四 完善文化治理的路径分析
构建国家文化治理体系，核心是政府文化职能和文化行政模式实现从传统管理向现代化治理的转变。
（一）管理原则：简政放权
长期以来，政府统管各项文化事业，充当着文化事业的所有者、举办者、管理者、经营者多重角色。文化事业单位是政府部门的附属物，文化单位的目标任务、人员编制、活动经费、岗位设置、人事任免均由上级行政部门负责。文化单位的产品实行计划供给，政府通过计划形式确定每年文化产品供给的数量和类型。这就割断了各文化单位与市场的联系，使文化单位难以成为真正的市场主体和法人实体。而政府的计划又往往难以及时反映文化消费者的需求，造成文化产品供给与公共需求之间的矛盾。政府与文化事业单位之间的行政化关系，阻碍了文化事业的健康发展。
实现国家治理体系和治理能力现代化，要求文化领域的党委和政府转变职能，进一步简政放权。文化市场能做的交给文化市场，社会能做的交给社会，文化企业能做的交给文化企业，政府管好自己应该管的事情。
要做到上述这些，需要坚持两大原则，即“分权”原则和“一臂之距”原则。文化管理的“分权”，目的在于使各个地方根据自己的特点管理文化和发展文化，提高地方支持文化发展的积极性，激发地方以及基层单位的积极性，在减轻中央财政负担的同时，有效保障文化政策目标的实现。“一臂之距”的基本内涵是指国家对文化拨款的间接管理模式，具体指通过设立由专家组成并独立行使职能的公共机构执行文化资助的具体分配等相关事宜的模式。“一臂之距”的文化自主与管理原则为世界上许多国家所接受，加拿大、澳大利亚、英国等多数发达国家均采用这一文化管理模式。正如国际艺术理事会和文化机构联盟的文件所指出的：“目前在世界各地，无论穷国还是富国，也不论英语国家还是非英语国家，都普遍建立了对文化艺术进行资助的准政府国家机构。”
我国政府文化管理职能转变、简政放权的路径，归纳起来主要有以下几点。
1.退出微观运行领域，实现管办分离
其一，政府在经营性文化领域逐步减少直接供给文化产品和文化服务，把办企业、办活动的权力真正交还给市场主体，减少政府不恰当的干预，同时使社会资本有机会进入更多的文化领域。其二，政府要将国有文化企业和文化事业单位经营中一系列的重要权力还给企业和事业单位，包括资源分配、奖励分配、人事任免等，积极鼓励和推动文化单位内部各项制度改革，让国有文化单位和企业在经营性活动中，拥有更多的自主权，实现责、权、利相统一。其三，对于国有文化企事业的管理，政府要建立既有利于国有资产管理，又体现文化产业特殊性的新型国有文化资产管理模式。要对国有文化单位实行国有资产授权经营，同时制定体现社会效益和经济效益相统一的国有资产经营业绩考核办法，加强对国有文化资产的监管，确保国有资产保值增值，实现政府导向和市场需求的统一。其四，由于文化的特殊性，在某些经营性文化产业中，还存在着具有自然垄断性质的业务。政府要推进这些领域的改革，将政府与垄断经营业务利益分开，并将其作为政府规制的重点，着重强调社会效益等公共目标的考核和监督。同时，政府在这些领域要积极引入竞争机制，打破业务垄断，降低成本、提高效率，努力实现社会效益的最大化。
2.强化政府在宏观文化管理领域的作用
文化具有意识形态特殊性，政府应始终注意把握社会舆论导向。文化产业属性也要求加强对文化发展的整体规划，合理调整产业布局与结构。
首先，政府要制定文化事业和文化产业中长期、近期发展规划和阶段性发展目标，通过科学规划，运用综合手段，促进文化产业集聚，培育文化产业园区，支持高新技术的开发运用，发挥文化产业的联动效应。其次，加强文化发展的政策引导。对于文化发展的调控和引导，主要是制订和完善各类文化经济政策，以确定经济杠杆的运用尺度和范围。制定和完善文化单位转企改制、走向市场的相关配套政策，比如社会保险、职工离退休、资产处置政策、公共财政补助等。落实和完善财政、税收、物价、土地、投融资、编制、人才等方面的政策，支持文化产业的发展。特别是在税收方面，应该根据文化产品生产和经营的具体性质和作用，实行减税或免税政策、差别税率政策、税利返还政策等；在融资方面，实行包括低息、无息、贴息等在内的资助性信贷优惠、资产抵押等金融信贷政策，扶持文化单位的经营活动和硬件改造；在多元投资方面，要积极、稳妥地引进外资发展文化产业，积极鼓励民营文化企业的发展，特别是要通过政策引导，鼓励民营资本对文化事业、文化企业、文化设施的投入，逐步形成政府投入和社会投入相结合，多渠道、多元化的文化产业投入机制。
