全球治理的中国视角与实践[1]
蔡拓[2]
一 全球治理的概念与要义
20世纪90年代以来，全球治理（global governance）无论就其理论研究还是实践影响而言，都受到国际社会的广泛关注。从某种意义上不妨说，它同全球化理论与实践一样，正在成为21世纪的主题，全面规约着人类的发展及其前景。
作为一个新生的、发展中的理论，全球治理的概念及其本质内容不仅有争议，而且存在诸多不确定性。尽管如此，从已有的研究成果来看，我们还是可做出如下概括与评介。
关于全球治理的概念。全球治理是治理在国际层面的拓展与运用，虽然两者仍有不少区别，但在基本精神和核心内涵上显然是相同或相通的。正因为如此，全球治理的概念也就往往与治理的概念联系在一起，甚至在不少语境中被等同了。迄今为止，被学术界引证最多的全球治理的定义是由全球治理委员会做出的。这个定义是：“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种相互冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力，以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们的利益的协议。”[3]随后，该报告对这一包括国内与国际层面的治理进行了解释。“从全球角度来说，治理事务过去主要被视为处理政府之间的关系，而现在必须做如下理解：它还涉及非政府组织、公民的迁移、跨国公司以及全球性资本市场。伴随着这些变化，全球性的大众媒体的影响大大加强了。”[4]治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙则通过治理与统治的比较来界定治理。他指出：“与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要并实现各自的愿望。”[5]“全球治理可设想为包括通过控制、追求目标以产生跨国影响的各级人类活动——从家庭到国际组织——的规则系统，甚至包括被卷入更加相互依赖的急剧增加的世界网络中的大量规则系统。”[6]后来，詹姆斯·罗西瑙在对全球治理进行本体论研究时又进一步指出：“治理，指的是导引社会体系实现目标的机制，一个非常适合理解世界上旧有边界日渐模糊、新身份司空见惯、政治思考面向全球的概念。”[7]另一位全球治理研究的著名学者托尼·麦克格鲁则把全球治理定位为多层全球治理，并认为：“多层全球治理指的是，从地方到全球的多层面中公共权威与私人机构之间一种逐渐演进的（正式与非正式）政治合作体系，其目的是通过制定和实施全球的或跨国的规范、原则、计划和政策来实现共同的目标和解决共同的问题。”[8]戴维·赫尔德在其颇有影响的《全球大变革》一书中也谈道：“全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等——制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有的其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。”[9]在研究欧洲治理方面有影响力的学者贝阿特·科勒-科赫提出了自己的见解：治理越来越被理解为“公私行为体之间任务与责任的共享”，被认为是“持续不断的相互作用过程中社会、政治和行政管理行为体的指导性努力”[10]。辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉指出：治理“是在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划”，而治理一旦被运用于全球化和跨国组织领域，便出现全球治理，其目的是通过制度创新，把国内外社会各阶层的个人和机构联系起来以处理全球性问题。[11]利昂·戈登克尔和托马斯·韦斯则直接给全球治理做出界定：“我们把全球治理定义为：给超出国家独立解决能力范围的社会和政府问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力。”[12]中国学者俞可平表达了自己的看法：“所谓全球治理，指的是通过具有约束力的国际规制（regimes）解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。”[13]在同一篇文章中，他又以另一种表达谈及全球治理：“全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商与合作，其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度。”[14]
以上介绍的仅仅是试图给治理或全球治理做出概念界定的部分学者的观点。更多的学者则是通过构成因素的概括、表现形式的描述，以及特点归纳等方式诠释治理与全球治理。本文在借鉴他人研究成果的基础上对全球治理做出这样的界定：所谓全球治理，是以人类整体论和共同利益论为价值导向的，多元行为体平等对话、协商合作，共同应对全球变革和全球问题挑战的一种新的管理人类公共事务的规则、机制、方法和活动。
关于全球治理的要义。要义就是核心内涵、根本内容，是一事物区别于他事物的本质规定。本文认为，在认识和把握全球治理的要义时，应注意以下特点和内容。
1.从政府转向非政府
传统上对公共事务的管理是由政府主持和承担的，这是政府的权力也是政府的责任。政府对国内公共事务的管理习惯上被视为统治，它通过强制性权力分配社会资源、维护社会秩序。政府对国际公共事务的管理则主要表现为外交，特别是以参与诸多政府间国际组织的方式，表达利益要求和对国际事务的看法。显而易见，在这种经典的公共事务管理制度中，政府不仅独揽大权，而且几乎是唯一的政治权威的拥有者和体现者。
