六 利益分离结构的延续

20世纪中叶，随着新国家政权的建立，新一轮的基层政权重建计划又获展开。由于之前近半个世纪的结构集中化发展，侵蚀了地方社会的原有组织关系，农民进一步分散，统治秩序更加弱化，^[32]因而新政权的再造以组织农民（make the villagers to be united）、建立它同新权威的关系开始。这确实是一个重要的突破口，它给新政权带来了重新组织社会利益，特别是组织农民利益的新形象。在理论上，这种发展的确可能带来重塑整合中心、彻底“发动群众”，对中国社会实行“根本改造”的结果。例如，20世纪40年代在陕甘宁边区推行男女平等、婚姻自由、字据契约，破除旧的观念习俗，人民群众自己调解纠纷；^[33]从40年代到50年代的解放区土地改革运动；1957年对于“民主办社”的大力提倡；^[34]1961年对人民公社权力机关（社员大会或社员代表大会最后决定，公社内部的干部由上述两会选举和罢免）^[35]的性质说明；等等。这些活动，似在民间，尤其是在个体农民中间重新进行权力配置，以增加他们对于个人生活命运、土地资源、公共事务的掌握、知情、参与甚至监督权。

但是这些活动是在阶级一致的观念下推行的，它假定基层政权和农民利益是一致的，应当由他们的政权为其做主。这可能是出于出身成份及阶级阵线一致的理想信念。在这个信念指导下，利益需要由和其同属一个阶级的人去代表，所以，一旦控制了这些代表人的阶级成份，基层政权便一准成为代表其利益的组织。由于人们相信，通过建立阶级阵线来实现利益的真正联系，是解决利益一致的根本方法，于是他们努力改造基层政权的组成成份，吸收新的社会成份进入权威集体，期冀由他们的阶级出身去代表同样出身的民众。

一切合作社必须树立贫农和下中农的领导地位。^[36]

支部领导核心必须保证贫农占优势，并积极培养吸收其它贫苦农民的成份到领导骨干中来。^[37]

人们并没有认识到，相同的出身成份或相同的阶级，可以被不同的身份或不同目标的角色所改变、所离间，因此，上述活动并没有刻意在“领导”和“农民”之间的利益联系方面图治变革；相反，认为政治革命导致的基层政权人员成份的改变，能够解决利益一致性的问题。但事实证明，它未能解决这个问题。随着后来的一步步组织建设，人们被集中到组、社和公社中，他们的各项权力也逐渐被集中到这些“代表”他们的组织手上。人们的兴趣集中在斩断旧权威对资源的控制、建立自己的新组织形式上，传统地方权威遂退出历史舞台，新的社会组织的政治经济地位迅速上升，新的基层政权——人民公社的中心地位逐步确立。

公社在现阶段是基层政权组织……公社是将来共产主义社会结构的基层单位。^[38]

人民公社对农民进行以基层政权为中心、为主导的重新组织化，几乎所有的生产、经营、居住及迁徙活动掌握在基层政权手中，主要的农业资源及分配由基层政权支配。但这仅仅是一个生产、动员和管理的组织化过程，并不是利益一致性的组织化过程。它没有遇到强有力的抵制，原因是“经济剥削”的理论解释和“分财”的处理方法得到了多数人的认同，平息阶级间利益冲突代替并掩盖了社会身份间的利益冲突。在新地方权威——基层组织的重建中，传统权威的政治经济力量已经受到重创，农民被迅速地组织到新的权威周围，它对贫困农民的经济帮助以及后者在变革中政治地位的改变，赋予了当时的基层政权有效的社会整合作用。

一切合作社都有责任帮助鳏寡孤独、缺乏劳动力的社员（应当吸收他们入社），或虽然有劳动力但生活上十分困难的社员，解决他们的困难。缺乏帮助困难户的社会主义精神是完全错误的；贫农基金必须迅速发展下去，现在还没有加入合作社的贫农，要告诉他们，什么时候入社，他们什么时候就可以取得这笔基金。^[39]