（二）组织结构：从分业管理到综合管理
目前，我国文化产业管理是一种“小文化”式的分业管理，即由党委宣传部门主抓，文化部门、国家广播电视总局等政府文化部门分业管理。管理的文化产业门类主要有文艺演出、新闻报刊出版、广播电影电视和互联网内容监管等。这种文化产业管理体制与文化管理体制相一致，有其合理性，但随着网络渗透率越来越高，分业管理的不适应性问题愈发突出。
1.“小文化”的文化产业管理格局与国家统计机构“大文化”的文化产业内涵不适应
近年来，国家统计局先后三次对纳入文化产业概念下进行统计的行业范围进行界定，其界定的文化产业类别均大大超出“小文化”管理的类别[11]。将国家统计局对文化产业的类别界定与目前文化产业管理格局进行比较可看出，从产业角度看，目前许多文化产业中最具成长性（如互联网和移动互联网行业）和最具广泛性、地域特色的行业（如特色文化产业），不属于现有文化产业管理的范围。由此带来文化产业政策和管理畸轻畸重现象：一是正式文件中所论及的文化产业，重点是宣传文化系统管理职能范围的文化行业，是“小文化”概念的文化产业，而国家统计局所列出的许多文化行业往往不在关注范围之内；二是目前文化产业政策支持的对象基本上是宣传文化系统的国有文化单位，其他文化行业的文化企业和文化机构鲜有获得政策支持的机会。
2.“小文化”文化产业管理格局难以有效统筹文化资源
文化产业不仅涉及宣传文化系统，也涉及发改、财政、国土、规划、科技、工信、政策性金融机构等众多部门。由于主管意识形态的宣传部门无法协调除文化系统之外的政府部门，由宣传主管部门主抓文化产业，难免出现小马拉大车的现象。
3.文化产业管理格局与产业日趋融合的潮流不吻合
在当代社会，文化生产与信息、旅游、休闲、制造、建筑、商贸、餐饮等相关领域的结合日趋紧密，文化业态日益丰富，产业边界日趋模糊。随着产业融合步伐的加快，当代文化产业正经历着新的产业调整、重组和转型，“小文化”管理格局弊端日益突出，导致产业的上下游环节割裂、部门职能交叉、职责不清、多头管理与管理缺位并存等问题，与文化产业发展的要求严重不适应。以传统的分业管理为特点的“小文化”管理体制已经无法适应文化产业发展新格局。
基于以上小文化式的分业管理的种种弊端，文化机构迫切需要进行改革。文化产业管理需由“小文化”向“大文化”转变，文化结构需由原来的纵向式管理向纵横结合式的综合管理转变，稳步推进大部制。文化管理实行大部制，也是国际趋势。如英国的文体部就是一个大部制的管理。除承担文化管理职能外，还承担建筑、体育、时装、园林等众多职能。党的十九大以后实施的新一轮机构改革，将原文化部与国家旅游局合并成为文化和旅游部，有助于整合文化资源，实施统一管理。这是对分业管理弊端的一个有效匡正。
（三）管理主体：从单一管理主体到管理主体多元化
从单一管理主体到管理主体多元化是实现国家治理现代化的重要内容，文化管理同样要从现在主要依靠党委、政府的单一主体管理拓展到多元主体治理。文化生产方式的多样性、分散性和监督管理的专业性，加上新兴文化业态层出不穷，文化产品和服务的传播速度大大提高，单纯依靠政府力量越来越难以实现文化内容的有效管理，迫切需要管理主体的多元化，需要社会组织和公众广泛参与，包括更好地发挥行业协会等社会组织的作用，实现行业自律，以及提升创作主体、媒体机构自我管理能力。
西方各国的文化艺术管理体制是一种政府、社会、公众共同参与的“共同”治理模式。除政府部门外，大量的非政府、非营利组织即所谓的第三部门参与文化决策、执行，文化产品的生产和文化服务的提供等各个环节。尽管国家行政部门在很大程度上掌握着公共文化事务的权力，但并非是唯一的决策方，文艺组织、艺术家、社会各界人士等通过参与文化政策咨询、参与各种文化委员会、媒体监督等，发挥着参与文化事务的决策、执行、监督等多方面的作用。“政府+专家（精英）+民众（社会）”共同参与文化事务管理的模式和机制，有效保障了文化决策的广泛社会参与，保证了文化决策的科学性和民主性。社会组织和公众的参与，也可以降低政府管理成本，缓解文化管理部门人手不足的矛盾。