全球治理打破了政府对公共事务管理的垄断，许多非政府的行为体，如国际非政府组织、跨国社会运动、全球公民网络、跨国公司等以多种方式、途径参与公共事务的管理，同政府分享公共权力和政治权威。在这方面已有不少有说服力的例子，如国际清算标准委员会确立了全球的清算规则。国际标准化组织在全球促进标准化工作的开展，至今已制定13736条国际标准，其中包括著名的ISO 9000质量管理体系认证和ISO 14000环境管理体系认证。多数国家的航海法是由伦敦的国际航海组织草拟的，航空安全法是由蒙特利尔的国际航空组织完成制定的。而地球之友、绿色和平组织、大赦国际等组织在环境、人权等领域的作为更是广为人知。甚至在传统的安全领域，非政府组织也表现出积极参与的趋向，并做出实际的贡献。像1997年禁止地雷条约的签订，就是由近1000个非政府组织所组织的国际禁雷运动推动的，其领导人因此而获得1997年诺贝尔和平奖。这些个案表明，由于人类社会生活的日益复杂，联系的日益紧密，涉及范围的日益扩大，政府对公共事务的管理，无论在体制、方式还是能力上都表现出局限性，所以，非政府行为体的崛起是必然趋势。
2.从国家转向社会
如果说从政府转向非政府是全球治理中直观的变化，那么从国家转向社会则是这一直观现象背后更本质的内容，因为它涉及一个更具根本性的问题，即国家与社会的关系。国家脱胎于社会，是社会发展到一定阶段的产物。尽管在历史的演变中，两者的关系因地域、发展阶段、历史传统等因素的影响而表现出多样性，但总的来讲，自国家产生以来，代表并行使公共权力的国家，相对社会而言始终处于主导地位。近代民族国家体制的确立虽然伴随着公民社会的发育、发展，但国家在社会生活中的支配地位从未在根本上被动摇，甚至可以说20世纪是国家独立展示其历史作用的最辉煌的时期。
但是，20世纪90年代兴起的全球治理则对国家在人类社会生活中的绝对主宰地位提出真正的挑战。国际非政府组织、跨国社会运动、全球公民网络、全球公共领域以及跨国公司，都是区别于国家的社会活动领域和社会力量，也可统称为全球公民社会。[15]所以，公共事务的管理从政府转向非政府，实际上意味着公共权力从国家向社会的部分转移。无论从民主的理论还是国家消亡的理论来看，这种权力的转移都具有历史必然性和合理性，它朝着还政于民、权力回归社会迈出了有历史意义的一步。
3.从领土政治转向非领土政治
领土化是民族国家的典型特征，领土政治是至今人们所熟悉并认同的国家政治，它意味着政治统治的合法性和政治权威的有效性仅适用于其领土范围之内。国际政治虽涉及并试图处理超越领土的政治事务与政治关系，但仍以领土政治为依托，所以，传统意义上的国际法和政府间国际组织对人类公共事务的管理依然是有限的。
全球治理突破了领土政治，开始凸显非领土政治，这表现为非国家行为体的大量出现和跨国性活动的激增。对于领土政治转向非领土政治，国际学术界已尝试着用新的框架与概念加以解释。比如赫尔德提出“功能性政治空间”的观点，认为：“电信规制领域代表了一种超越国家界限的功能性政治空间的存在；它清楚地表明，在这种情况下，政治共同体自身的意义不仅仅局限于领土逻辑，还存在于一个由多种利益组成的跨国共同体。”[16]詹姆斯·罗西瑙则通过阐述权威的重构来解说非领土政治。他认为国家只是权威的众多来源之一，当代人类社会已出现了区别于国家权威的新“权威空间”（SOAs）。非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、议题网络、政策协调网、社会运动、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体这十大术语就是用来描述新“权威空间”，勾勒非领土政治画面的。这表明，“权威空间并不一定与根据领土划分的空间相一致，而是具有相当大的灵活性”[17]。这些尝试性解释并非无可争议，但其对从领土政治向非领土政治转移的分析，无疑应引起我们的关注与思考。
4.从强制性、等级性管理转向平等性、协商性、自愿性和网络化管理
全球治理的要义在管理主体、管理范围、管理权力的归属与指向等方面得到体现，从权力的性质及运行上看，全球治理也不同于传统的政府管理。
传统的政府管理，以强力和法律为后盾。政府通过颁布法令，制定政策，合法使用暴力，来实现对社会公共事务的管理。显然，这种权力体制和管理制度建立在强制性、等级性的政治理念基础之上，突出的是政府的政治权威，强调的是自上而下的单向度权力运行规则。在这种强制性、等级性管理体制和制度下，尽管公民可以通过定期选举来更换政府官员，调整政府的法规与政策，从而在一定程度上实现利益表达和公共事务参与的权利要求，但这毕竟是间接而有限的，同时也无法从根本上改变该体制下权力的强制性、等级性和单向度性。政府依旧可以在得不到多数公民认同的情况下，行使管理权力。
