特稿
以“能力专有性”论政社合作[1]
——以两岸防艾社会组织为例
王名 蔡志鸿[2]
【摘要】既有理论对于政府与社会关系（以下简称“政社关系”）的解释更多聚焦于制度论和理念论两个视角，尤其强调制度供给的不足造成了政社关系的不同模式。本文在评述这些观点的基础上，从能力论的视角出发探求新的解释框架，进而提出能力专有性这一新的概念。基于经济学对于分工的研究，本文认为：政社之间相互依赖程度的不同源于社会组织所拥有的能力专有性的差异，社会组织能力专有性越强，政府与其越容易形成相互依赖的关系，反之则容易形成任意支配型的关系。本文以艾滋病防治为主要领域并以台湾地区和我国大陆的社会组织为例对这一问题进行比较分析。研究发现：分工基础上的深耕细作、专业化的员工及志愿者队伍以及长期的经验及社会资本的累积，使台湾地区防艾社会组织在自身擅长的领域内形成了很强的能力专有性，这一方面突出了社会组织的竞争优势，但另一方面也限制了其跨域流动的可能性，最终形成政社之间相互依赖的紧密关系；而我国大陆防艾社会组织的专业化分工不明确，缺乏在固有领域的深耕细作，全职员工欠缺特别是员工和志愿者团队的专业性差、流动性高，种种因素使之缺乏能力专有性，在与政府合作中处于被任意支配的地位。本文进而从制度视角解释了社会组织形成不同能力专有性的原因。
【关键词】政社关系 政社合作 防艾社会组织 能力专有性
一 政社关系的三种分析视角及其不足
政社关系一直以来备受学术界的关注。目前对于政社关系的研究主要基于三种视角：制度论视角、理念论视角与能力论视角。制度论视角强调政府与社会组织所处的制度和环境结构对双方关系的影响；理念论视角强调政府与社会组织各自的价值观及认知在双方关系中所发挥的作用；能力论视角强调政府与社会组织各自的实力对双方关系的影响。本文对这三种视角的主要观点加以评述，并指出各自的不足。
（一）制度论视角
在学术界关于政社关系的讨论中，最常用的是制度论的解释视角。
制度论视角认为，当前中国政社关系的现实互动是制度形塑的结果，制度的发展影响着政社关系的发展，为政社合作提供了空间。
笔者长期关注社会组织管理体制问题并曾指出：从中国社会组织的发展过程看，政社关系经历了不同的历史阶段，社会组织管理体制几经制度创新，沿着分散管理到归口管理，再从归口管理和双重管理到分类管理的路线演进，分别体现了背后的发展型战略、控制型战略和规范型战略三种不同战略（王名等，2011）。也有学者从政策文本和实践效果的双重角度划分，指出政社关系经历了严密控制、局部发展、甄别性吸纳三个阶段，不同阶段在政策目标、功能边界和政策功能的不同，体现了政府对社会组织的不同的策略性选择（陈天祥等，2017）。
到目前为止，我国社会组织管理体制最突出的特点仍然是双重管理体制，以及在双重管理体制基础上形成的现行制度环境。笔者曾将这一体制的特征概括为：由统一的登记管理机关和分散的业务主管单位分别行使对社会组织的控制和管理职能，形成政治把关和监督管理的责任分担机制。这种制度供给上的特殊体制安排成为制约我国社会组织发展的最大障碍（Wang & Liu，2009）。
社会组织的合法性问题，实则包含了在现行制度下的发育和发展条件，是制度层面探讨政社关系的基础。政府能够通过合法性的安排以及各种政策工具，对社会组织的发育、发展和规模产生积极或消极影响（Lecy & Slyke，2013）。高丙中将政社关系归结为三种合法性，即社会合法性、行政合法性、政治合法性，认为现实中的政社关系及其博弈，体现为三种合法性之间的相互替代（高丙中，2000）。李朔严则强调了党与社会组织关系的重要性，强调政治合法性在一定程度上能够支持社会组织的发展（李朔严，2018）。
制度执行是政社关系的现实展现。有学者探究了我国社会组织制度建设的特点，认为我国存在政社关系多样性的基本格局，原因在于行政监管、政府扶持、政社合作和政策参与四个政社关系的主要领域中，都存在制度不足和制度多样性的特征（周俊，2014）。另外，有学者在对社会组织的政策环境进行解读时，将政策执行者纳入分析视野，政策执行者会因不同层级、属性，以及政策执行者本身而采取不同的策略。具体而言，由于社会组织所在领域的“模糊发包”机制，在制度生产风险和弱激励的双重影响下，不同层级的政府共同塑造了社会组织发展的制度环境，在公共服务与政治挑战下，为规避风险，地方政府更可能在“平衡主义”下采取较为模糊的态度（黄晓春，2015）。
在中央放松管制社会组织的政策背景下，地方政府在政策执行的过程中往往会进行创新性探索。有学者从地方政府制度创新的角度，总结社会组织在地方政府创新中的作用，认为应及时将有创新的改革政策上升为法规制度，从制度上解决政社关系重塑的动力问题，把社会组织纳入制度化、规范化的体制中，而当前我国社会组织发展依然存在诸多因素的限制，从政治社会学意义上看，地方政府创新应包括社会民主化的意蕴，意味着社会组织的发展和不断壮大，且广泛存在于社会生活的各个领域和各种层次中。为此，在管理制度安排上，政府应努力构建社会组织的良性发展环境（周庆智，2014）。
针对我国社会组织发展的现状，制度视角下的文献无不谈及通过制度供给改革，促进社会组织发展并提高其参与社会治理能力的政策建议。从制度供给视角，有学者对行业协会的制度供给进行探析，认为应探索建立开放准入、职能清单、配套扶持、综合监管、政会互动等制度，通过政府改革激发行业协会活力，优化社会治理（韦诸霞，2016）。在机制设置上，社会组织孵化器不失为一种重要的实践创新，形成对社会组织发生、发展的支持性机制，为其提供必要的初期投入和发育能力的平台，提升组织力和执行力（王世强，2012；栾晓峰，2017），通过制度供给为社会组织提供良好的发展环境，无疑是对政社关系的一种营造与优化。
制度论视角在一定程度上解释了我国政社关系中政府的强势地位，但这种视角有其局限：首先，这种视角忽视了社会组织的主观能动性，无法解释同一制度环境下政社关系的差异及其原因；其次，制度论视角只说明了制度的约束作用，却未说明政社之间为何会出现深度合作甚至相互依赖这一更加普遍的现象；最后，制度论视角将问题过于简化，将问题归因于制度，却未能说明到底什么影响制度。这就为新的解释视角提供了可能。
（二）理念论视角
第二种视角是基于理念的解释视角，可称之为理念论视角。
相比制度论视角，理念论视角更强调政社双方的价值观对政社关系及其合作形态的影响。这些价值观主要包括两个方面：一是基于利益的理念；二是基于信任的深层次理念。
持利益观的学者认为，政社关系的根本着眼点在于双方各自的“利益”。纳吉姆通过建立概念架构以了解政社关系的重要性，其中战略性制度利益成为理解政社关系的核心变量，而不仅仅是政府动机如政府的性质（民主或独裁）、国家发展状况、经济意识形态所决定的，为此其在目标和策略两个方面构建了政社互动关系的四个维度，分别是：合作、对抗、补充、笼络的“4C模型”（Najam，2000）。在此探索下，国家发展的制度环境在政社关系的比较研究中不是重要的影响因素。有学者基于经济学理论，阐述了政社间的互动关系，提出“增补型”“互补型”“抗衡型”三种不同的关系模式，并以此分析了不同国家（美国、英国、以色列和日本）的政社互动模式，为国家间的政社互动关系模式的比较提供了较好的思路（Dennis，2000）。
国内基于利益理念的研究以康晓光等人提出的“分类控制”理论为代表。分类控制理论打破了政社关系“铁板一块”的藩篱，开始探讨政府与不同社会组织间的关系，因而具很强的理论解释力。该理论假设政府是理性的“经济人”，其最根本的利益是垄断政治权力，实施什么样的控制策略和控制强度，取决于政府的利益需求，政府根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略。政府既需要社会组织参与公共服务的供给，又要努力防止其对政治稳定的威胁，从而政府与社会组织间构建了不同的分类关系模式：控制或支持（康晓光、韩恒，2005）。依据政治风险与社会经济效益，王信贤对社会组织给出分类，政府会依据不同的政治风险和经济效益对社会组织赋予不同的发展机会（王信贤，2006：25）；孙发锋总结了政府选择性控制和选择性扶持的动因在于政府稳定的政治考量、管理成本、职能转移、党政矛盾态度（孙发锋，2012）；纪莺莺通过对中国商业协会的考察，试图进一步明晰政府利益，认为政府利益主要体现在“社会稳定”和“经济发展”方面，有利于政府利益的社会组织则会获得更好的发展资源和政策（纪莺莺，2013）。遵循利益视角，有学者进一步提出了“利益契合”的概念。作为“经济人”的政府选择控制还是支持，取决于二者利益契合的程度，国家与社会的利益诉求因情境不同既有一致又有分歧，利益契合是根本驱动力，即使在受政府支持程度最大的行业组织中，其政策参与的性质和程度也取决于与政府利益的契合程度（江华等，2011）。在事务性开展上，政府与社会组织在互动的过程中，立足于不同的利益考量和立场，以及对公共事务认知的差距，也极易造成政府与民众之间无法形成唇齿相依的工作团队（吴涛、陈正芹，2008）。