我国在推动社会参与文化管理方面积极探索，如北京朝阳区文化馆在朝阳区垡头建立了文化居委会，采取了新的自治式管理，除了理事长是专职之外，其他副理事长以及管理委员都是居民选举产生的，采取居民自我管理、自我决策的管理模式。在基层“文化治理”上做出了有益的探索。[12]
（四）管理方式：从粗放式管理转向精细化、差别化管理
文化内容管理是文化产业管理的核心，我国文化产业发展的一个突出问题是缺乏好创意、好故事、好内容。文化内容的平庸，在很大程度上是由文化内容管理手段的滞后造成的。以电视剧管理为例。电视剧管理多采取限制令等粗放式管理，事前引导和事中把控不足，基本是“头痛医头，脚痛医脚”。如国家广播电影电视总局针对娱乐节目中存在的跟风抄袭、质量低下等现象，于2011年10月正式下达《限娱令》。《限娱令》对所有娱乐节目实行播出总量控制和时长限制。文化内容管理最需要对症下药，需要以精细化、差别化为管理原则。
（五）管理手段：从以行政管理为主转向以依法管理为主
近些年，政府在完善文化管理方面做了许多有益探索，但总体来说还是以依靠行政管理为主，表现在以下几个方面。
一是靠典型事件决策。靠典型事件决策往往具有动作迅速、实施有效的特点，但也会使政策缺乏统一性、连续性、稳定性。“靠典型事件决策”反映出促进文化繁荣的要求与规范文化市场的政策相互矛盾。以21世纪演艺体制改革为例。21世纪演艺体制改革的做法在很大程度上受到了丽江市民族歌舞团转企改制的启发。丽江市民族歌舞团通过引入民营资本，进行转企改制，排演出民族风情舞蹈《丽水金沙》，并长演不衰，确实是一个成功的案例。丽江民族歌舞团改制成功，就其外部环境来说是因为丽江是一个旅游城市，有大量的旅游消费者作支撑，然而这在全国鲜有其匹。因此，把丽江民族歌舞团转企改制作为普遍做法在全国推广，就带来很大的问题。这也是演艺院团改革困难重重的一个重要原因。
二是“以试点引路”。在计划经济时期，全国实行划一的体制和管理方式，一个领域、一个行业所面临的问题往往具有很大的相似性。“以试点为先导”的改革方法能够避免一些事关重大的改革由于缺乏经验、草率行事可能带来的失误和混乱。改革开放以来，中国东、中、西部经济状况和文化状况有很大的差异，社会不同区域、不同产业中的不同类别，日趋呈现出独特性、差异性、多变性的特点，“以试点为先导”改革方法的有效性大大降低。
在市场经济体制下，依法管理社会事务是对政府管理的基本要求，要确立依法治国、依法行政的理念。实现文化治理，政府文化管理理念须做相应调整，从以行政管理为主向以依法管理为主转变。
建设社会主义法治国家，坚持依法行政，是我国基本的治国理念，文化领域也不例外。坚持民主管理文化、依法管理文化，文化体制改革重大政策要经过民主程序充分讨论，特别是要经过改革主体的讨论和认同。文化管理必须有法可依，有章可循。
近年来，我国文化立法速度加快，文化立法工作取得了显著成绩，但仍落后于文化发展的要求。主要存在着以下一些问题。
一是立法盲点较多。与文化的建设与发展密切相关的、必不可少的重要法律，如《新闻法》《出版法》《文化事业法》《文化产业法》《文化市场管理法》等在我国尚属空白。如在新闻报道方面，因缺少《新闻法》，对采访权、报道权与拒绝采访权、拒绝报道权、采访范围和隐私范围等都没有明确的规定。
二是有些法律法规互相抵触，缺少系统性。根本大法与具体法律之间、中央法规与地方法规之间缺乏内在的统一性，一些具体的文化法律法规的规定与作为根本大法的宪法相矛盾，一些由地方制定的文化法律法规与中央的文化法律法规相冲突。各个部门之间的立法权限也不够清晰，制定法规时往往从本部门的自身利益出发，设定各种审批权、管理权、处罚权，缺乏全局的认识和与其他相关部门的充分沟通协调，造成了“政出多门”，也使各部门的行政规章之间缺少总体的系统性。法律法规之间存在着一定的冲突和缺乏科学的系统性，导致法律法规在实施中的相互矛盾、推诿扯皮以及多头审批、多头执法和交叉处罚等问题，严重损害了法律应有的严肃性和权威性。