全球治理体现了一种全新的权力关系和管理规则。首先，权力主体的平等性。全球治理是多元主体的共同参与，包括政府和诸多非政府行为体。在这些主体之间，并无上下尊卑之分。政府可能在当前的治理中仍起主要作用，但它仅仅是诸多行为体中的一员，并无特权和发号施令权。在不同的领域和不同的问题上，各行为体会表现出各自的优势，从而客观上拥有更大的发言权，但这同样不意味着某种权力高于其他权力。其次，管理的协商性。既然在全球治理中，权力主体是平等的，权力向度是多元的，那么诸行为体之间就只能通过协商、对话、合作来实现对公共事务的管理。不明确并认同伙伴关系，不善于沟通、谈判、协商，就不可能有全球治理。再次，管理的自愿性。这里，自愿性既指自愿参与管理，又指自愿而非强制地服从公共权威。全球公共事务的管理不能仅仅依靠政府，公民要有参与的热情和自觉性，离开这一前提就不要奢谈全球治理。此外，实现公共事务的有效管理，需要公民的高度认同。强制性的法律虽然也是进行管理的必要手段之一，但毕竟不如建立在公民的共识与认同之上的管理那样有效、恒久，因为全球治理中渗透着公民自觉的责任与义务观念，正是这一点使其与传统的推崇权力与权威的政府管理再次区别开来。最后，管理的网络化。全球治理是全球化、网络化时代的产物，这个时代导致了世界日益紧密的相互依存，导致了事物生成和发展的非直线性，以及事件因果链条的复杂性和多向性。这个总体的特征决定了社会结构的网络性，从而要求公共事务的管理进行相应的变革。全球治理恰恰以网络化管理回应了时代的需要，它以多元权力主体的并立、多重权威的并行、多向度权力运作的制度框架，展示了网络化管理的基本风貌。
5.全球治理是一种特殊的政治权威
人类公共事务的管理需要权威，所以，全球治理离不开权威。事实上它本身就是一种权威，只不过是一种特殊的权威，因为这种权威的确立和合法性不适用于以民族国家的民主理论加以解释，它是多种主体协调、对话、合作的结果。与此同时必须懂得，全球治理扩大了政治权威，但并未取消国家和政府的权威。从权威的扩展而言，曾长期垄断政治权威的国家和政府，其权力有所减弱，不承认这一点是非理性的；但从国家和政府应当行使和保留的政治权威而言，其至今并未减弱，也不应该减弱，更谈不上过时。在这方面，人们不要过于天真。
二 全球治理的中国视角
面对全球治理的兴起，一个开放的中国必然要做出自己的思考与回应。但是一个不容忽视的问题是，全球治理对于中国和西方发达国家而言，由于各自的发展阶段、国际地位和历史文化传统不同，所以无论学术界关注的重点和研究视角，还是具体的实践，都会产生差异。而这恰恰是需要认真对待的。
全球治理的理论产生于西方，它更多地反映了发达国家对全球化时代国内国际事务的见解（包括困惑、挑战、期望和预测），而这些见解无不以现实为依托，尽管程度不同。从目前西方全球治理研究关注的焦点来看，其主要集中于非领土政治和全球公民社会的定位。到底如何认识非领土政治，它对传统的领土政治有多大影响，是否要用新的分析单位（如詹姆斯·罗西瑙的“权威空间”，戴维·赫尔德的“功能性政治空间”）取代传统的分析单位——国家及其权威？到底如何评价全球公民社会，它是区别于国际社会的一个实体性社会，还是一个观念性社会？对它的存在机理、合法性基础、活动规则以及历史走向能否给予、怎样给予更有说服力的阐述？正是这样两个理论症结决定了西方全球治理研究的特殊视角，即全球层面和跨国层面的机制、关系与活动，特别是全球公民社会所参与或试图介入的机制与活动，涉及全球公民社会、超国家组织和政府间国际组织以及它们之间的互动。福特基金会“全球公民社会”项目部2003年的“促进公民参与全球治理”研究计划非常鲜明地体现了这一研究视角。该研究计划“要求申请此项目的公民社会组织具有战略性的计划，以增强或促进全球治理主体与全球公民之间的可信任机制，并且寻求有效的机制，从而使在全球公共政策协商中能够听到公民的广泛呼声”。该研究计划提供的参考性选题有：公开安理会协商与议程记录的必需性；修改世界银行与国际货币基金组织投票的章程；增加国内立法部门在国际谈判中的声音；在国内层次选举国际制度的代表；加强全球法院或对国家法律负责的全球制度；增强国际法在国家内部的实施力度；等等。
与之不同，中国对全球治理的理解与感受受到以下几个因素的制约。
首先，中国重返国际社会的时间不长，对国际社会许多领域的相应机制、规则都不甚熟悉，尚有一个学习—适应的过程。同时，中国的国力也还有限，还不是一个完整意义上的、有全方位影响的大国，而只是一个崛起中的大国。这种状况就决定了中国在国际事务中谨慎、低调、不出头的风格，并且更希望也更习惯于在现有的国际组织和多边主义的体制与框架中处理人类公共事务。
其次，中国是一个发展中国家，所以有着与发展中国家相同的倾向。一般而言，广大发展中国家一方面对主权有一种特殊的政治情感，往往把维护国家主权与争取民族独立的政治历程和政治成果联系在一起；另一方面，又深切感受到现存国际秩序的不公正，试图尽快使本国强大起来，真正摆脱西方发达国家的控制。这样，它们势必对挑战国家和主权地位的非领土政治、全球主义抱有戒心。
再次，中国的公民社会尚处于生成与初创时期，尽管比改革开放前有了长足的发展，但在数量、能力、本身素质及其社会影响方面，都与西方发达国家（甚至某些发展中国家，如巴西、印度、菲律宾等）有着差距。这样，就使得中国的公民社会很难顾及和参与全球公民社会的活动，其视野和活动更多地局限于国内。
显而易见，上述因素使中国在参与和融入全球化的过程中，一方面感受到全球治理的必然性、合理性，从而加大了参与国际事务并且与国际规则接轨的自觉性与力度；另一方面，对西方发达国家强调和关注的非领土政治、全球公民社会有较多保留，对突破联合国和多边主义框架、由全球公民社会倡导和推动的全球层面与跨国层面的活动和新机制的建立持慎重态度。由此决定了中国关注和研究全球治理的特殊视角：在国家层面和本国范围内认同并推动全球治理。
1.把全球治理内化为本土上的跨国合作
全球治理原本是诸多行为体在全球层面和跨国层面通过对话、协商、合作来应对全球问题，管理人类公共事务，如遏制全球变暖、防治艾滋病、打击恐怖主义、防范金融危机等。中国无疑已经参与并将更积极参与国际社会的诸多治理活动，从而感受到全球治理的挑战与趋势。毋庸讳言的是，由于中国主要以国家或政府的身份参与国际事务，所以对中国而言全球层面的全球治理似乎与原来的国际治理并无区别。倒是国内日益增多的跨国合作，为中国勾勒了一个全球治理的新视角。这就是把全球治理从模糊的全球层面内化到清晰的国家层面，在本土上通过实施诸多跨国合作项目来感悟全球治理，并在这一过程中加深对全球治理的认同。这里，涉及两个必须澄清的问题。
