第二章 角色冲突：公共服务与垄断经营

从前面一章的讨论中我们注意到，近代以来基层政权的各种变迁，其外部动因在于试图加强国家的控制能力。但是从社会基层的表面上看，虽然相继设置了与国家结构相当的各类机构并授权其行使类似的职能，这似乎和“国家政权建设”同步进行，然实际上，这种意图并没有取得真正的成效。国家在建立基层机构的同时，并没有能够真正扩张以国家权威为中心的统一管制权力，也没有在基层政权之外寻找到自己所赖的权力基础，因此基层社会近代以来出现的结构变化，并没有在国家新政权深入的企图下发生重大变化。国家所做的，只是转变了基层权威权力来源的方向——由基层社会转变为官方行政系统，但这仍不是治理权限的重新布局，而是在保持原有支配关系的前提下，通过转变地方权威的角色获得更多的农产资源，以便满足充饥城市的需要。

50年代政府征收农业税费的实质不是参与地租分配，或为公共产品开支提供财政支持，而是国家要掌握足够的粮食。^[1]

国家的治理仍然沿用了多年来的方式，对其主权地位的象征性承认和整体的文化整合，仅要求地方接受国家发出的精神和原则，而将社会治理的基本任务交给地方。因而，地方机构在设置形式上建立了与国家治理的相似结构，但这些机构在观念上仍为基层的“自主”地盘。基层权威的基本治理原则并没有因此获得实质性改造，相反，自上而下的授权，进一步破坏了地方体权威生存必需的所赖、与共同体的一体性质，使他们逐渐脱离了与地方体的利益联系、割断了来自地方体内部的权威来源，地方权威和共同体社会的利益分离进一步加剧。这就是我所说的近代基层政权与社会共同体的“结构分离”现象。只是，在人民公社体制强大的行政监督下，暂时掩盖了“分离”结构的不良政治后果。

比如，在公社制下，强大的行政监督没有给基层政权的经营角色提供多少空间，基层干部虽然绝对支配着生产资料，但这种支配主要来自干部的管理者身份，而不是来自他们的经营者身份，基层干部多数只能以管理身份允许的方式——行政特权——分享剩余，而这种剩余在制度的限制下也相当有限。这种状况不允许基层政权在整体上朝向经营角色分化。因此，在当时，与其说对基层政权的激励来自剩余控制权，^[2]不如说是来自不同于农民的生活方式和工作方式，以及这种方式带来的地位荣誉感。干部的工作是处理农业行政、协调和安排农业劳动、管钱管物，由此可以得到晋升、进城、进修、接受教育、观光、开会、参加饭局等机会。由工作方式衍生的这些“利益”是干部身份的佩戴品，它们非干部莫属，是一种其他身份难以提供的生活方式享受和地位荣耀，而运用公共财产集聚干部集团的整体财富并不容易也不明显。这就是说，虽然有利益分离结构的作用，但公社制下的干部角色仍然是比较单一的，由经济（经营）角色带来的利益竞争，在当时并不突出。

但是，在新的形势下，授权来源由下向上的转移事实创造了基层权威构建集团（经济）利益的条件。这种条件包含各种上方授权的行动“地位”，比如资源地位，即资源由国家提供，国家默许的税收权、基层资金管理权等；代表地位，即在行政区划中当然代表一个行政单位——村庄或乡镇的身份。如果不是基层政权中的干部，不可能通过其他渠道得到这种代表身份，或者得到只具有象征意义的代表身份；也不可能得到组织和决策地位，即组织集会活动、形成议决议案、制定程序、收集信息、联络他人的正式身份。所有这些身份，在市场化发展中都成为具有价值的象征资本，可以容易地转化为经济收益：垄断权和控制权。这些权力显然不必依赖地方体获得，只是从干部的经历及身份中获得。基层政权的“组织”头衔、“集体”代表等“公共”地位，合理发展出了他们对公共资产的合法运营权，这是任何一个普通的经营组织或经济行动者所完全不及的。