三是法律法规缺乏应有的严密性。由于我国的文化立法工作还处在初级阶段，许多制定出来的法律法规缺乏应有的严密性。一些文化法律法规的概念、术语界定不明确，表述不清晰，一些文化法律法规的条文、条款的规定过于含糊笼统。还有一些文化法律法规已明显地与我国现在的文化建设实际相脱节，不能较好地适应当前文化建设的快速发展和加入WTO后我国文化建设所面临的新形势、新任务。这些文化法律法规没有及时清理、废止和修订，给执法部门造成无所适从的尴尬局面。
加快文化法制建设，建立健全文化法律保障体系。一是加快文化立法，完备文化法律体系。文化法制包括基本文化法律和各种配套的文化法规。基本文化法律是在它所涉及的文化领域内起统帅作用的法律，制约了该领域内的各项单行文化法规。目前，我国许多基本文化法律都属空白，基本文化法律的立法任务还相当艰巨。有了基本文化法律，还需制定与之相配套和衔接的各种单项文化法规。配套的法律规范涉及的方面最多，数量最大，是文化法规体系的重要组成部分。二是完善文化行政执法体系，提高执法效能。确立文化执法的独立法律地位，增强文化执法机构的权威。进一步确认文化执法部门的行政处罚权、行政强制措施权和行政强制执行权，实行综合执法。进一步完善文化执法程序。要按法律规定的操作规则办事，保证文化执法的公正性和严肃性。要建立法规执行情况的监督检查制度，保证有关国家机关和人民群众对文化执法工作的监督，建立相应的检查、证据、听证、复议、应诉以及重大案件的备案等制度。建立一支高素质的文化执法队伍。要健全机构，充实队伍，完善培训、考核和监督等有关制度，特别要在提高思想和职业素质上下大功夫。建立文化执法责任制。用机制来约束和监督执法行为，促使执法机关和执法人员严格执法。公安、文化、工商行政管理等部门，要切实依法行政，从严管理。运用现代科技手段管理文化市场。具有高科技特性的文化市场，要求政府管理手段必须现代化、信息化，要用高科技的手段来应对高科技的犯罪。要在文化市场监管领域推进电子政务，建立文化市场动态信息网络，提高政府的行政效率和管理水平，以管理信息化带动决策科学化和管理、执法规范化。
[1]关于“治理理论”缘起变迁的梳理，参考了俞可平《论国家治理现代化》一书，第一版，社会科学文献出版社，2014，第14～58页。
[2]郭灵凤：《欧盟文化政策与文化治理》，《欧洲研究》2007年第2期。
[3]胡惠林：《国家文化治理：发展文化产业的新维度》，《学术月刊》2012年第5期。
[4]胡惠林：《国家文化治理：中国文化产业发展战略论》，上海人民出版社，2012。
[5]吴理财：《把治理引入公共文化服务》，《探索与争鸣》2012年第6期。
[6]刘忱：《国家治理与文化治理的关系》，《中国党政干部论坛》2014年第10期。
[7]祁述裕：《国家文化治理建设的三大核心任务》，《探索与争鸣》2014年第5期。
[8]高宏存：《培育多元主体参与的弹性文化治理》，《探索与争鸣》2014年第5期。
[9]王前：《理解“文化治理”：理论渊源与概念流变》，《云南行政学院学报》2015年第6期。
[10]法律体系包括全国人民代表大会或常务委员会制定的法律，国务院制定的行政法规，地方各省、自治区、直辖市人大制定的地方性法规，还有民族自治区制定的自治条例，包括自治县、自治州单行的条例，还包括国务院各部委制定的部门法律规章。
[11]2004年国家统计局颁布的《文化及相关产业分类》提出文化及相关产业是指为社会公众提供文化、娱乐产品和服务的活动，以及与这些活动有关联的活动的集合，将文化产业分为六大类。《文化及相关产业分类（2012）》中则将文化及相关产业定义为为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合，将文化产业分为十大类。《文化及相关产业分类（2018）》将文化产业分为九大类。
[12]李志慧、徐顺利：《破解文化馆发展困境：找准公共文化服务的实质——以北京市朝阳区文化馆“文化治理”之路为例》，《行政管理改革》2013年第1期。