一个问题是全球层面与国家层面的关系。全球治理聚焦于全球层面的机制、关系与活动，三大主体——国家、政府间国际组织和全球公民社会——在全球层面上展开对话、协商、合作，这是该理论的基本点。如果偏离了这个基本点，就会被认为是曲解了全球治理。但问题是三大主体的对话、协商、合作仅仅存在于全球层面吗？如果在国家层面上也出现并实际推动着某些事务的治理，能否称之为全球治理呢？本文认为是可以的。在一个日益相互依存的世界，人们不仅关心在全球层面就某些问题、领域达成全球性制度、规范，以加强对人类公共事务的有效管理，维护共同利益，而且会以跨国合作的方式，对虽存在于一国之内，但却会有全球性影响的问题与事务进行治理。这时，虽然表面上只是国家层面的治理，但其意义却是全球性的，因此也符合全球治理的基本含义。比如在中国的环境、防治艾滋病和戒毒领域，存在着广泛的跨国合作。既有发达国家，又有以联合国为代表的政府间国际组织，还有国际上有影响力的非政府组织，它们构成国际纵队，同中国中央政府、地方政府、非政府组织一起，开展着颇有成效的治理工作。这难道不是全球治理吗？当然是。因为中国在上述领域的进展与成就，无疑符合全人类的利益，也必将推进全球层面的环境治理和公共卫生状况的改善。所以，全球治理不能仅局限于全球层面的治理，也应关注国内层面的治理。这样，该理论就会有更大的包容性。
另一个问题是跨国合作与国际合作的关系。本文所提出的国家层面的全球治理以跨国合作的存在为前提，换言之，只有在一国之内存在某些领域的跨国合作，才能视其为全球治理。跨国合作不同于传统的国际合作。跨国合作是突破国家中心、国家主体的合作，它必须包括非国家行为体，特别是非政府组织的合作。只有国家、国际政府间组织和全球公民社会三大主体共同参与的合作，才称为跨国合作，同时也才能满足国内层面的全球治理的要求。如果仅有国家间或国家与政府间国际组织的合作，那么只是传统的国际合作。这种国家中心的国际合作虽然也是不可或缺的，但不能被视为国内层面的全球治理，而只能被归属于国际治理。
2.把全球治理锁定于全球问题的治理
全球治理的范围非常广泛，可以说遍及政治、经济、文化、军事、社会等人类生活的各个领域。从国际社会来看，一些非常敏感而重大的议题已被涉及，比如全球治理委员会关于改革联合国的主张。该主张的基本点是扩大全球公民社会的作用。“首先，是在改造后的联合国体系中，增进民间社会的实际作用，而不是仅限于在改造后的结构中分配给它一些席位。其次，应承认联合国体系之外的民间社会所起作用的重要性。”[18]它提出的具体建议是建立一个作为辩论机构的“人民大会”，用来补充由各国政府代表的联合国大会。而在此之前，应该为全球公民社会提供一个年度论坛。此外，关于建立国际刑事法庭、经济安全理事会等建议都关涉全球性制度与机制的重构。与此同时，作用与日俱增的国际非政府组织，并不满足于仅仅参与发展援助、人道主义救援、环境保护以及疾病防治等经济、社会事务。为国家所垄断的政治、军事、安全事务正成为非政府组织积极介入的新领域，比如对军备控制和防止武器扩散施加影响力，推动并参与预防性外交，致力于国际人权保护，等等。
中国视野中的全球治理既然定位于国内层面的全球治理，那么所治理的对象就必须有所选择与限定，而在我们看来，最恰当的国内层面的全球治理对象，莫过于那些关涉人类生存与发展的全球问题。
一方面，全球问题具有真正的全球性、公共性。全球治理指涉的是人类公共生活，不是某一地区、某一国家、某一民族、某一团体的事务，全球问题恰恰符合这一特点。当代人类关切的生态、环境、发展、资源、毒品、艾滋病、难民、人权、国际恐怖主义、太空开发与海洋利用等全球问题既关涉整个人类，又与每个人息息相关。也就是说无论其存在还是影响都是全球的，具有典型的公共性。全球问题无疑需要在全球层面，通过对话、协商、合作确立一系列有效治理的机制、条约和规范，如全球气候变暖框架条约。但也必须同时重视这些问题在一个个具体国家、地区的改观与解决。全球问题在每个国家的表现程度、形式不尽相同，应对的方略和解决途径也会有差异，但正因为它具有全球性和公共性，所以就为全球治理提供了平台。一个国家借助国际社会和全球公民社会的力量，治理本国存在的全球问题，无疑是参与、推动全球治理的一种好方式。
另一方面，全球问题具有超意识形态性，便于进行跨国合作，也易于避免某些政治上的麻烦与冲突。全球问题的超意识形态性是指其存在的普遍性、挑战的共同性、利益的相关性。全球问题不因你是社会主义国家就不存在，也不因你是发达国家就可避免，它反映了人类社会生活中更一般的内容。正因为如此，全球问题所带来的挑战就是人类面临的共同挑战，它所关涉的利益就是人类的共同利益。全球问题的这一显著特点，不仅有助于在全球层面达成合作的共识，形成有约束力的机制与条约，而且尤其适于在国内层面开展跨国合作，实施全球治理。道理显而易见，当他国、国际组织和全球公民社会试图介入一国的政治、军事、外交事务时，必然会触动敏感的主权问题，从而导致激烈的反应，甚至纠纷。但对关乎经济、社会发展，指向改善人与自然的关系，提高人类生活质量的问题与事务，各国大多欢迎国际社会的介入，包括资金的投入、人员的培训、技术的支持，以及治理机制与方法的引进。