这时候，基层政权的整合是通过政治变革——掌权者团体成份的变化及经济变革——财产的公共组织支配和均分达成的。这个变革将剥夺的财产均分给最贫困的农民，^[40]从而使其成为基层政权的强大支持力量。

贫农看到，现在有说话权利了，国家发放贷款，辅助贫农等等……对集体生产搞不好（贫农）很着急，耽心公社巩固不住，他们虽然也有很多意见，但对党和人民政府没有埋怨情绪。由于解放以来，党一贯执行经济上辅助贫农的政策，贫农得到很多好处，他们对党和政府非常感激，一提到政府的救济、贷款等念念不忘，相信社会主义的前途是光明的。^[41]

一度，基层政权和社会的利益联系达到了前所未有的程度，它甚至可以一呼百应动员社会。但是由于上下关联的结构问题没有得到解决，这种动员很快就遇到了利益结构的限制，因而必须强烈地依赖“积极响应号召”的干部带动，而主要不再以农民切身利益驱动的积极投入为基础。因为同一阶级出身者“一致”利益的假定并没有实际结构的支持，在干部—群众、公共—私人等关系中，人们发现，基层政权和农民之间仍存在诸多的利益矛盾。

目前农业社社员最关心的，也是社员和社干之间造成矛盾的主要问题，是社的财务管理。许多社的账目不公开，社员对社干引起了很大的怀疑，骂社干是大肚子，吃剥削饭，吃冤枉饭。^[42]

国家目标和农民目标也处于利益不能互相促进的对立地位。

必须在农村中提出爱国的口号，使农民的生产和国家的要求结合起来，片面地提出发家致富的口号是错误的。^[43]

基层政权必须在矛盾的两方做出选择，选择的砝码当然在授予它权力的一方。于是我们看到，在合作化以后的几年中，农民的实际情况并没有想象中的巨大改观。

贫农阶层的经济水平上升得不快，还有36.9%的人仍然停留在土改前的生活水平。中农阶层、少数老富裕中农家庭劳动力少，被平调的物资较多，取消了剥削收入，他们的生活水平显著降低。^[44]

与早期的“自治”活动相似，分离的利益结构使得基层政权的立场导向上级授权者一方，它的“服务”对象有相当部分朝上，社会利益的满足受到进一步约束。对这种结构来说，强化社会权力是威胁而不是安全，所以政权和其社会基础的关系越来越弱。50年代末，毛泽东终于警觉到了问题的危险，^[45]但所使用的解决方案，仍是在行政系统内部下放权力，并没有尝试用政治方法解决基层政权与社会利益的一致性建构问题。虽然毛泽东看到，“干部只有一个积极性：收粮收猪的积极性，他们两边的话都不听”（毛泽东语），虽然他敏感到有人抱怨，干部的“红脚梗变成了白脚梗，对干部的开支，社员摸不到边”；虽然他提示人们注意，“干部经手的财物越来越多，钱、粮、粮票、工分票、瓜菜、家禽、农具等，凡是经手的，都要揩油”，虽然——

从最近这个队开展的三反运动来看，干部超支、多占现象相当普遍，干部中贪污的，占23%，手脚不干净的占63%。^[46]

但基本上，这些现象都被看成干部个人“脱离群众”的事件，并没有引起对身份团体利益分离结构及其严重的政治后果——基层权威与社会利益连接关系的减弱、它的授权来源对社会利益的必要依赖消失、基层政权整合社会角色的消失，并因此而使基层政权和社会整体疏离——的警惕，而是把它定义为干部作风（官僚主义）问题，或者残留的党派陋习问题。