利益观的理念论视角将政府视为理性的“经济人”，政府在发展社会组织过程中，会呈现不同的态度和策略。这种策略取决于社会组织的功能、类型，以及其与政府利益的契合程度，总体上来看无外乎政府的政治稳定性和政治合法性等利益。在这一视角下，社会组织的身份、领域以及专业能力都成为政府利益考量的重要因素，政府居于主导地位，即社会组织所拥有的资源为政府所用。在利益观之外，也有人强调共享价值对于维系政社关系的重要性。
另一派理念论视角强调信任在其中发挥的作用。信任是社会资本的重要组成部分，以信任关系为支撑的协同治理，在协同者之间能够产生安全感和确定感，从而达成协作意愿。在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大（帕特南，2015），信任资源不足必然导致协同者互动成本增加，影响合作（欧黎明、朱秦，2009）。部分学者认为，在政府与社会组织互动合作的因素中，信任是最为重要的（Slyke，2007），在逻辑上，政府与社会组织协调一致和目标界定是合作的起点，不像企业组织追求利润的最大化，社会组织在公共服务的目标和动机上与政府保持一致，强调共享的价值观念，无论是政府还是社会组织，双方信任的水平将影响双方的合作意愿（Alexander & Nank，2009；Brinkerhoff，1999）。而良好的互信合作关系能够使双方在社会领域为实现共同目标而进行力量整合，形成有效衔接与良性互动，从而为社会带来更多的公共利益（王颖，1993；李永忠，2012）。
尽管政府在实践的社会管理逻辑中仍然奉行控制与管控的逻辑，但社会组织回归公共物品供给、政府职能转变、公民自我管理以及国际合作领域中的功能角色，政府相当程度上信任社会组织，通过整合相关社会资源，减轻政府治理压力，也为社会带来更多的公共利益（许源源、王通，2016）。实际上，在一定的公共服务范围内政府会持怀疑态度，表现出矛盾的信任关系，但这不代表二者之间不存在合作的信任因素，政府会积极控制信任关系，规避可能存在的政治风险（汪锦军，2012：61），当政府意识到社会组织的绩效能促进当地发展时，政府会有强烈的合作意愿，并赋权社会组织。同时，社会组织对政府的信任受到政府绩效和公民期望是否一致的影响（Herrington J.，2009）。
各级政府向社会组织购买服务变得越来越流行，当前的政府购买服务就是主要着眼于削减或转移职能，实现政府职能向社会领域分权（陈振明，2016），推动和建立政社间的一种公共非营利合作关系。在政府购买服务过程中，社会组织凭借专业素养与能力、财务制度透明化，与社区居委会建立信任关系，促成组织之间的良好合作（赵罗英、夏建中，2014）。在公共非营利合作关系中，如何选择合适的合作伙伴，在政府看来，除了看重社会组织的专业化水平与非营利的特性外，值得信任的品质是至关重要的（葛忠明，2015）。
理念论视角在政社关系上具有一定的解释力，尤其对中国早期政府与社会组织的关系有着清晰的把握。在早期，中国政府对社会组织往往抱持怀疑的态度加以防范，即便将服务外包给社会组织后，政府对社会组织依然存有很强的不信任感，这自然会影响到双方在合作过程中的进展。另外，这一视角也能够解释为什么在国外社会组织与政府在合作中总的来说比较愉快，一个非常重要的原因是国外的社会组织与政府之间有着普遍的信任，因此在合作中能够维持比较平等的关系。
然而理念论的视角也存在问题。最大的不足是：没法解释为什么在同样的场域中，秉持同样理念的政府与社会组织之间依然会出现不同的合作模式。
（三）能力论视角
第三种视角是基于能力的解释视角，可称之为能力论视角。
能力论视角强调政府与社会组织各自实力的差异，其决定了二者在互动中的地位和话语权。能力论立足于资源依赖理论，强调政府与社会组织间的互动在本质上是资源的相互依赖过程。资源依赖理论的基本假设是：组织无法生产自身所需要的所有资源（Pfeffer & Salancik，2003）。政府与社会组织双方是因资源的互补性而达成合作的，不同政社关系形态反映的是政府与社会组织各自资源禀赋的差异及其互补性（Zhou，2013）。政社合作的目的是让服务接受者享受更好的服务，为此，政府提供社会组织所需的资金，社会组织帮助政府回应服务接受者的需求（Cho S.，2006）。另外，社会组织目标的实现不限于服务社会的质量，还依赖于政府某方面政策法规的出台或改变（汪锦军，2008）。
以萨拉蒙为代表的许多学者，强调政府与社会组织间的互动合作关系更多的是一种资源的流动，他们更多关注政府对社会组织的资金支持与服务外包等行为（Salamon，1987；2016）。萨德尔认为，政府与社会组织之间的关系并不完全是单方面的顺从与服从的关系，而是彼此相互依赖的关系，这是由于它们都掌握着某些重要的资源，其中社会组织主要在服务提供能力、信息、政治支持（合法性）方面，政府则给予社会组织所需的财政资金、合法性、参与渠道等资源（Saidel，1991）。社会组织不是“自足的”，其需要利用各种外部资源。在一个行政主导型社会里，政府垄断着各种稀缺资源，社会组织发展也因此而严重依赖于地方政府的政治支持、组织体系、官方媒体、活动许可、登记注册、财政资金、影响决策的机会等资源（康晓光等，2007；Xu，2013）。这表明，社会组织对政府的资源依赖具有复杂性和多元性。资金与政策法规短缺则体现了政社间资源流动的本质。在中国独特的政治权力结构和文化环境中，国家仍趋于重视社会管控和对重要社会资源的掌握（丁学良，2011）。而实际上，由于社会组织的活动能力等其他限制因素，政府与社会组织之间并不是理想的平等关系（汪锦军，2008）。如何扩充资源和健康发展，成为社会组织面临的深刻问题。社会组织动员政府资源时，拥有与政府接近的组织目标，政府具有促进社会组织发展的动力，并通过法律法规的制定对社会组织规范产生影响，社会组织可通过参与政府购买服务、税收优惠等方式从政府部门获得资金等资源。而对于体制外的草根社会组织，其可以通过与政府部门的积极沟通，逐步获得认可，先获得社会合法性，进而获得法律合法性，从而进一步扩展资源（邓宁华，2011；厉秉铎，2012）。例如，“麦田计划”作为一个法律意义上的非法组织，强调动员道德资源以获取社会合法性的重要性，最后顺利完成体制内的合法化过程（王玉生、杨宇，2012）。
政府与社会组织在资源的相互依赖关系中，社会组织的平等与自主地位是重要隐喻。社会组织自主意味着组织与自身的任务、核心价值和支持者保持一致，同时坚持自己的任务、核心价值和支持者（Brinkerhoff，2002），在政府与社会组织合作的过程中，通常社会组织的自主性缺乏（陈天祥等，2016）。组织内部资源也对其自身发展提供了保障。邓国胜通过考察环保社会组织的组织能力要素，认为其主要由数量、硬件、动员资源能力、管理能力和影响力指标构成，环保社会组织发挥的作用与其能力在逻辑上密切相关，其潜力的发挥依赖于环境的改善，也需加强组织内部治理体系和能力的建设（邓国胜，2010），其中信息公开的透明度是很重要的要素（Lu et al.，2018）。在环境治理领域，专业化是环保社会组织产生重大社会影响的条件（曹宏、安秀伟，2012）。
能力论视角强调组织资源及其流动在政社关系中所发挥的核心作用。组织资源涉及的资金、人力资源、专业性、合法性等，都成为政社互动的变量。多数学者强调了普遍资源的作用，但组织资源是一个宏观集成的概念，在对于哪类资源在发挥核心作用、发挥怎样的作用方面的探讨较少。有学者探讨了社会组织的专业性在政社互动中的作用，如分析了不同类型的资源依赖与行业协会发展之间的关系，实证研究表明，社会转型期协会专业化程度作为社会组织的内部资源的形式，对协会的发展起到积极的作用（李学楠，2015）。有学者指出，社会组织的专业性与本土性之间存在张力。朱健刚等通过对一个专业社工机构承担政府购买服务案例的考察，探讨了专业社会工作与街区权力之间的关系，其中社工的专业性成为社会工作机构与当地政府关系的重要变量，呈现“隔离型”“撤退型”“互惠型”等专业权力与科层权力关系的类型。他因此呼吁，社工机构的专业性切不可落于“专业社工是最有资格从事社会服务”的专业神话中，否则将会遇到当地治理体系的排斥和干预；同时，也不可让专业性成为权力争夺的场域，诟病为“一门获得政府购买的生意”，专业的人本逻辑被资本工具逻辑取代。为此，他提出专业的社工机构需谨慎对待专业权力，策略性地与街区政府建立独立又合作的关系的忠告（朱健刚、陈安娜，2013）。