总之，对于国内层面的全球治理，将其治理对象锁定于全球问题不仅是适宜的，而且是现实可行的。它既为全球层面的治理主体介入存在于一国但有全球影响的事务提供了可能，又能为主权国家所接受。中国的实践就是一个力证。自改革开放以来，中国已在环境、戒毒、防治艾滋病领域开展了大量的跨国合作，吸纳了大批资金、技术，卓有成效地推动着全球治理，可以说为在国内层面以全球问题为平台实施全球治理提供了很好的经验。当然需要指出的是，尽管全球问题从整体上讲具有全球性、全面性、超意识形态性、相互纠缠性、挑战性等特点，但其内部也是有区别的。有些问题，如生态环境、资源、人口、艾滋病、毒品、贫困等问题的超意识形态性更强，从而共识性也更突出。有些问题则较为复杂和敏感，如人权、国际恐怖主义。它们虽然也有全球问题本身所共有的特点，但由于与政府行为联系更为密切，从而导致在维护人权、反对国际恐怖主义方面的全球治理会在不同程度上受到政治或意识形态的影响。人权、国际恐怖主义问题，就不适宜作为国内层面全球治理的对象。当代人道主义干预引起的争论与纠纷，反对恐怖主义的泛化和非法治化倾向导致的忧虑，都证明了这一点。
3.把全球治理植根于本国公民社会的培育和基层民主的建设
治理和全球治理不同于国家统治和政府管理的最关键的一点是，前者依托公民和公民社会，而后者则依靠国家、政府的权威与强制。治理和全球治理的过程就是还政于民的过程，就是公民社会成长、民主精神弘扬的过程。反之，没有较为发展的公民社会，缺乏具有公共精神和民主素养的公民，也就不存在名副其实的治理和全球治理。
全球层面的全球治理着眼于公民在超国家或跨国事务上的参与，正是这种自愿的参与使公民得以学习民主，学习公共事务管理，并不断形成新的国际非政府组织，壮大和健全全球公民社会。活跃于人道主义救援、环境保护、戒毒、防治艾滋病等领域的诸多非政府组织、公民运动，都是这样生成、发展并实践着全球治理的。
中国关注全球治理与全球公民社会的互动，并在可能的条件下参与国际非政府组织的活动和全球公民运动，但这毕竟有限。[19]因为能够有全球的视野和目标，具备与全球公民社会对话、合作的能力，并能在某些问题和领域上影响全球公民社会的治理活动的非政府组织在中国还非常少。造成这种状况的原因，既有体制和政策上的制约，又与中国公民社会自身的发展远未成熟相关。所以现实的选择就是在国内层面的全球治理中，有意识地培育公民社会，加强基层民主建设，提升公民的公共精神和参与能力。
培育国内的公民社会是发展全球公民社会的基础，也是切实推进全球治理的保障。对于当代中国而言，尽管伴随着市场经济的发展和政府职能的转变，公民社会的生长发育具备了前所未有的空间，但公民社会依旧弱小，而且很不规范。所以，尽可能把公民社会的力量吸引到国内层面的全球治理中，使它们在治理中国的全球问题的跨国合作中得到锻炼，增长才干，提高民主参与的自觉性和社会责任感，强化自身的组织力和影响力，无疑是促进中国公民社会成长的一条有效途径。事实上，正在中国进行的以治理全球问题为宗旨的跨国合作，很多都是政府间国际组织和国际非政府组织发起和资助的。这些组织在设计、谈判这些合作项目时，往往都特别强调民众的参与，把社区、社团、公民个人的参与作为合作项目实施的前提条件之一，也是衡量合作项目成功的标志之一。这就为受制于政策、财力、能力而不能广泛和有效参与公共事务管理的基层组织与民众创造了条件，使他们在项目实施中成为当事人甚至主角，从而在客观上培育着中国的公民社会。随着国内公民社会的发展与成熟，中国就会有更多的非政府组织、公民运动走向世界，成为全球公民社会的一员并参与全球层面的全球治理。如果忽视了这样一个渐进的过程，鼓励不成熟的非政府组织和不成熟的公民个人过早介入全球层面的全球治理，那么不仅无助于全球治理，还会影响国内公民社会的健康发展。
中国视野中的全球治理在注重国内公民社会培育的同时，也指向基层民主的建设。基层民主指的是中国广大农村和城市居民所能直接感受并行使的民主。在这方面，扩大公民的直接选举权是最有力也最为人们所知的举措，它涉及县以下人民代表、乡镇长、村民委员会、居民委员会的产生。虽然这种公民选举权与全球治理并无直接关系，但它所渗透和体现的民主参与精神却是同全球治理一致的。扩大基层民主的另一举措则是推进社会自治，而社会自治恰恰是全球治理的精髓。中国目前施行的公民自治主要体现在农村村民自治、城市社区自治和行业自治三个领域。正是这些领域的社会自治，培养着有参与意识和能力，尊重对话、协商规则的公民。然而不要忘记，社会自治的组织基础在很大程度上是由国内公民社会奠定的。换言之，公民社会越成熟，社会自治的要求越强烈，从而就会导致社会自治范围的扩大与程度的提高。
如前文所述，国际社会在中国开展的跨国合作，大多指向并落实到基层。于是，跨国合作中培育的公民社会，同时促进着基层民主。实际上不少跨国合作项目都成立了社区管委会，而这个委员会往往同村民自治委员会、居民自治委员会有着极为密切的关系。当村民或居民通过直接选举产生管委会成员时，他们一定会在直接选举村民委员会或居民委员会时有更出色的表现。由此可见，培育国内公民社会和加强基层民主建设是相辅相成的，自觉地认识到这一点，就能使中国在全球治理中有更多的收益。
三 中国参与全球治理的实践及启示
全球治理的中国视角，试图用三个立足点（立足于国内的跨国合作，立足于国内的全球问题，立足于国内公民社会的培育和基层民主的建设）来解读全球治理，赋予其新的理论内涵。那么，这种区别于当前国际学术界主流认识的全球治理理论是否有现实表现与依据呢？答案是肯定的。我们正在进行的“全球治理与中国公共事务管理的变革”的研究项目，以生动的个案和丰富的事实说明，中国正在本土上实践着中国特色的全球治理，并提供着有益的经验与启示。
1.多主体、多部门合作制度是实施全球治理的基本形式与有效机制