官僚主义只对上负责，不对下负责，不把群众意见放在第一位。……要有为人民服务的观点，反对国民党的观点。国民党的观点是站在老百姓的头上拉屎拉尿，统治欺负老百姓，只知道向老百姓要东西，不知道为百姓服务。……干部特殊化是国民党的观点。我们有些同志在公社规模上反映出来的意见来看，他们不是从关心群众的利益出发，而是从便不便于他们领导出发，这就是没有群众的观点。^[47]

由于将上述行为定义为个人品德而非公共规则问题，就不会在结构设置方面寻找原因和改进制度安排。为什么群众出身的干部会“不关心群众利益”？为什么同是一个“阶级”的干部会“只对上负责”，不对自己阶级的群众负责？这说明“出身”以及“阶级”解决利益钩联的有限，保持对社会地位和身份的社会性授权（及罢免）制度，才是联系他们利益的结构（稳定）方式。上述问题在新政权建立不久就发生的事实表明，虽然新中国成立后基层政权人员的成份改变了，但近代以来主导基层秩序的主要结构关系并没有变化，基层权威和基层社会的利益分离并没有因政权变化而得到根本的改观，它以新的方式在新的政权下延续着，发挥着分离权威和社会的作用。这种分离表现在很多方面。

第一，它使基层政权不以农民利益而以上级要求或自我利益为准绳，达不到要求的则以虚报充之，甚至仅仅为了追求政治地位。这刺激了制度性“说谎”现象在基层政权的普遍发生。

就在王保京在陕西人面前信誓旦旦、宣称烽火村大搞科学试验，培育出一系列棉花、玉米、小麦新品种，一年两熟，改进耕作制度，粮食连年稳产高产的时候，陕西正值春荒，烽火人一半的人家没有粮食吃。^[48]

第二，基层政权与村民的互相隔阂、互存芥蒂、互不信任现象普遍。

在第一批整顿的五个社中，被社员怀疑有贪污行为的干部有56人，被怀疑贪污量多的人达500多元。……干部则汇报说，所谓贪污多少云云，主要是怀疑，并无事实根据。……开始我也有些不敢下手，担心弄得不好，不是得罪社员，就是损伤村干。^[49]

第三，基层政权面对社会利益的恣意行为，只要名目是完成“公共”任务，则一切损害社会利益的行为都属正当合法。中央工作组的报告这样写道：^[50]

（人民公社以来）扣留（费用）部分逐年增多，社员分配部分逐年减少，他们普遍的反应是，1958年以来，工分一年比一年做得多，钞票一年比一年分得少（见表1-1）。

表1-1 1956～1960年嘉善某公社扣留费用和社员分配情况

在上述“扣留”的部分中，多数被用于基层政权自己的开支。以安徽上报的“调整”后决定为例，其中国家税收为7%，公共积累为18%，生产费用为20%；^[51]四川相应的数字为6%、17.5%和20%～30%，外加管理费0.3%；其中提留的“公共积累”部分这样分配：管理区30%～35%，公社60%～65%，县社联5%。^[52]当时政策的主要方向是扩大小队的分配权，那么，如果在调整后的分配中，公社尚属“提留”使用的主要单位，我们就有理由推论，在国家整顿之前，基层政权控制的部分应该更多。也就是说，当时主要的提留，被用于乡镇及其以下的基层组织。乡镇控制的资金不受限制地被浪费性使用，比如“用人太多，一个公社机关竟有三几千人不劳而食，其中有的有脱产文工团180人之多”^[53]。

利益分离状态及社会授权机制的缺乏，使得基层政权不受社会约束，它可能任意处置社会财产，并以“公用”或“组织”的名义对没收的社会资产独家使用。例如，《公社决议》虽确认房屋和生活物资属于私有，但各级政权仍可以像战争支援前线一样大规模无偿调用劳动力和生活物资，平调社员的房屋、粮食、蔬菜、用具、家具等充实公共设施。根据统计，从1959年开始，河北省有312个政府组织的机关单位之“农副产品生产基地”需要的田地、肥料、种子、劳力等全部由当地农村提供，当年收获后全部拉走；临洮县城关公社东街生产队，共有426亩水田，被调走310亩。^[54]无论是否情愿，基层政权的位置，使其不能不是这些调拨活动的实施单位，甚至为了能够合法使用某户的房产作为大队部，浙江某村把不够标准的家庭定为地主成份，这样就可以合理没收其财产为村公所干部所用。