能力论视角在一定程度上触及了政社合作的本质，即将这种合作归结为实力对比。这一视角的局限在于：对能力的判断局限于资源，而这种资源大部分被金钱、场地、合法性等表面性的东西所掩盖，缺乏对合作中更重要的对社会组织专业性能力的关注。
二 能力专有性的分析视角及其独特性
政社合作关系，归根到底是社会分工的结果。在分工过程中，不同主体间地位的差别在很大程度上取决于分工的专业性。这种分工的专业性，在政府与社会组织的合作实践中构建了社会组织的能力专有性。而正是能力专有性的差异，造成了政府与社会组织合作形态的不同。
（一）能力专有性及其对政社合作的解释力
为什么组织之间会形成相互依赖的关系？虽然能力论从资源或权力的视角给出了自己的解释，但正如上文所说，这种解释并没有从更深层次找到原因。到底是什么因素影响组织之间相互依赖的资源和权力关系？本文认为，组织之间之所以会产生资源上的互动与交换，其本质在于组织生存或功能实现的需要，而之所以单个组织无法解决这一问题，乃源于社会分工。如涂尔干在《社会劳动分工论》中所说，分工让社会的有机整合成为可能。在结构功能主义看来，一个稳定的系统意味着其自身内部不同子系统需要承担相应的功能，正是不同子系统之间的相互分工和合作，才使得系统得以平稳运行（涂尔干，1893）。在此背景下，任何子系统都需要与其他子系统进行资源上的交换才能够实现整个系统的稳定，因此组织之间的互动不可避免。分工的精细化程度一方面决定了效率的高低，但另一方面也造就了不同主体能力专有性的差异，而这种能力专有性则直接影响组织之间的相互依赖程度。
提出能力专有性，本文借鉴了经济学中资产专有性这一概念。
诺贝尔经济学奖得主威廉姆森在其代表作《资本主义经济制度》一书中提到，劳动分工带来的一个重要后果就是资产专有性，即生产要素的日益专一（威廉姆森，2002：43～53）。这种资产专有性主要表现在三个方面：首先是资产本身的专有性，比如专门用来加工某个部件的设备；其次是资产选址的专有性，比如一些原料产地布局一旦形成，高额的搬迁费用使迁移变得不可能；最后是人力资本的专有性，比如一些具有较高技能门槛的行业，其从业人员在这一领域长期工作积累的经验和技术只能用在这一领域。根据这一理论，分工越精细，资产专有性也就越高，生产要素越专用，设计越简单，制造费用就会变得越低。但相对地，资产专有性越高也意味着这种资产的可迁移性越低，因为某一种资产或是某一种技能只能用来从事单一的事情。这带来的就是抗社会风险能力的降低：仅仅凭借自身的资产或技能难以完成整个的生产流程，必须与其他专有性资产和技能一起合作才能实现目标。在这样的情况下，生产流程中的各个主体之间就更容易形成相互依存的紧密关系。贝克尔基于人力资本的专有性将技能分为通用型技能和专有型技能两种，并分析了两种技能对企业与员工关系的影响。根据贝克尔的观点，由于专有型技能的人力资本专用性比较高，因此这种人力资本的形成往往需要投入较大的人力、物力、财力，这也就意味着员工的离职对于企业来说是一个很大的损失，因为企业很难从劳动力市场立刻获得可以替代的员工。但另一方面，员工也难以离开企业，因为其所培养和获得的技能只能在特定的领域生产出价值。这两方面的共同作用使得企业与员工形成了相互依存的紧密关系，企业不仅不会轻易地开除员工，甚至还愿意为员工投入社会保险以消除员工习得专有型技能所要承担的社会风险。员工在习得专有型技能之后也愿意在企业长期工作。相反，通用型技能由于人力资本专有性较低，员工的职业可迁移性很强，企业也很容易在市场中找到相应的替代者，因此强势的企业与高流动率的员工共同造就了二者松散的关系（贝克尔、陈耿宣，2016）。
从资产专有性的研究及其逻辑出发，本文认为，政社合作关系的紧密程度，很大程度上取决于在同一场域内社会组织能力专有性的高低。当社会组织有较高的能力专有性的时候，政府与社会组织合作就容易形成相互依存的紧密关系。相反，当社会组织能力专有性较低时，政府在与社会组织的互动过程中就更容易占据优势地位。能力专有性越高，意味着这个社会组织所具备的能力只能在某一合作领域创造价值，这一方面表示其专业性程度很高，与其他社会组织相比具有很强的竞争优势，另一方面则意味着该能力的可迁移性很弱，难以在其他合作领域发挥作用。因此，对于政府来说，与该社会组织合作是最明智的选择，因为无论是自己干抑或是寻求其他合作对象都无法达到预期的目标，会造成效率的损失。而对于社会组织来说，发挥其比较优势，长期与政府保持合作，在擅长的领域耕耘而非转战其他领域才是其最优选择，虽然自身拥有的专业性能力可以成为与政府讨价还价的筹码，但自己其他能力的欠缺，尤其是获取资金能力的不足，也决定了其无法在与政府的博弈过程中占据优势，因此最终形成了政府与社会组织之间相互限制又相互依赖的稳定合作关系。而当社会组织能力专有性较低的时候，其就缺乏竞争的比较优势，发挥的作用也不具有不可替代性，政府便可寻求其他合作伙伴甚至是建立自己的组织取而代之，因此社会组织在与政府的博弈过程中就不具有与政府讨价还价的筹码。结果是，留在这个合作关系中的社会组织不得不因资源上的依附关系而被政府所支配，而这种较低的能力专有性由于迁移性较强，同时造成了社会组织跨界活动众多的现象。
相对于资产专有性或技能专有性，能力专有性更强调主体的组织性和非营利性，是社会组织在与政府合作中表现出的一种综合性的组织能力，具体表现为：一个社会组织在与政府合作的某一特定领域中的深耕细作、长期运营、出色表现，其所拥有的专业化的员工及志愿者队伍，以及长期的经验及社会资本的累积所形成的与包括政府在内的各个合作伙伴之间的稳定的合作关系。
（二）制度互补性视角下能力专有性的培育
较高的能力专有性意味着需要花大量的时间和精力进行培育，因此培育能力专有性就成为一件成本很高的事情。同时，能力专有性越高意味着技能的不可迁移性越强，也就意味着社会风险越高：一旦离开了原本的领域，其辛苦培育的能力将难以发挥作用。那么，为什么不同的社会组织会养成不同的能力专有性？这就成为本文必须回答的问题。
对此问题，政治经济学者也有充分的探讨。彼得·A.霍尔在其代表作《资本主义的多样性》（中文2018版）一书中，基于不同的技能专有性教育，区分了两种不同的资本主义：自由型资本主义和协作型资本主义。前者的教育体系是通用型教育体系，而协作型资本主义的教育体系则是专有型教育体系。在这本书中，霍尔提出了“制度互补型”（Institutional Complementary）这一重要概念，指出不同的技能专有性的教育体系所需要的配套性制度是不一样的。除了教育体系之外，另外四个配套制度分别是：社会福利体系、融资市场、工会体系与公司间关系。在自由型资本主义的体系中，经济的发展主要依靠竞争机制，因此就需要通用型教育、低社会福利、证券市场、弱势工会和竞争性的公司关系。相反，在协作型资本主义体系中，经济发展主要依靠共识，在制度的安排上就需要高社会福利、职业性教育、银行融资、强势工会以及非竞争性的公司间关系。技能专有性越高，其培育所需要的时间和成本就越高，技能的迁移性就越弱，在市场依赖性强的环境下就必须面临很强的社会风险。因此另外的四个配套性制度就必须要帮助劳动者主体消除这种社会风险，如此他才愿意选择并坚持专有型教育，从而产生强大的工会，不能让公司随便开除人，因此一旦专有型劳动力失业，便很难在市场中寻找下一份工作。同时还需要高福利体系，使得即便工人失业，国家也可以把其暂时养起来，等经济复苏的时候就可以派上用场。银行融资是用国家的力量去消除证券融资市场上的追求短期利益的弊端，让企业能够坚持研发等符合长期利益的行为。而在自由型资本主义体系中，工会力量薄弱使得公司很容易开除员工，证券市场的融资体系又很容易助长公司短期的逐利行为，低社会福利保障使得员工必须在市场中找到工作才能活下去，这种种的因素都使得发展专有型技能教育变得不可能，相反只有获得通用型技能才能在市场经济中存活下来。因此技能专有性的培育和其余制度是否能够帮助劳动者消除社会风险紧密相关（霍尔等，2018）。
基于制度互补型的视角，社会组织能否培育和保持较高的能力专有性，与外部环境所涉及的配套制度是否互补就紧密相关。本文认为，这种配套性制度主要包括如下三个方面。
第一，问题需求，强调从制度上保障NGO能够面对问题并及时作出响应和形成应对需求的能力，是产生能力专有性的制度前提。如果一个领域根本就没有对社会组织介入的需求，也就不会产生政府与社会组织的合作，自然社会组织也没有发展专有性能力的必要，问题需求还包括一个重要方面，即NGO有条件及时做出响应和形成应对需求的能力，同时政府也欢迎NGO的介入并及时提出与NGO开展合作的需要。