政府与非国家行为体的合作、共同参与是全球治理的基本规定性之一。这一点在中国的跨国合作、全球治理中也得到充分体现，其具体形式就是多主体、多部门的合作制度。需要指出的是，多部门合作在中国的综合治理、齐抓共管等术语和经验中已有所体现，但其基本指向是政府部门间的合作，而且最终要由某个行政机构或负责人统摄。因此，严格地讲，与本文所要阐述的全球治理中的多部门合作制度有本质区别。我们这里讲的多主体、多部门合作制度，是指国内外不同行为体（国家、政府间国际组织、全球公民社会），以及同一行为体的不同部门、层次、单元，共同参与中国本土上的跨国合作，推进全球治理的制度性安排与机制。比如中英艾滋病防治项目，成立了由中国十个部委和两个国外机构组成的项目协调委员会。这个协调委员会将就中英艾滋病防治项目的重大事宜进行对话、协商、合作，相互间没有等级之分。与此同时，为了推动项目的实施，又成立了项目办公室和专门的专家指导小组。下属的云南和四川两个项目省也在各个层级成立了相应的多部门参与的项目小组，直到项目的最后实施地。我们调研的四川省资中县艾滋病社区关怀项目，把这种多主体、多部门合作制度一直延伸到试点单位——公民镇。而云南省易门县艾滋病感染者关怀企业试点项目，还把私人企业家融入多部门合作制度中，更体现了这种制度与机制的包容性。
由此可见，全球治理语境下的多主体、多部门合作制度必须包括如下要素：首先是国内外多种行为体的共同参与。仅有国内各部门的协同合作，那只是中国式的综合治理，不能被视作全球治理意义上的多主体、多部门合作制度。其次，要有非政府组织的参与。没有非政府组织的参与仅是传统的国际合作。这里，非政府组织既包括国际非政府组织，也包括国内非政府组织，而对于当代中国而言，国内的非政府组织不可按发达国家的标准衡量，要充分考虑其不成熟性，容纳各种变通的、过渡性的组织形态。但无论怎样不成熟，在多主体、多部门合作制度中必须打破政府单一管理，听到非政府组织的声音，这是毋庸置疑的。再次，参与成员的平等性和处理公共事务的协商性。多主体、多部门合作制度并非不要权威，这种制度本身就形成某种管理公共事务的权威，只是这种权威的确立与合法性不能用传统的民主理论加以解释，也不能以传统的等级式政府管理体制加以审视，它是多元主体之间平等对话、协商的结果。
2.政府在全球治理中仍起主导作用，但政府部门及其官员的权力与管理观念的日益更新也是一个基本事实
国家和政府在社会生活中的主导作用，是自威斯特伐利亚和约签订以来所确立的国家中心主义的一整套国内、国际政治规范与制度所认可并维护的。尽管这一点在当代受到重大挑战，但并未从根本上被改变，当然各国情况不尽相同。在全球层面，当涉及社会、经济、环境、人道主义援助等事务时，全球公民社会的作用日益凸显，其有时甚至扮演主角。而本文所研究的国内层面的全球治理，政府的主导作用则毋庸置疑，也是不同于全球层面的全球治理的主要表现之一。
为什么中国本土上开展的全球治理，政府的主导作用异常突出、鲜明？首先，相对市场经济的建设和社会生活的变迁，中国政治与政府改革的进程还比较滞后、有限。尽管为适应市场经济和社会生活变迁的需要，政府已在权力下放、职能调整、角色定位方面做出了不少努力，但传统的集权式的管理模式和行政命令式的管理方法仍然颇有市场与影响力。政府更习惯于自己统摄社会资源与权力，实行单向度、等级式的社会管理，认为这样才能提高行政效率，维护社会秩序。而若放权给公民社会，一则政府不情愿，二则又担心非政府组织和其他公民共同体的能力有限，会导致社会失控与混乱。鉴于此，中国就会自觉不自觉地在开展跨国合作时，从政策上做出有利于政府而限制公民社会的规定与安排。其次，中国的公民社会，特别是其中的非政府组织还处于生成、发育的初期。中国的NGO是伴随着改革开放和市场经济的推进而兴起的，时间短、数量有限、能力欠缺、成熟度也较低。显然，没有数量就形不成规模，而没有一定规模就很难更多地影响社会。能力欠缺表现在财力、组织力、自治力、影响力诸多方面。中国NGO的绝大多数并非严格意义上的NGO，对政府的依赖性很大，从财政支持到组织挂靠都离不开政府，这样，其作为一个自治组织的独自影响力势必大打折扣。成熟度表明NGO能否理性地定位其社会角色和责任，自觉接受社会规范和法律的约束。由于中国NGO的兴起处于社会转型和变革的大背景下，而且自身又往往受到旧传统和旧习气的侵袭与束缚，所以自觉的角色意识、责任意识、规范意识、法治意识都有待提高，这也在客观上制约着其社会作用的发挥。总之，中国NGO的现状决定其在管理社会生活中的权威性、有效性、可信度都尚难以同政府相提并论。再次，政府与公民社会的良性互动有助于政府发挥主导作用。如果说前两个原因主要立足于政府与NGO自身的不足，那么第三个原因则试图提供考察问题的另一视角。政府与公民社会的关系大致有三种类型：自由主义主张公民社会制约国家与政府；激进主义主张公民社会对抗国家与政府；而晚近较为理性的观点则主张公民社会与国家、政府合作互补、共生共强。总的来讲，前两种主张历史更悠久，社会影响也更大。但随着社会生活的日益复杂和相互依存度的增强，政府与公民社会合作互补、共生共强的观点开始得到更多人的认同。中国公民社会的兴起恰逢其时，这为政府与公民社会关系的理性定位与良性互动营造了很好的环境。一方面，政府正在转变观念，逐渐承认公民社会管理社会公共事务的独立地位与作用，不再视NGO为洪水猛兽；另一方面，公民社会又清醒地认识到政府在管理社会生活中不可或缺的主导作用，并明确自身的定位：不仅是政府的助手，也绝不是政府的对手，而要在增强独立自主性的基础上，成为政府的合作伙伴。显然，这样的定位增强了政府主导跨国合作的合法性，客观上有利于国内外对政府主导作用的认同。
