第一节 我国公共就业培训的作用

一 公共就业培训完善了我国公共就业服务体系

从劳动力市场理论来看，完整的劳动力市场体制应该由“一个核心体制，三个支撑体系”组成。^[1]“一个核心体制”是指劳动力资源市场配置就业体制。市场化的就业机制对于社会主义市场经济体制的完善有重要的意义。通过市场化的就业机制的运作，劳动力市场的主体——企业和劳动者均按照市场规律来行事。企业可以按照生产经营发展变化的需要，通过劳动力市场自主聘用合适的员工；劳动者也可以根据自己的技能专长和就业意愿选择合适的企业。要使这一核心体制起到引导市场就业的作用，关键还在于构建公开、公平、公正的竞争机制，合理、灵敏、有效的劳动力价格引导机制，以及规范、有力、间接的政府宏观调控机制。

“三个支撑体系”则包括就业促进体系、社会保障体系和监督调控体系。其中，就业促进体系是劳动力市场的载体，社会保障体系是劳动力市场的基础，监督调控体系是劳动力市场的保证。这三大支撑体系相互配套、相互支撑、共同发挥作用，才能促进和维系劳动力资源市场配置就业体制，如图2-1所示。而其中的就业促进体系由职业介绍、职业培训和岗位开发（主要是就业托底）三大支柱组成，如图2-2所示。一个完善的就业促进体系，就是在政府的指导和参与下，动员社会各方面的力量，为劳动者就业、用人单位招工及其相关的方面提供服务，使劳动者能尽快在不断变化的劳动力市场上找到合适的工作，使用人单位能够招到满足发展需要的劳动者。在公共就业促进体系中职业介绍是核心，一般被称为有形的劳动力市场，职业培训则是基础和支撑。^[2]

图2-1 劳动力市场体制基本框架

图2-2 就业促进体系的构成

20世纪80年代，我国开始从计划经济向社会主义市场经济转轨，随之逐步建设公共就业服务体系。以往的劳动就业服务工作的重心放在职业介绍及其服务网络的建设上，旨在为劳动力供需双方提供高效而规范的服务。但是，我国当前的经济社会发展进入了新的阶段，国家提出了供给侧改革、结构转型与产业升级等新的要求。改革传统的管理体制、淘汰落后的产能、引进先进生产技术、改造企业生产组织已成为必然。经济发展和产业结构的不断优化升级给劳动力市场带来了巨大挑战，同时也对公共就业服务提出了新的要求。在此新的发展背景下，企业的劳动力需求更加注重质量。劳动者如果缺乏更新、更为熟练的工作能力就难以稳定就业。同时，一些新项目的投资投产、重点产业的振兴，不仅需要通过培训适时输送一批有技能劳动者，也需要储备一批有技能劳动者。在落后产能的淘汰过程中，一大批企业职工或者面临由国有企业转到私营企业的问题，或者面临从夕阳产业转到新兴产业或服务业的问题，职业转换能力弱、面对新职业的能力不适应，是他们遇到的最大问题。所以，加强对劳动力的培训，以适应产业结构的调整显得尤为重要。再加上我国农村富余劳动力较多，市场就业压力更大。中国历来是一个农业大国，然而，随着我国农业生产率的不断提高，我国农村产生大量富余劳动力，这些农村富余劳动力形成了规模庞大的农民工。大量农民工进入城市就业，主要从事制造业和服务业，他们在择业的过程中遇到的最大问题就是缺乏职业技能。此外，世界经济起伏波动有加剧的趋势，各国经济的联动性增强，进而对我国的就业产生很大的影响，通过加强公共培训，提高劳动者就业、再就业和创业能力，能够积极有效地促进就业、减少失业，保持就业局势的稳定。在上述背景下，我国公共就业服务应与时俱进，将工作重点转到职业培训上来。我国公共就业服务不仅要为劳动者提供就业市场信息服务，而且要把促进劳动者的终身学习和提升劳动者职业能力发展置于更为重要的地位。因此，我国实施的“再就业培训计划”、“能力促创业计划”、农村劳动力转移培训“阳光工程”、“农村劳动力技能就业计划”、“特别职业培训计划”、“高技能人才振兴计划”、“劳动者终身职业培训体系”等公共就业培训计划，能积极改善和加强职业培训这个公共就业服务体系中的弱项，是完善我国公共就业服务体系的重要举措。