第二，教育与人才培养体系，强调从制度上保障NGO能够招聘到足够的专业人才并不断提升其专业能力、形成专业团队的能力，是社会组织获得能力专有性的人才制度保障。这里的教育与人才培养体系既包括正规学校教育，也包括继续教育和各种专业化的培训体系；专业性人才既包括拥有社会组织管理技能的人才，也包括在具体领域拥有专业性知识的人才。
第三，考核体系，强调从制度上保障NGO有相对宽松的条件逐步培养起应对问题需求的专有性能力，指的是外部环境对社会组织绩效的考核体系和机制。由于专业性人才的培育需要耗费大量的人力、物力和财力，因此一个好的考核体系能够让社会组织愿意投入相应的资源去培育自己所需要的专业性人才而不会被短期的利益所俘获。
因此，社会组织能否发展和拥有专有性能力，与问题需求、教育及人才培养体系与考核体系这三大制度的互补性紧密相关。当外部环境没有对社会组织技术的需求或专业人才与支持型体制不匹配的时候，社会组织就难以发展出专有性能力，也就失去了在合作领域中的竞争优势，从而使自己在与政府的博弈过程中处于劣势地位。相反，当外部环境对社会组织有技术需求，同时专业人才和支持型体制匹配的时候，社会组织就更容易发展出专有性能力，从而在与政府合作的关系中形成相互依赖的紧密关系。
三 能力专有性形成的两种不同的政社关系模式
接下来，本文将通过比较两岸防艾社会组织与政府合作的案例，来具体检视专有性能力对政社合作模式的复杂影响。本文认为，之所以台湾地区防艾社会组织与行政部门能够形成相互依赖的合作模式，很大程度上源于台湾地区的防艾社会组织形成了较高的能力专有性，这一方面表现为这些社会组织从事固定领域、固定人群的工作，另一方面表现为其员工技能的专业性。长期的耕耘使得这些社会组织具备了独有的竞争优势，各个社会组织在自身领域形成了垄断性地位，成为唯一的、最适合与行政部门合作的对象；相反，大陆地区的防艾社会组织无论是在领域、人群抑或是专业性方面都弱于台湾地区，难以培养出自身的核心竞争力，随着艾滋病问题逐步得到控制，这些社会组织逐渐失去了在防艾领域中的竞争优势，沦为被政府所任意支配的对象。
（一）高能力专有性与合作共生型政社关系模式
在台湾地区，防艾社会组织具有较高的能力专有性并形成与行政部门之间合作共生型的关系模式，这既体现在台湾地区在数十年间不断累积形成的开放、包容与合作的艾滋病防控体系上，更体现在防艾社会组织的领域分布、专业能力及其与政府合作的具体案例中。
台湾地区自20世纪80年代中期先后出现境外移入和本土感染者后，历经30余年的流行，年度报告感染者人数年年累增，2003年突破千人，引起行政部门和社会的高度关注。台湾地区各级行政机关很快通过卫生福利的疾病管制系统，建立了自上而下的艾滋病防治体系，制定和执行相关政策，开展相关的医疗卫生行政及艾滋病防治工作。与此同时，台湾地区各级行政机关在艾滋病疫情发展初期，就将动员民间力量的参与提上了议事日程，积极鼓励防艾社会组织参与艾滋病防治工作。
台湾地区的防艾社会组织主要从20世纪90年代初开始成立和活动，陆续成立了数十家机构并覆盖全岛，这些社会组织包括了基金会、社会团体等多种形式。从20世纪90年代开始，行政部门分阶段提出与社会组织合作的重点和任务，建立相应的机制，如实行并不断加大购买服务，将社会组织纳入防艾委员会并进行跨部门合作，定期召开行政部门与社会组织联席会议，积极协调行政部门与社会组织在防艾工作中的相关政策与步调等。同时，行政部门分期公布参与防艾的社会组织名单及基本信息，对其所参与的防艾工作及其专业能力予以表彰和肯定。因此，随着艾滋病疫情在台湾地区的发展，特别是随着艾滋防治体系的建立，台湾地区的行政部门与防艾社会组织之间基本形成了分工互补的合作关系，而这种合作互补的关系与台湾防艾社会组织较高的能力专有性有着很强的关系。
台湾地区防艾社会组织的能力专有性，具体表现在活动领域的专门化分工和人员技能的专业化水平两个方面。
首先是社会组织活动领域的专门化分工。根据公布的信息，现有23家防艾社会组织参与政社合作。这些社会组织所开展的艾滋病防治活动主要面向四类人群：感染者、高危人群、普通大众及专业人士。其中主要面向感染者开展活动的机构有7家，所开展的活动主要包括：医疗转介、感染者咨询辅导、陪同就医、同侪陪伴、个案管理、支持团体、感染者维权等；主要面向高危人群开展活动的机构有9家，面对的主要高危人群包括性工作者、同志人群、吸毒者和服刑人员，所开展的活动主要包括：筛检前后咨询、艾滋筛检、同志咨询、咨商辅导、就业辅导、就医辅导、吸毒人群减害计划、清洁针具工作站、男同社区健康中心等；面向普通大众开展活动的机构有15家，其中有10家机构只向大众开展如下活动：教育训练、生命教育、性教育、宣导培训、宣导平权、学术研究、研讨会、训练营等；另有5家机构在面向感染者和高危人群提供服务的同时开展相关的宣导教育活动；有2家机构主要面向专业人士开展艾滋护理人员的专业培训和课程开发。由此可见，防艾社会组织的分工共有两个显著特点：第一，防艾社会组织的覆盖面广，从感染者到高危人群、普通大众和专业人士，从宣传教育到行为干预、权益维护和专业培训，艾滋病防治所需要面对的主要人群、需要开展工作的几乎所有领域，都能见到防艾社会组织的身影；第二，每个社会组织主要集中面对相对集中的一类主要人群，且主要集中在相对集中的特定领域中开展工作，即在特定的领域针对特定人群，很少出现艾滋病防治领域内部的跨界行为。这两大特点一方面保证了社会组织不缺位，所有防治过程中所需要履行的功能都有相应的主体来承担；另一方面确保了社会组织的专业性，由于每个社会组织都是针对特定的群体和内容，经过长期深耕细作，这些社会组织都拥有相应的稳定的资源和网络，同时也形成了丰富的经验和工作技巧，从而形成了具备自身特点与优势的核心竞争力。
其次是社会组织人员技能的专业化水平。不同的领域，不同的工作内容往往需要相关的专业技能和背景知识，其中既包括社会组织管理的相关技能，也包括防艾领域所需要的一些特殊的专业知识，如医疗卫生、性与生殖健康、社会工作、心理咨询、护理等。这些知识的获取有些依靠的是专业的学习和训练，有些则靠个人的特质。在调研中我们深深感到，台湾地区的防艾社会组织不仅专业领域分工明确，社会组织人员技能的专业化水平也很高。具体表现在：第一，这些社会组织的负责人很多都是相关领域的专家，专业背景强，工作经验丰富；第二，这些社会组织的员工和志愿者中，也有很多具有从事该项工作所必不可少的专业背景、专业技能、特殊能力及丰富的经验；第三，这些社会组织的员工长期稳定，组织间流动特别是跨界流动的现象很少发生；第四，无论是员工还是志愿者，对所从事的工作都有很高的热情和职业精神；第五，社会组织员工的薪酬水平相对稳定，且总体不低于同龄同等条件的其他就业岗位。
活动领域的专业化分工和人员技能的专业化水平，造就了台湾地区防艾社会组织较高的能力专有性。这一能力在政府购买服务的过程中又不断得到强化，随着时间的推移，这种能力的专有性越来越强，最终形成了防艾社会组织在艾滋病防治领域各个环节的精细化分工。
本文在调研中较为深入地考察了成立于1995年、主要在高雄和台湾南部其他地区开展防艾工作的A协会和成立于2003年、主要在台北地区开展防艾工作的G协会。从个案角度验证了上述结论。
台湾地区防艾社会组织较高的能力专有性，促成了防艾领域各主体间的紧密协作关系，这种紧密协作关系表现在两个层面，一是防艾社会组织之间的关系，二是防艾社会组织与行政部门之间的合作关系。前者表现在防艾社会组织之间的合作多于竞争，很少出现不同社会组织间争夺资源的情况；后者主要表现在行政与防艾社会组织之间合作共生型的关系模式，形成长期稳定的行政出钱、社会组织出力的局面。由于防艾社会组织大多只负责特定群体的特定事项，凭借清晰的定位和优秀的专业性人才，久而久之各个防艾社会组织都成为自己所在领域的“专家”。如果防艾整个体系是一个生产流水线的话，那么各个社会组织就是这条流水线上不同的环节，每个社会组织都只在自己的环节做好分内之事，很少会出现一个社会组织跑到另一个环节去抢他人饭碗的情况。这一分工特点所带来的必然结果就是防艾社会组织间的非竞争性：每个社会组织都是防艾体系中不可缺少的重要一环，因而都具有不可替代性。同时，这也就意味着必然能得到相应的政府支持，社会组织间不需要为争夺政府的资源而相互竞争。因此在台湾地区，防艾社会组织往往各干各的事，守护好自己的职责，较少与其他防艾社会组织发生关系。即便有所互动，很多时候也是合作多于竞争，合作的内容也往往是向普通大众教育宣传这种能力专有性较低的工作。