在承认政府主导中国本土上的全球治理的同时，我们又应看到，政府及其官员的权力与管理理念正在发生变化，治理和全球治理的观点、思想正潜移默化地影响着政府的行为。在开展跨国合作，治理全球问题的实践中，政府逐渐认识到：首先，政府管理社会公共事务的能力是有限的。认为政府万能，政府可凭借手中的权力支配一切、管理一切的传统权力与管理理念在社会生活日益复杂化的今天正在失去市场。现实表明，正因为社会生活的日益复杂化，政府不可能洞察、熟悉各种社会事务。权力并不等同于能力。管理社会公共事务的能力往往需要更多的专业知识，而这是权力所难以赋予的。所以，政府的正确做法应是发动更多社会力量参与社会公共事务的管理，这样才能弥补政府能力的不足。显然，承认政府能力的有限性，就朝着多元主体参与社会公共事务管理迈出了关键性一步。其次，非政府组织与各种公民共同体在社会公共事务管理中完全能够发挥独特作用。当政府把视线转向其他行为体，并开始与其共同管理社会公共事务时，政府不仅消除着以往对非政府组织的误解与疑虑，而且不得不承认，非政府组织和诸多公民共同体在管理社会公共事务时有其独特的优势，能收到更好的效果。再次，政府要学会同非政府行为体对话、协商。政府习惯于命令、指挥，并通过等级式制度管理社会公共事务。但在跨国合作中，则不存在这种上下级关系，大家都是平等的一员，政府不仅在重大问题上要与国外资助方、合作方协商、谈判，而且对国内诸多行为体也不能发号施令。尽管传统管理的惯性还在一定程度上起作用（比如国内诸行为体习惯上会认为行政级别高的单位就是事实上的领导），但在制度安排中，政府不具有特权。所以，政府在实践中开始进行角色转变，并逐步在治理规则的约束中认同伙伴式合作关系。不言而喻，政府观念的更新将是一个很长的过程，但是这种更新毕竟已经开始了。
3.全球意识与全球价值在全球治理中有所体现、有所认同，并得到传播，但与全球变革的要求还相差甚远
全球治理有一种内在的全球情怀和鲜明的全球取向。无论是全球层面的全球治理，还是国内层面的全球治理，都要求以全球的视角思考和解决人类面临的共同问题，从而使人类的共同利益得以维护，并实现人类整体的进步与发展。正是这种全球情怀与倾向，突出了全球意识和全球价值的作用与意义。
全球意识区别于国家、民族、群体意识，它是一种新的思维方式和观念。全球意识强调人类整体性，即以全球的视野考察、认识社会生活和历史现象。整体性并不等同于共同性，当然两者有密切关系。全球价值包含两层含义。首先是指人类作为一个整体有其独立的价值，换言之，人类可被视为一个新的价值主体，它不同于国家、民族、群体等主体；其次指价值的普世性，即一种受到普世关怀、得到普世认可的价值。全球治理正是通过关注人类整体面临的挑战与问题，塑造维护人类整体利益与秩序的规则、机制，以达到促进人类整体进步与发展的价值目标。因此，正如全球治理委员会所说，“全球价值观必须是全球治理的基石”[20]。同样，全球意识也是全球治理的前提。
中国本土上以跨国合作形式进行的全球治理也在一定程度上体现着全球意识和全球价值关怀，并在治理的进程中培育和强化着全球意识和全球价值，使其认同度得以逐渐提高。这表现为：一方面，跨国合作的参与者都在不同程度地认识到，治理中国存在的全球问题不仅是中国的事情，也是人类的共同事务，它关涉人类的共同利益。特别是中国国内各参与主体，开始改变单纯的受援方角色定位，认识到中国存在的全球问题的世界意义，从而能够更自觉地与国际合作方建立平等的伙伴关系，推动全球治理。
另一方面，跨国合作的参与者在实践中加深了对全球机制、全球规范、全球模式、全球合作意义的认识。比如多部门合作制度和参与式工作方法，是国际社会在治理全球问题中形成的行之有效的机制、方法。那么，它们能否被运用于中国本土上的全球治理，并得到人们的认可呢？事实表明是完全可以的。在中英艾滋病合作项目和云南多部门与地方参与山地生态系统生物多样性保护示范项目中，多部门合作机制被明确规定并得到了很好的贯彻。从理念到组织形式，中国参与方都表示理解、认可。而在草海项目中，参与式工作方法帮助中国参与方改变了自上而下开展环保与扶贫工作的思路，转向自下而上的路径，结果充分调动了村民的积极性、创造性，使项目获得成功。同样的道理，在中国治理实践中形成的“草海模式”（环保与扶贫、村民参与相结合）被国外专家认为在环保、脱贫和发展事业中具有超前性和创新意义，有推广的价值。后来，国际扶贫和环保机构在草海进行了数十次的考察和培训。云南昆明金碧社区禁毒项目则创造了着重对吸毒者进行心理关怀，建立“无毒社区”的经验，被联合国官员称为帮教工作中的一个新亮点、一个新的希望、一条新的路子。
显而易见，中国本土上的全球治理使中国官员与公民对全球意识、全球价值有了更多的感悟与认识。对于一个长期闭关锁国，又深受意识形态影响，习惯于以阶级的、国家的、意识形态的视野思考问题和采取行动的民族，这种转变无疑有其历史意义。但平心而论，相对前所未有的全球变革，中国官员与公民的全球意识、全球价值关怀还显得十分欠缺，远远不能适应时代发展的需要。从我们的调研来看，中央一级的行为体（如公安部、国家环保局以及中国性病艾滋病防治协会），因为频繁的国际交流与合作，所以其全球视野和情怀比较明显。同样，主要成员为精英的NGO，如艾滋病工作网络、北京天恒可持续发展研究所，对全球治理的精髓也能有更深刻的把握。但从更多的层级上看，国内行为体对全球意识和全球价值的了解十分模糊，更谈不上真正的认同。不少组织、机构和个人关心的仅仅是跨国合作能给自身带来哪些明显的收益，把国外资助方戏称为“大老板”，看重的是资金、技术的投入。这种情况虽情有可原，但的确是与全球治理不合拍的。
4.公共精神的培育和公民共同体的建设是全球治理造就的宝贵财富，也是其历史意义与影响所在
治理与全球治理在其浅层意义上追求的是能给公民和社会带来更大利益的善治，而在其深层意义上，则是通过治理的过程造就有参与能力和公共精神的公民和公民社会，从而最终还政于民，实现权力向社会的回归。这无疑是当代的人文指向，也是走向新文明的历史底蕴。当我们立足于此来审视全球治理对中国的影响时，就会进一步认清全球治理的历史贡献。