建立完善的组织管理机构，是建构完善的公共就业服务体系的重要支撑。我国在公共就业培训计划的实施过程中，逐步建立了相应的组织机构。例如，1999年劳动保障部门在全国主要大中城市开展劳动力市场科学化、规范化、现代化（简称“三化”）建设试点工作。2004年又在全国进一步推进就业服务制度化、专业化和社会化（简称“新三化”）工作。2017年，人力资源社会保障部和财政部强调在各地进一步健全覆盖城乡的公共就业服务体系，推进公共就业服务均等化、标准化、信息化。^[3]尤其强调加快公共就业服务信息化建设，推动大数据等新技术应用，提出到2020年要全面建成省级集中的公共就业服务信息系统和公共就业创业服务平台，充分运用网站、移动应用、自助终端、“12333”热线、微信等渠道，打造线上线下一体的服务体系。^[4]目前在全国大部分地区的街道、乡镇设立了劳动保障服务站，社区设立了劳动保障服务中心，并配备了村级劳动保障联络员。这些机构把公共就业培训看作一项越来越重要的工作。

结合我国政府推出的各项公共就业培训计划来看，我国公共就业服务的组织机构也是一个不断完善的过程。例如，“阳光工程”实施以后，各省均相应建立了阳光工程组织领导机构，设立了专门的阳光工程办公室，配备了专人和固定的办公场所，拨付了工作经费。“阳光工程”项目实施的地、县两级也建立了相应的组织领导机构和工作机构，建立和落实了具体的组织领导体系。新型职业农民培育工程则是在各级农业行政主管部门的领导下实施的，主要依托农民科技教育培训中心及农业广播电视学校等专门组织管理机构来进行。“雨露计划”也纳入各级扶贫开发部门重要议事日程，在“雨露计划”实施过程中，从国家到省、市、县都有相应的机构，乡有扶贫专干，各级扶贫开发部门制订工作计划，明确工作目标，推进工作实施，加强部门协调监督。组织管理机构的健全为各类公共培训计划的进一步实施奠定了良好的基础。

二 公共就业培训探索了我国公共服务供给的多种模式

一般来说，公共产品的运行方式主要有政府主导和市场主导两种基本形式，或者说，主要有政府直接提供并生产与混合提供间接生产两种方式。纯公共物品和自然垄断性很高的准公共物品通常采用政府直接提供和生产的方式。混合提供间接生产是指政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与公共物品的提供和生产。混合型的实质是，在公共物品生产过程中引进市场和私人力量。我国的公共服务长期以来都是由政府独家供给，政府作为公共服务垄断经营主体，缺乏降低成本的市场竞争机制、激励机制和责任机制的刺激，导致城市政府在公共物品的供给方面不仅成本高、浪费大，而且在提供公共物品的生产过程中难以体现公民的需要和意愿。换言之，即政府生产了很多公民不需要的物品，或是其公共产品的供给不及时。总之，公民在公共产品的生产过程中处于被动接受的地位，公民对于公共产品的生产没有发言权和影响力，没有形成一个政府与公民互动互构的良性机制。因此，扩大公民对公共产品生产的主动性作用，是公共产品生产改革的一个关键。

公共就业培训作为公共产品的一种形式，在我国的实践中经历了一个由政府直接生产的提供方式到探索政府间接生产的提供方式的过程，多元的公共就业培训生产的提供方式在逐步形成，在这个过程中许多地方做出了有价值的摸索，为我国公共就业培训的生产提供了有意义的借鉴。

在城镇职工再就业培训计划实施中，各地采用委托、指定、招标等方式，把公共就业的培训交给包括社会培训机构在内的培训机构。北京市、陕西省则采取企业再就业服务中心和职工培训机构建立“伙伴关系”的办法，组织下岗职工开展再就业培训。

在“阳光工程”实施过程中，确立了“招标确定培训基地、财政资金补贴农民、培训保证农民就业”的工作原则。各省通过招标的方式择优选择培训基地，认定了一大批办学能力较强、有相对稳定的转移就业渠道、贴近农村和方便农民的教育培训单位为培训基地。在这些基地中，既有教育、劳动、农业等部门的公办培训学校，也有大批优质的民办培训机构，初步形成了一个较为完备的农村劳动力转移的培训体系。各省还在实践中探索出了各种行之有效、独具特色的培训模式，如“培训券”、“订单培训”、“定向培训”、“校企结合培训”和“校乡联合培训”等主要针对农民需求的模式。