较高的能力专有性除影响防艾社会组织间的关系外，更为重要的是推动了政府与防艾社会组织之间形成了更加紧密的合作关系。对政府来说，之所以要与社会组织合作，归根结底在于其自身力量的有限性，故而会采取购买服务的方式将一些职能交给社会组织；而社会组织在承担政府委托职能开展合作的过程中越是具有专业能力，就越能彰显其不可替代的价值；只有通过不断提高专业能力出色地完成政府委托的职能，这种不可替代的价值才能继续彰显出来，其也才能继续承担更多的政府委托职能。如此形成政府与防艾社会组织之间合作关系的良性循环。在这个过程中，较高的能力专有性如同门槛一样，能够将任何其他的主体——包括政府与其他社会组织——隔离于已经开展并形成密切合作关系的领域之外，如要跨越这一门槛，不仅需要耗费更多的人力物力，而且还要有更加专业的人才和拥有特定群体的社会资本与网络。而这些，尤其是后两者必须要经过长期的积累才能拥有。因此，即使是从成本收益的角度来看，对于已经形成的合作关系和领域，外来者要想介入，其困难程度也可想而知。当然，任何合作都不是一帆风顺的，也不会是天衣无缝的。不过，即便政府对这些防艾社会组织的做法存有不同意见，甚至有时候还会有抱怨和争吵，政府依然会倾向于保持已经形成的稳定且密切的合作关系。
然而另一方面，防艾社会组织也不能以自己较高的能力专有性作为谈判筹码而对政府施压。因为高能力专有性意味着较低的可迁移性，这实际上削弱了防艾社会组织的环境适应能力。台湾地区的防艾社会组织大多在某一活动领域长期耕耘，有着特定的对象、特定的内容，这些固然帮助它们形成了稳定的资源和经验，但这些资源和经验也成为它们转型的包袱：涉足其他领域就意味着要放弃原本取得的成就。再加上其他领域的社会组织也具有较高的能力专有性，形成了竞争优势，因此沿着之前所走的道路就成为最为明智的选择。这在实践中就表现为社会组织对政府也十分依赖，即便有时候对政府的要求感到不满，但之后依然会继续与政府合作。
这种相互依赖的紧密关系让政府与社会组织之间能够保持长期的合作，而原本基于竞争机制而追求效率最大化的政府招标也逐渐在实践中成为一种形式。
之所以会出现这样的情况，就是因为无论政府还是社会组织，双方都很清楚相互之间的合作不仅必然而且不可替代。在这一共识下，招标仅仅是为了满足程序合法性的需求，大部分意见早在之前就已经通过非正式的场合予以确认了。
这一合作共生性的政社关系模式，让政府与社会组织之间形成了既相互依赖又相互制约、既彼此需要又各有所长、唯有合作才能共赢乃至共生的特殊关系。在这样的关系格局下，双方之间的意见和冲突也更容易通过制度化的形式得以表达、传递并相互理解和疏解，而不会采取公开对立或冲突的方式。
因此，当社会组织具有较高的能力专有性的时候，政府与社会组织就更容易形成相互依赖的紧密合作关系。相反，当社会组织能力专有性较低的时候，政府与社会组织就难以形成对等关系，便容易出现任意支配型政府与社会组织的关系模式。
（二）低能力专有性与任意支配型政社关系模式
我国大陆与台湾地区的情形相反，虽然防艾社会组织的发展也很快，与政府的合作也很多，但在调研中我们很遗憾地发现，大陆防艾社会组织的能力专有性较低，因而陷入了一种可称之为任意支配型的与政府合作模式之中。这既体现在大陆以政府为主导的艾滋病防控体系上，更体现在防艾社会组织的领域分布、专业能力及其与政府合作的具体案例中。
我国大陆的艾滋病疫情不容乐观。尽管中央和各级政府采取种种措施，包括各种社会力量积极努力，防艾工作取得了许多重要进展，但艾滋病疫情长期以来有增无减。从1985年北京协和医院发现首例患者以来，艾滋病疫情大体经过了传入期（1985～1988年）、散播期（1989～1994年）、快速增长期（1995～2004年）和稳定高位增长期（2005年以来）四个阶段，年度报告感染者在2000年突破5000例，2003年突破2万例，2008年突破5万例，2014年突破10万例，截至2017年底，我国艾滋病年感染人数达134512例（数据出自UNAID的2018年国别报告）。随着艾滋病疫情日趋严峻，我国逐步建立起三位一体的艾滋病防治体系：一是以政府为主体的防艾工作体系，二是以国际项目的实施为核心形成的防艾国际项目体系，三是以各类社会组织特别是草根组织为组织者和行动者构建的防艾核心工作网络。
所谓防艾工作体系，指的是以政府为主体形成的艾滋病防治的行政工作体系。这一体系的最高领导机构是2004年2月设立的国务院防治艾滋病工作委员会（简称“国务院艾工委”），其负责研究制定艾滋病防治工作的重大方针、政策和规划；协调解决全国艾滋病防治工作中的重大问题；组织有关部门和单位并动员社会各方面力量积极参与艾滋病防治工作。国务院艾工委办公室（简称“国艾办”）设在国家卫生健康委，内设综合管理、政策协调及计划督导三个工作部门，承担国务院艾工委的日常工作。各级地方政府相应设有艾滋病防治的领导和工作机构。国家卫生健康委下属的中国疾病预防控制中心（CDC，以下简称“疾控中心”）及各级疾控中心是艾滋病防治工作的具体执行部门，具体负责艾滋病防治的政策组织保障、经费投入、宣传教育、信息搜集、监测检测、母婴阻断、综合干预、抗病毒治疗、关怀救助、动员社会力量、国际合作和科研检测等工作。公安、教育等其他政府部门和共青团、妇联等人民团体则配合开展相应工作。
所谓防艾国际项目体系，指的是以国际项目的实施为核心构建的包括资助方、政府和各类社会组织在内的防艾国际项目体系，这一体系是连接上述防艾工作体系和各类防艾社会组织特别是草根组织的桥梁和纽带。为应对迅猛发展的艾滋病疫情，我国大陆接受了来自国际社会的大量资助，实施了包括中盖项目、全球基金项目、中墨项目、中美项目、中澳项目、中英项目在内的多个大型国际项目。这些国际项目不仅为我国大陆的艾滋病防治带来了巨大的资源，而且带来了重要的国际经验和模式，其中之一就是要求我国培育和发展一批能够在项目执行层面切实发挥作用的草根组织。以中盖项目为例，中盖项目是美国比尔及梅琳达·盖茨基金会与国家卫生健康委签订的艾滋病防治合作项目，旨在于中国大陆探索大规模艾滋病综合预防模式，通过减少HIV新发感染数量探索控制艾滋病蔓延的可行性。项目覆盖我国大陆的海南省和北京、天津、上海等14个省市，目标人群为感染者和高危人群。为开展这一项目，在国家层面成立了“中盖项目国家监督委员会”及其管理办公室，设在疾控中心，负责项目的宏观协调、管理及组织实施，各项目地区设省/市联合项目办，负责当地的项目管理与实施，由疾控中心支持的两家官办社会组织（中华预防医学会和中国性病艾滋病防治协会）作为中盖项目的重要合作伙伴，负责项目的计划、预算、协调、督导和评估等事宜。各省/市学会或协会承担省/市防艾社会组织的项目管理，设防艾社会组织项目联络员，并纳入省/市联合项目办。项目设联席会议制度，在国家和省/市层面定期召开政府和社会组织项目联席会议。
所谓防艾核心工作网络，指的是在上述防艾工作体系和国际项目体系下，直接面向感染者和高危人群开展艾滋病防治工作，以各类社会组织特别是草根组织为组织者和行动者构建的防艾核心工作网络。这一网络包括了四类社会组织：疾控中心支持的官办社会组织、草根社会组织、社工类社会组织和医疗类社会组织。四者共同构成了这一网络，目标人群特别是各类高危人群是该网络面对的主要对象。
为便于比较研究，本文所称防艾社会组织，主要指在上述防艾核心工作网络中工作在一线和基层的草根社会组织。与环保、扶贫、教育等领域一样，艾滋病防治领域是一个容纳大量且多类型社会组织生存和发展的重要领域，更是一个独特的领域。这一领域的独特性在于，其包括艾滋病感染者、各类高危人群在内的相关群体，具有很强的“封闭性”，或者更准确地说具有“圈子性”。艾滋病防治工作的目标人群主要包括艾滋病患者及感染者、各类高危人群以及受上述两个群体影响的人群，本文统称为“防艾社群”。这些防艾社群，在当下主流的社会结构中常处于边缘、弱势和受歧视的状态，因此易于在主流社会之外形成一种封闭的社群关系圈。他们在主流社会中尽量隐蔽真实的自己，而在这些封闭的社群圈中能够真正地交流、沟通和释放自我。因此，要想以防艾社群为目标人群开展艾滋病防治工作，必须融入或者进入社群关系圈。而由于封闭性，普通人进入该圈子的难度很大。而进入社群关系圈的最为简单有效也是最主要的钥匙就是“社群人士”这一内化的身份。因此，进入防艾社群圈的钥匙不在这一社群之外，而恰恰就在这一社群内部。门只能从内部打开。因此在艾滋病防治领域，社群人士自我组织起来开展防艾工作，受益者本身成为施益者，不管在哪个国家和地区，也无论什么时候，都是这一领域所特有的一道风景线。
根据我们的调研和掌握的资料，我国的防艾社会组织主要是2000年以来成立和开展活动的。其总的规模无法精确把握，从我们参与国际项目的各种调研所掌握的情况看，其数量多达数百家。本文重点调研了其中的48家。
对比台湾地区的防艾组织，从活动领域的专门化分工和人员技能的专业化水平两个方面来看，我国大陆的防艾社会组织在能力专有性方面显得明显要弱。
