粤港澳大湾区建设关键在于推动区域协同治理体制机制创新

韩冬雪^[1]

摘要：粤港澳大湾区建设和发展最关键的问题，在于如何在各区域原有的行政管理体制机制差异较大的情形下，按照“五位一体”总体布局的要求，做好顶层设计，进一步推动区域治理体制机制的深层次改革，实现粤港澳区域协调发展。

关键词：粤港澳大湾区 体制机制创新 “五位一体”

粤港澳大湾区建设遇到的首要问题，就是粤港澳三地的行政管理体制存在较大差异，因而粤港澳大湾区发展最关键和最迫切的举措，在于按照“五位一体”总体布局的战略要求，做好顶层设计，推动区域协调治理体制机制的深层次改革，推动粤港澳区域协同发展。要在新区域主义视野下，开展粤港澳大湾区协同治理的顶层设计，寻求从中央到地方、从政府到社会、从规划到市场、从正式制度到非正式合作的结合，促进粤港澳大湾区发展。

一是在中央层面成立高级别综合性区域发展议事协调机构。中央政府的总体布局和统筹规划是区域协同治理顶层设计的核心，成立高级别综合性的议事协调乃至决策机构，是协调中央和地方各级政府以及企业、社会组织和公众等相关者的利益关系，化解各级政府、政府各部门可能存在的本位主义、地方主义，凝聚区域意识和合作精神，充分调动各利益相关者，实现合作共赢的政治前提和制度保障。

二是构建有利于政府间协作的区域多层级治理平台。在美国等西方国家，多层级治理的地方合作是常见的大都市区治理模式。特别是在20世纪90年代以后，在新区域主义学派的大力推动下，这种治理模式得到更为广泛的应用，其中政府联席会和区域联盟两种方式较为常见。目前，粤港澳大湾区的城市行政等级包括了两个特别行政区、一个计划单列市、一个省会城市和七个地级市及其下辖的市、县、区。因此可以根据实际情况科学有效地规划治理格局，推动实现不同等级城市政府之间的跨域合作。

三是推动建立事权统一的城市群区域规划体系。从20世纪末以来，由各级政府规划部门组织、学术界参与制定了一系列关于粤港澳大湾区区域经济协调发展的研究、规划与建设工作。2004年11月，国家发改委在北京召开座谈会，正式启动长江三角洲地区和京津冀都市圈的两个区域规划工作，这是中国较早的城市区域发展规划，也是改革开放以来首次具体地把“区域规划”放置在“国家战略”这一重要位置上。2017年政府工作报告提出，要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升其在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。因此，粤港澳大湾区的发展必须考虑推动城市群区域内部的资源整合，制定统一的城市群规划。

四是制定有利于城市群协调发展的行政区划调整方案。从发达国家的城市化经验来看，大多数国家基本经历了从城市化到大都市区化（城市区域化）再到城市群化（区域城市化）的演变历程，而这一发展历程都必然伴随着相应的行政区划调整和兼并。推动行政区划调整，可以减少地方政府间过多的治理成本耗损。从中国的城市化经验来看，用行政区划调整方式来解决大都市区和城市群发展过程中的功能性问题是较为有效的途径。

五是推动地方政府间的行政协议。地方政府间的行政协议是推动区域协调发展最为积极且最具成效的治理策略之一。原因在于实际执行部门之间的协调、沟通与合作是避免行政区划“各自为政”的最佳处理方式。由于区域间地方政府无法完全袪除“条块分割”弊端，不同地方政府的相对应部门之间的有效协商是直接进入议题与处理即时性问题的最佳解决办法，尽管从某种程度上而言，该方式不具有整体性与长期性的规划优势，但对于区域发展的效率与质量的平衡却是相当有弹性的。

六是通过建立跨域性功能型政府，推动建立单一议题或项目的战略性伙伴关系。在功能和性质上，该伙伴关系类似于美国大都市区治理的特区或专区。美国大都市区治理的经验显示，完全依靠市场的自发调节机制并不能有效地实现治理目标，而功能型政府以其单一议题或项目战略性的强针对性与协作性却能克服市场失灵的弊端。

七是推进区域立法。粤港澳大湾区是一个城市群区域，与国家和城市层面的地域性管理不同，这类区域在中国由于不隶属于任何行政辖区或地域性政区，相关管理、管制措施都无法运用简单的政治和行政方式加以解决。目前可行的方案是通过立法的方式，制定区域性专项法律法规合理规范协同治理的方式、法制架构、执行机构、经费负担方式、人力资源配置，以及合作事项的范围和权责等，奠定区域性治理与发展法制基础。区域性行政立法具有权威性和强制性，能弥补地方政府间的行政协议（部门性协商和协议）的不足。

八是建立群众和社会组织充分参与的平台。众多政府与群众共建的合作论坛、研讨会以及其他领域合作组织，为粤港澳大湾区的发展献计献策，在粤港澳大湾区区域治理中发挥着不可或缺的推动作用。未来需要通过完善相关法律法规，为公共开放的参与平台的发展及作用的充分发挥提供政策支持与法律保障。

[1] 韩冬雪，清华大学马克思主义学院副院长，教授、博士生导师，粤港澳大湾区发展广州智库学术委员会委员，中国政治学会副会长。主要研究领域是政治学理论、社会发展、中国政治发展理论与实践等。