阶层，而“所谓的政治主人”会发现自己是站在一个外行人的位置而难以与这支专业的官僚队伍相抗衡，官僚制的正式理性、不透明、僵化和等级制，更是强化了专制主义的集权控制。因此，“官僚体制的行政管理按其倾向总是一种排斥公众的行政管理”[111]。
一方面，社会在许多方面被管理得像机器一样有条不紊地运转，社会生活节奏加快，各种效率普遍提高，物质财富日渐增多；另一方面，理性的技术统治与理性官僚制又以不可抗拒的力量决定着一切生长在这个结构中的人的生活，窒息了人的精神灵性。借用韦伯的话来讲，人们无不生活在理性官僚制这只“铁的牢笼”里，其最终的结果可能是“专家没有灵魂，纵欲者没有心肝；这个废物幻想着它自己已达到了前所未有的文明程度”[112]。
一方面，理性官僚制帮助人们摆脱了传统宗教信仰的桎梏，另一方面，它又当仁不让地占据了“上帝”的席位，使人们陷入了技术的羁绊之中、沦为了机器的奴隶。就这样，从高扬人的自由与解放出发，现代西方社会走向了一条再次压抑人性的道路。丹哈特就此批评说，官僚思想的扩张“使越来越多的群体生活空间理性化，使个人选择和民主责任的余地越来越小”，它不仅“削弱了个人，也削弱了整个社会的自治和责任感”[113]。