首先是活动领域的专门化分工不够。我们调研的48家防艾社会组织所开展的艾滋病防治活动主要面向三类人群：感染者、高危人群和普通大众。其中主要面向感染者开展活动的机构有14家，所开展的活动主要集中在感染者自助、关怀及个案管理、患者临终关怀等；主要面向高危人群开展活动的机构有32家，其中以面向男同性恋者（简称“男同”）人群居多，达22家，其余多为面向性工作者的，所开展的活动主要包括志愿检测、同志咨询、就医辅导、男同社区建设等；面对普通大众开展活动的机构不多，主要开展的活动是教育宣传、生殖健康等。
对比台湾地区的情形可以看出：我国大陆的防艾社会组织尽管数量不少，但领域分布过于集中，所服务的人群也高度集中，且在面向感染者的权益维护和面向专业人士的专业培训方面存在缺失。同时，防艾社会组织的工作领域高度重叠，每个社会组织所从事的工作内容跨度较大。调研显示，许多社会组织都在进行跨界的活动，一些原本致力于为感染者提供个案服务的机构，在实际活动中往往会介入面向高危人群乃至普通大众的宣传教育中。专业领域不够集中，意味着艾滋病防治工作在整体上存在漏洞或空白，易于造成挤出效应，使防艾社会组织不得不进入其他有限的领域，形成彼此竞争资源的尴尬局面。对社会组织来说，跨界一方面意味着策略的灵活，防艾社会组织可以通过更多的渠道获得资源，但另一方面也对社会组织提出了更高的要求，如果从事的跨界活动并没有很强的竞争力，就很容易与其他的参与者卷入竞争，这就意味着组织必须要消耗更多的资源和精力处理跨领域的工作，有时候还会与其他社会组织发生冲突，这在很大程度上会影响组织能力专有性的培育。调研显示，有38.2%的防艾社会组织表示曾与其他防艾社会组织发生过矛盾或冲突，其中76.74%的矛盾在于目标人群和经费等资源的竞争，23.81%是源于宗旨的冲突，还有14.29%是由于个人恩怨发生矛盾。
从人员技能的专业化水平来看，与台湾地区的防艾社会组织相比，我国大陆的防艾社会组织的人员技能专业化水平也偏低。2010年我们曾开展了一项跨地域的防艾社会组织调研，在被访的55家防艾社会组织中，有26家专职人员为1～5人，占47.3%；23家没有专职员工，占41.8%，两者相加竟有近九成的防艾社会组织其专职人员不超过5人。志愿者人数不超过5人的机构有45家，占81.8%。被调查的55家机构平均拥有专职员工1.78人，志愿者3.21人。此外，防艾社会组织的员工稳定性不高，不同组织之间的横向流动较普遍。
本文在调研中较为深入地考察了成立于2003年，主要在重庆开展防艾工作的C组织，成立于2004年，主要在上海开展防艾工作的L组织，和成立于2008年，主要在广州开展防艾工作的D组织，从个案角度验证了上述结论。
较低的能力专有性，造成了我国大陆与台湾地区相比在艾滋病防治领域呈现截然不同的景象。首先，防艾社会组织之间的竞争远大于合作，由于缺乏共识，这种竞争常演化为没有底线的恶性竞争，导致整个防艾公益生态的恶劣化；其次，政府在与防艾社会组织合作中处于绝对强势，缺乏优势的草根组织无法与之形成紧密而稳定的关系，常常出现功能替代或项目缩水，在资金及项目上打折扣并挤压防艾社会组织，但因后者缺乏核心竞争力只能被动接受，许多组织不得不投入大量资源和精力在一些与使命无关的事情上，进而为了获得经费支持不断变换活动领域，开展跨界活动。在这一过程中，政府对防艾社会组织的态度就从初期的期待和支持，变为怀疑与观望，甚至在一些重要的项目上甩开草根社会组织，不惜付出更大的代价自己成立相应的组织取而代之，本文将这一现象称为“项目驱逐组织”。面向感染者提供相关服务的领域是这一现象的高发区。在这类现象的消极影响下，防艾社会组织的作用逐渐“被淡化”，退出趋势较为明显。
“项目驱逐组织”虽然在一定程度上体现了政府权力的任意性，但更为根本的原因在于防艾社会组织自身能力专有性的缺失，无法形成竞争优势，使得本来作为合作者的政府选择逐步退出合作，转而扶持自己的队伍。在防艾领域，作为目标人群的防艾社群往往是重要资源，也是防艾社会组织形成自身竞争力的依据，但如果不能及时将这一资源转化为能力专有性，那么谁掌握了这一资源，谁就能够争取到项目并逐渐驱逐已有的组织。
遗憾的是，在我国大陆，从艾滋病疫情发生以来，特别是国际项目大规模进入以来，防艾社会组织仿佛陷入了上述的恶性生态之中，尽管资源投入巨大，政府及国际项目也不断加大与防艾社会组织的合作，也涌现出了为数不少的各类防艾社会组织，但它们似乎总也无法成长起来，大多数组织没能形成自己的能力专有性，在总体上一直没能形成作为防艾社会组织的核心竞争力，因而一直没能成为政府防治艾滋病所依靠的重要力量。随着国际项目的退出，特别是政府防艾工作重心的转移，我国大陆防艾社会组织的衰落似已成定局。
由上可见，防艾社会组织能力专有性的高低，直接影响了它们与政府合作过程中的关系，能力专有性越强，社会组织的竞争优势就越明显，同时其从事其他工作的能力就越弱，因此越有可能与政府产生相互需要的关系，最终形成相互依赖的紧密合作关系。相反，防艾社会组织能力专有性越低，就意味着竞争力越弱，因此可替代性也会越强，很容易形成对政府资源的单一依赖，在合作中地位也会较低。通过两岸防艾社会组织的比较可见：大陆与台湾地区之所以会形成不同的政社关系模式，归根结底是两地社会组织能力专有性的差异。总体来看，专业化分工基础上的深耕细作、专业化的员工及志愿者队伍以及长期的经验及社会资本的累积，使台湾地区的防艾社会组织在自身擅长的领域内形成了很强的能力专有性，这一方面突出了防艾社会组织的竞争优势，但另一方面也限制了其向其他领域转型的可能性；而我国大陆防艾社会组织的专业化分工不明确，缺乏在固有领域的深耕细作，全职员工欠缺特别是员工和志愿者团队的专业性差、流动性高，种种因素使大陆防艾社会组织的能力专有性欠缺，常面临被替代的风险。随着艾滋病疫情的逐步缓解和政策的变化，缺乏能力专有性的社会组织在合作中丧失优势，而沦为权力及资源任意支配的对象。
四 能力专有性差异的原因探析
那么，到底是什么原因导致社会组织在能力专有性上出现如两岸防艾领域这样显著的差异？我们继续从历史制度主义的角度探析台湾地区与大陆防艾社会组织能力专有性的培育历程。研究发现，两岸之间在政府对艾滋病问题的认识、教育人才培养体系及项目的绩效考核方式等若干重要因素上存在较大差异，这些因素的综合及相互作用，在很大程度上影响了社会组织能力专有性的形成。
（一）较高的能力专有性的养成
台湾防艾社会组织之所以能够形成较高的能力专有性，很大程度上与其互补性的制度支持有关。最初行政部门将艾滋病视为不可回避的现实问题，明确了问题需求并鼓励民间参与，使得专业性社会组织的出现成为可能；完善的教育与人才培养机制从人才供给及专业能力提升的角度支持防艾社会组织朝着专业化方向发展；非竞争性的考核体系又让防艾社会组织能够聚焦于长远利益逐步积累和发展专业化的优势。这些制度的共同作用推动了台湾地区防艾社会组织能力专有性的养成，造就了合作共生型的政社关系模式。
1.明确的问题需求与专业性防艾社会组织的产生
台湾地区防艾社会组织之所以能够形成较高的能力专有性，很大程度上取决于当地较早就形成了对专业社会组织的需求。当首例艾滋病出现在台湾地区的时候，行政部门和民间的认知和努力几乎同步，双方也形成了良好的互动。许多专家参与并积极推动了早期政府的资讯决策过程，让决策当局能迅速掌握艾滋病疫情的特征及国外防艾的经验，民间人士的介入使当局很快认识到防艾的必要性，将其上升为公共政策。作为防艾的重要力量，防艾社会组织也自然被纳入其中。在这一过程中，专业性的防艾社会组织不仅被认为是必要的，能得到政府的支持和认可，且给出很大的自由度，鼓励其朝着专业化的方向发展。
2.教育和人才培育体系的支持
教育和人才培育体系是帮助台湾地区社会组织形成能力专有性的另一个十分重要的互补性制度安排。所谓教育和人才培育体系，主要表现在两个方面：一是教育系统内部相关专业的发展较为成熟；二是社会系统内部相关人才培养和流动机制较为完善。
台湾地区与艾滋病防治有关的专业发展都较为成熟，除了医科从医疗卫生的角度较早关注艾滋病的防治以外，心理专业与社工专业在台湾地区起步都较早，发展成熟，尤其是社工专业，不仅起步早，专业体系完备，行政部门还出台了一系列政策予以支持。台湾地区的医务社工也发展成熟，其人才培养采用“专才教育”的模式，依托医学院校整合各种教学资源，培养专门面向健康领域的专业人才。在社工特别是医务社工的人才培养方面，行政部门发挥着管理、教育、支持的作用。具有权威性和广泛影响力的行业协会主导着社工的发展，行业自律特征明显。教育体系的完善为台湾防艾社会组织的出现和发展提供了大量的储备性人才，为其能力专有性的养成提供了坚实的基础。与此同时，社会上较为完善的社会组织人才培养和流动机制也有助于防艾社会组织的成长和专业能力的提升。台湾地区的社会组织主要是在20世纪80年代以后发展起来的，彼时经济的起飞、政治的转型、社会运动的兴起，促成了台湾地区社会组织的迅猛发展。而民间力量的壮大又反过来促成了政治和行政系统的变革，社会组织不仅成为弥补“政府失灵”的重要机制，也成为推进社会和政治民主的关键力量。随着台湾社会组织的发展，其领域分布、行业规范、内部管理和社会服务，也都逐步走向了专业化和精细化。社会组织的活动遍布社会生活的方方面面，许多社会组织也走上了专业化发展的道路。从20世纪90年代以来，面向社会组织管理者、员工和志愿者的各种培训营、读书会、研讨会、训练营等不断推出，形成了较为健全的社会人才培养和流动体系。社会组织内部，也逐渐形成了较为规范化和制度化的志愿者管理体系和人才培养体系。这些要素的存在，让社会子系统自身可以通过一整套流程机制培养出防艾社会组织所需要的专业化的管理者、员工和志愿者。