我们想占用他家的房子，便把他家定为地主成份。在土改复查时，由于他家的土地少了一点，改地主成份为工商业兼地主成份。阶级成份一划定，他家的土地和大部分财产都被没收，他家的楼房做了村公所的办公室……太平村政府占用了当时村内最好的三间楼房，村长的办公桌原是地主的记账桌，村长坐的椅子原先是地主本人爱坐的雕花靠背椅。^[55]

第四，信息在干部和村民间的有效流通被阻止，乡村大部分的管制规则由基层政权内部自行制定，不需要征得公众的同意。比如税收，基层政权的“独立”税收“权”往往超出国家和社会的同意之外，更经常地，它是根据基层财政的随时所需而设，虽有恒法，但不必受束于之。这些惯例使得基层政权有机会利用行政权力、在集体资产的名分下任意扩大自己的财政预算，并且不必与利益相关者制定事先讨论的程序。所谓经研究“同意”，只是在其机构内部做出决定，并没有供税者——社会成员的参与。当年一个基层的“税收经验总结”这样说：

要想改变财税工作的面貌，必须首先解决各级干部思想认识问题，然后让他们去影响群众、带动群众。我们召开了全乡各级干部会议，乡领导详细说明了财政下放的意义和乡财政开支的直接关系，要求各级干部端正思想认识。建立乡级财政后，收入来源增加，财权扩大，要大家动手，层层负责，把这项工作列到日常工作日程上来。^[56]

“国家政权建设”视角通常认为，强化基层的税收组织，是国家扩大统一税收权的步骤。但是有大量的资料证明，相对于基层政权掌握或使用的部分，上缴国家的部分一直是确定的，而且国家并未参与基层税收的监督与分配。比如河南，1959的国家税收占农民当年产值的7%，“公社和管理区”收26%，“生产费用”收20%，此三项总和达53%，再加上未精确计数的“公益金”和“管理费”等项，社员个人所得在47%以下。^[57]黑龙江省青冈县自1957年把财政下放到乡（公社）后，乡年末税收超额完成任务，其中地方税收占县分配任务数的242%（超额完成税款是成绩而不是违法行为）；更多的税种是在基层设置开辟的（当然使用“公家”乃至“国家”的名义），他们把任务分配给社，作为各社干部和负责社的乡干部完成任务的奋斗目标。在上面提到的这个乡的一个收税员下乡，村民拒绝与他合作，把他顶了回来，乡政府便“经研究”给了他一份行政签发的收税（权）委托书，于是他工作“大胆了”，“积极性也高了”^[58]。

税收和使用权、行政和管制权、公共财产的支配权经基层政权的集中，其权力地位的官方授予，使其大权在握，背有靠山，越来越不必依赖任何社会支持作为生存的政治资本。因为在他们看来，掌握权力——会用权，敢于用权（陕西干部王宝京语）——才是社会服从的根本。在分离的结构下，基层政权完全忽略了其需要自下而上的政治基础问题，它越来越眼睛朝上，工作目标越来越专注于上级的满意，而不是社会的满意；它越来越具有主动性，越来越多地相信发动、教育和改造社会的组织权威作用。这一切都源于它的权力来源越来越依赖官方的支持，而非社会的承认，于是乎，它也就越来越从当地社会的利益一体化结构中分离出来，成为一个独立的、专权的权力团体。它不必考虑其权威地位和社会利益的一致性问题，因为它的权威无须依赖社会授予；它也不必考虑建立社会监督以补充国家监督不足的问题，因为它从不怀疑自己代表着社会利益。