2017年农业部发布《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》，对探索多元的公共就业培训生产的提供方式提出新的要求，强调要健全完善新型职业农民教育培训体系，统筹利用农广校、涉农院校、农业科研院所、农技推广机构等各类公益性培训资源，开展新型职业农民培育。强调充分发挥市场机制作用，充分发挥各类市场主体的作用。鼓励和支持有条件的农业企业、农民合作社等市场主体积极参与农民就业教育市场的竞争。通过政府购买服务和市场化运作等多种方式参与农村职业教育的培育工作。深化产教融合、校企合作，发挥农业职业教育集团的作用，支持各地整合资源办好农民学院，拓宽新型职业农民培育渠道。鼓励农业园区、农业企业发挥自身优势，建立新型职业农民实习实训基地和创业孵化基地，引导农民合作社建立农民田间学校。^[5]

三 公共就业培训提升了我国城乡劳动力的人力资本

现代人力资本理论表明，教育投资是一种有效增值人力资本的投资方式，它有利于提高人力资本存量，提升个人能力和增进社会福利，促进经济协调发展和社会全面进步。通过教育投资来形成人力资本有两种途径：一种是通过正规的学校教育；另一种是通过非正规学校教育，即“边干边学”或在职培训。显然，公共就业培训基本属于后一种途径。

1998年以来我国通过实施多项公共就业培训计划，培训达上亿人次。公共就业培训计划的实施，产生了一系列积极的作用，提升了培训对象的就业技能，扩大了培训对象的就业范围，增强了他们的就业稳定性，也提高了他们的工资收入。以“阳光工程”为例，据2005年50个“阳光工程”跟踪联系县的统计，接受“阳光工程”培训转移就业的农民月均收入为800多元，比在家务农的农民收入高约400元，比未受训农民工高出约200元，“阳光工程”直接纯收益达57.6亿元。^[6]根据2008年的抽样调查，“阳光工程”转移就业学员月收入为983.5元，比2007年月收入高出131.3元，比没有接受培训的农民工高277.5元。^[7]

又如，在“跨培工程”中，各地政府均把提高受训农民致富本领置于重要地位，作为该项目实施的重要目标。数据表明，参培农民有80%以上掌握了一门及以上的实用技术，近5%成为当地种、养、加能手和营销大户，近40%成为科技带头人。“跨培工程”有效提升了受训对象资源配置的能力和农业技术，使他们收入增加。广西2002年的抽样调查数据表明，90%的受训农民的家庭收入同比增加909元，比未参加培训的农民家庭收入高出30%以上。^[8]

有研究者于2015年对云南、贵州和甘肃三省六个贫困县1368户农民进行调研发现，通过农民培训，被调查农户的家庭总收入提高了17.5%，培训对农民收入的影响是极其显著的。^[9]另有研究表明，无论是一般培训还是专门培训，都有助于农民工职业技能和收入水平的提升。如果农民工接受适度的一般培训和专门培训，其收入水平将分别提升54%和21%，远超过一般教育回报率。因此，政府和企业实施一般培训项目和专门培训项目，将有助于农民工收入水平的提升。^[10]

针对农民的各培训项目在培训内容上也注意结合农民职业特点和就业市场的实际需求，围绕农村劳动力就业量大的部分行业如制造、建筑、服务等行业开展短期职业技能培训。同时，各培训项目还注意开展农民的公民权益保护、法律知识、城市日常生活知识等引导性培训，有效地提升了农民的综合素质、法治观念和维权意识，提升了农民在各种非农产业领域的就业竞争力和城市生活的适应能力。

此外，2010年后“雨露计划”还出台了支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育的政策，对建档立卡贫困家庭子女参加中、高等职业教育给予家庭扶贫助学补助。政府的这些专项资助，提高了大批贫困家庭新生代劳动力的就业能力。他们通过接受职业教育，掌握了一技之长，劳动力素质大为提升，从而为他们顺利就业甚至找到更高待遇的工作提供了必要的人力资本，进而实现了“一人就业，全家脱贫”。