3.非竞争性的考核体系
除上述两个因素外，另一个重要的因素是：台湾地区的防艾社会组织面临的是一个非竞争性的考核体系。
新公共管理运动的核心，是在公共服务领域中引入竞争机制，通过社会主体之间的相互竞争来实现公共服务效率的最优。基于这一思想，从理论上讲，政府购买服务应对社会组织使用竞争性的考核指标，通过社会组织之间的竞争实现效率优化。但实际上，并非所有政府购买服务的领域都适合采用竞争性的考核体系。在艾滋病防治领域，尤其在社会组织成长初期，竞争性的考核体系并不有助于社会组织专业能力的提升，相反会加大社会组织的不确定性，使之为竞争过于追求短期效果和利益，并增大彼此间的不信任和紧张关系。台湾地区艾滋病防治领域行政部门与社会组织合作的主要机制是购买服务，如何在购买服务中开展绩效评估，台湾地区有关人士如是说：
在购买服务方面，通常大于10万就要公开招标（外包），但有长期合作的或者中意的NGO，我们会把标的降下来，采取委托的方式。关于绩效考评的标准，其实最重要的是已有的合作经验，绩效评估的机制其实并没有很明确地要求NGO提交期中的报告。因为也是每年度让他们申请经费。但是，并没有建立考核机制啊。合作对象其实很固定。所以就没有，其实也没有奖惩。为什么呢？因为他们人员的专业度比较高，配合度高，执行力也很高，沟通上面也比较方便。[3]
在我们访谈的多家防艾社会组织那里，这种相对宽松的、非竞争性的评估体系也得到了确认。应当说，这在很大程度上帮助社会组织特别是在其成长初期赢得了时间，克服了外部环境的不确定性，使它们能集中有限的资源在一个相对稳定的领域里深耕细作，将专业的防艾工作做专做精，随着时间的积累，不仅逐步培育出了一支专业化的队伍，也形成了机构整体的专有性能力。当这种现象普遍发生的时候，随着多数社会组织都能在所在的领域、面向特定的人群提供专业化的服务，不仅社会组织的能力专有性得以养成，政府与社会组织之间相互依赖的紧密合作关系也就易于达成了。
（二）较低的能力专有性的形成
与台湾地区相比，我国大陆防艾社会组织能力专有性较低的原因，主要在于相关制度的不匹配。在艾滋病疫情发生早期，政府采取回避态度，不仅不承认问题所在而且不许社会力量介入，使得社会组织难以生长，无法形成相关能力，它们不得不走向维权和抗争之路以求生存；当时的教育和人才培养体系也不给力，不能为防艾社会组织提供所需的专业人才；加上国际项目的竞争性考核体系，防艾社会组织不得不为短期利益而奔走相争。这三方面因素都不利于防艾社会组织能力专有性的生成，错失了重要的发展机会，致使防艾社会组织最终陷入受政府任意支配的被动关系。
1.消逝的问题需求与社会组织的抗争
如果说台湾地区防艾体系的建设是行政部门与民间两种力量在同步互动中积极推进的结果的话，那么在我国大陆，则出现了完全相反的情形。
在艾滋病疫情发生后相当长一段时间里，我国大陆在对待艾滋病的传播和防治上存在误解。一方面过于强调行政管控的力量，试图通过行政力量来“防控”艾滋病疫情的传播；另一方面又限制、怀疑甚至打压民间力量的参与。而对于同志社群、血液传播、毒品传播、性行为传播等艾滋病传播中复杂的社会过程则视而不见，且迟迟做不出必要的反应。当时尽管出现了草根社会组织，却难以发挥应有的作用。一些社会组织为求生存，不得不走上维权和抗争之路，失去了培育自身专业化能力的重要机遇。
上述情形直到2004年左右才得以改观。防艾法规的颁布和一系列新政策的出台，表明政府对社会组织的态度发生了明显转变。随着国际项目的大规模开展，防艾社会组织开始如雨后春笋般成立和活跃起来，逐渐形成了政府与社会共同防治艾滋病的局面。然而，相较台湾地区，我国大陆防艾社会组织还是错失了在疫情发展早期走向专业性发展的大好时机。
2.教育和人才培育体系不匹配
我国大陆的教育和人才培育体系不相匹配，也在很大程度上制约了防艾社会组织能力专有性的养成。
如前所指出，艾滋病防治是一个高度复杂的系统工程，涉及很多专业领域且专业性强。同时，非营利组织的管理和运作本身也是一门学问，需要相应的学科和人才培养体系的支持。但在当时，我国大陆的教育和人才培育体系正处在改革转型中，不仅既有的许多专业如医疗、护理、生殖健康等难以为艾滋病防治提供专门人才，一些重要的专业也正处在起步阶段或尚待建设，比如社会工作、心理咨询和非营利组织管理等专业。另一方面，社会上也尚未形成对防艾社会组织专业人才培养提供有效支持的社会化的人才培训体系。因此比及台湾地区，专业人才的培养和供给严重不足。
3.竞争性的考核体系
除上述两个因素外，对防艾社会组织形成能力专业性具有不利影响乃至破坏性的因素，是竞争性的考核体系。
如前所指出，我国大陆防艾社会组织的资源、刺激与推动力在很大程度上来自国际项目，这一方面带动了防艾社会组织的发展，使之在短期内获得资源并发挥作用；另一方面也推动了防艾社会组织走向以国际项目所设定的指标为考核体系的规范性发展的方向。与台湾地区的考核体系不同，国际项目因其明确的目标和周期限制，更加强调竞争性的考核和要求，即使一个刚成立的草根组织，也通过各种竞争性指标的设定和考核使之注重短期绩效而谋求组织扩张，并陷于与其他组织横向攀比和争夺资源的恶性生态中，使它们往往在发展的最关键时期失去了培育能力专有性的机会，成为参与国际项目资源的竞争者，而难以成为不断积累专业能力并致力于服务特定人群的防艾社会组织。
因此，台湾地区与大陆的防艾社会组织之所以会形成不同的能力专有性，很大程度上是由三种配套性制度的匹配程度决定的。这三种配套性制度包括：问题需求、教育与人才培育体系和考核机制。台湾地区的防艾社会组织之所以能够形成较高的能力专有性，主要是因为其另外三种配套性制度的完善，行政部门对艾滋病问题的重视使得对艾滋病治理的需求产生，催生了专业性社会组织。另外，台湾地区的人才培养体系保障了教育体系能够源源不断地为社会组织提供医疗卫生、社会工作、心理等方面的专业性人才。最后，非竞争性的考核机制帮助社会组织着眼于长期利益，不会因为追求短期的绩效而过快过早进行组织扩张。这些都推动了台湾地区防艾社会组织能力专有性的养成和发展。
相反，在我国大陆，政府早期拒绝承认艾滋病的现实并限制社会组织的发展，使得民间力量无法参与艾滋病防治，有的被迫走上维权和抗争的道路，不利于防艾专业能力的养成。同时，教育和人才培育体系也不利于防艾社会组织人才队伍的建设，人才不足始终困扰着这些奋战在防艾一线的社会组织，加之国际项目所强调的竞争性考核体系，许多防艾社会组织陷于彼此争夺资源的恶性生态中，这些因素的累加导致了防艾社会组织能力专有性的低下，最终影响了防艾领域政社关系的健康发展。
因此，能力专有性的培育需要配套性的制度保障，需要消耗大量的时间和精力，周期长，成本高，只有当配套性的制度能提供足够的支持时，社会组织才有可能致力于能力专有性的培育和养成，才能逐渐积累并形成较强的专有性能力，从而在与政府合作过程中形成相互依赖的紧密关系。
五 小结
本文通过对两岸防艾领域社会组织的案例研究得出如下三个一般性结论。
第一，社会组织能力专有性是影响政社关系的重要因素。能力专有性越强，社会组织与政府的合作形态更容易呈现相互依赖的紧密关系，相反，能力专有性越弱，政府在政社合作中就更容易占据优势，形成任意支配型的模式。这一结论首先承认了政社间的合作形态本质上是双方相对实力的反映，弥补了传统制度论视角和理念论视角的缺陷；其次指出了在能力论的视角下，社会组织所拥有的能力专有性的高低是影响政社合作形态最重要的因素，提出了本文新的解释变量。
第二，社会组织的能力专有性，具体表现为专业化分工基础上的深耕细作、专业化的员工及志愿者队伍，以及长期的经验及社会资本的累积。能力专有性越高，一方面表示其专业性程度越高，与其他社会组织相比具有很强的竞争优势，另一方面则意味着该能力的可迁移性弱，难以在其他合作领域发挥作用。因此，能力专有性或可成为与政府讨价还价的筹码，但同时也意味着其他能力的欠缺，尤其是获取资金能力的不足，因而决定了其无法在与政府的博弈中占据优势。结果形成政府与社会组织之间既相互限制又相互依赖的稳定合作关系。当能力专有性较低时，社会组织的竞争力和比较优势弱，所发挥的作用就不具不可替代性，政府可寻求其他合作伙伴甚至自建组织取而代之，因此社会组织在与政府的博弈中就不具有讨价还价的筹码，使得继续既有合作关系的社会组织因资源依赖而陷于被支配的地位。另外，较低的能力专有性意味着迁移性较强，这类社会组织出现经常性的跨界活动。这一结论在机制上阐明了能力专有性如何对政社合作关系发生影响。能力专有性本身是一把双刃剑，是专业性与可迁移性之间的一种平衡。因此其很好地解释了为什么即便能力专有性很强，社会组织也很难在与政府合作中占据优势。
第三，能力专有性的培育和互补性制度的匹配紧密相关，只有当互补性制度能帮助社会组织消除培育能力专有性障碍的时候，才更有可能形成较高的专有性能力。具体对社会组织而言，这种互补性制度主要包括三个方面：问题需求、教育及人才培育体系与考核体系。问题需求是催生社会组织能力专有性的前提，而教育及人才培育体系则是推动社会组织能力专有性的核心，考核体系则是从外部制度环境给予社会组织培育能力专有性的保障。当这些要素都不具备的时候，社会组织就难以培育出较高的能力专有性。
本文的研究表明，社会组织所拥有的能力专有性，才是影响政府与社会组织合作形态的最重要因素。因此，为真正发挥社会组织的作用，推动国家治理体系与治理能力的现代化，必须从培育和发展社会组织的能力专有性入手，把培育和发展社会组织的能力专有性，作为推进社会组织深化改革的重要政策目标，加大力度。同时要对现行的政府购买服务、社会组织评估等政策机制进行必要的改革调整，建立和完善基于能力专有性的绩效考评和评估指标体系，鼓励社会组织朝着专业化方向发展，鼓励社会组织建立专业化的团队，不断提高社会组织的专有性能力，并从能力专有性视角出发，努力改善社会组织的整体生态。
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Collaboration Between Government and Society From the Perspective of “Competence Specificity”：A Case Study on HIV/AIDS Prevention Social Organizations Across the Straits
Wang Ming Caizhihong
［Abstract］The explanations of the existing theories on the relationship between government and society （hereinafter referred to as “political-social relations”） focus more on the two perspectives of institutional angle and ideological angle，especially on the different modes of political-social relations caused by the insufficiency of institutional supply. On the basis of reviewing these viewpoints，this paper explores a new interpretation framework from the perspective of power angle，and then puts forward the new concept of competence specificity. Based on the study of division of labor in economics，this paper argues that the degree of interdependence between political and social organizations is due to the difference in the competence specificity of social organizations. The stronger the competence specificity of social organizations is，the easier the government and the society form interdependent relationship，and vice versa，the relationship of arbitrary domination is easy to form. This paper takes HIV/AIDS prevention and control as the main field and takes social organizations in Taiwan and mainland China as examples to make a comparative analysis on this issue. The study finds that：the intensive cultivation，specialized staff and volunteers，long-term experience and accumulation of social capital on the basis of division of labor，make the social organizations of HIV/AIDS prevention in Taiwan form a strong competence specificity in their own areas of expertise，which highlights the competitive advantages of social organizations on the one hand，but on the other hand，it also limits the possibility of their cross-regional mobility，and eventually forms the close interdependence between government and social organizations；however，the professional division of social organizations for AIDS prevention in mainland China is not clear，lack of intensive work in the inherent fields，lack of full-time staff，especially the poor professionalism and high mobility of staff and volunteer teams，all kinds of factors make them lack the competence specificity，and they are in an arbitrarily dominated position in collaboration with the government. From the perspective of institution，this paper further explains the reasons for the formation of different competence specificity of social organizations.
［Keywords］Relationship between Government and Society；Collaboration between Government and Society；Social Organizations for HIV/AIDS Prevention；Competence Specificity
（责任编辑：马剑银）
[1] 本文为国家社科基金重大项目（16ZDA007）的中期成果之一。
[2] 王名，清华大学公共管理学院教授，清华大学公益慈善研究院院长；蔡志鸿，清华大学公共管理学院博士研究生。
[3] 引自台湾高雄市卫生部门Y访谈录（访谈笔录20110723）。