公共精神，指的是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学。公共精神有赖于人的自觉，换言之，强制不能产生公共精神。一个公民和一个社会的公共精神究竟是如何形成的，至今未有定论，也颇使学术界困惑。[21]但有一点少有争议，那就是社会生活本身的联系越密切，生存挑战和境况越严峻，公共精神越容易生成和发展。正是在这个意义上，我们说，全球化导致的全球相互依存，全球问题导致的人类生存挑战，为弘扬公共精神提供了历史舞台。中国本土上的全球治理是在这个舞台上开展的，所以它在客观上有助于公共精神的培育。
毋庸讳言，由于种种原因，当代中国公民的公共精神总体上讲比较欠缺，特别在基层和农村更为明显。但情况正在发生变化，村民自治所显示和爆发出的公民参与热情及创造性足以表明，制度安排和必要环境的提供，能够激发公共精神。我们所调研的中国本土上的全球治理项目同样证明了这一点。在草海项目中，由于参与式工作方法的宣传与实施，村民们的参与热情空前高涨。他们对怎样实现草海的环境保护与经济发展献计献策，并创造了适宜的组织形式和管理机制，比如，村基金管理人员的民主产生和监督、项目管理委员会的设置等。同样，在云南多部门与地方参与山地生态生物多样性保护示范项目中，两个试点区的项目管理委员会都由社区民众无记名投票产生，竞选者不乏其人，而民众的踊跃参与也令人欣喜。至于四川资中和云南易门两个艾滋病关怀项目，则在艾滋病关怀社区中反映出公民的参与精神。这里既有艾滋病感染者，也有参与艾滋病关怀的志愿者和普通居民，为了防治艾滋病，他们形成一个公民共同体。尤其需要指出的是，像红树林那样纯粹的艾滋病患者社团，在与病魔和死亡进行抗争的同时，献身于公共事业，站到防治艾滋病的第一线，这的确令人钦佩。
公共精神与公民共同体密不可分。所谓公民共同体就是公民自愿结成的组织（包括社团、社区、网络），以表达对某一特定议题的关注或从事某一特定议题的活动。公民共同体的基本特点是公共性、自愿性、民间性、参与性。这里，公共性是指共同体的宗旨有助于公共生活和公益事业；自愿性是指共同体出于公民的责任、义务、理念的驱动而非他人强制而成立和维系；民间性是指共同体不会被纳入任何行政层级，它是政府框架外的自主活动领域，虽然在其组成上可能有行政机构或官员介入；参与性则是指共同体以参与公共事务为其动力和生存内容。显而易见，公民共同体既是公共精神的载体，同时又为展示和弘扬公共精神提供了平台和保障。草海合作项目所建立的草海自然保护区管理处和村民的环保社区，云南多部门与地方参与山地生态系统生物多样性保护示范项目所建立的乡镇行政机关和广大村民的管理社区，以及云南昆明金碧禁毒社区、四川资中艾滋病关怀社区等，都显示了公民共同体的功能与作用。
公共精神的发达和公民共同体的成熟是一个民族和国家的希望，更是人类的福音。尽管当代中国的公共精神和公民共同体还不尽如人意，但毕竟已出现了历史性变化。从中国本土上的全球治理，我们可以看到一个富有公共精神和参与能力的公民社会正在生成，并终将崛起。
[1] 本文原载于《中国社会科学》2004年第1期。
[2] 蔡拓，中国政法大学全球化与全球问题研究中心教授，哲学博士。
[3] 英瓦尔·卡尔松、什里达特·兰法尔主编《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》，中国对外翻译出版公司，1995，第2页。
[4] 英瓦尔·卡尔松、什里达特·兰法尔主编《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》，中国对外翻译出版公司，1995，第2页。
[5] 詹姆斯·罗西瑙主编《没有政府的治理》，江西人民出版社，2001，第5页。
[6] 俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000，第265、16～17、26～27、267页。
[7] 俞可平主编《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社，2003，第64、151、311页。
[8] 俞可平主编《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社，2003，第64、151、311页。
[9] 戴维·赫尔德等：《全球大变革》，社会科学文献出版社，2001，第70页。
[10] 俞可平主编《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社，2003，第64、151、311页。
[11] 俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000，第265、16～17、26～27、267页。
[12] 俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000，第265、16～17、26～27、267页。
[13] 俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期。
[14] 俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期。
[15] 为了与国家区别，这里采用了国家与公民社会的两分法。事实上，目前学术界更流行的是国家—市场—公民社会的三分法，即把独立于政治国家与市场经济组织的公民结社和活动领域称作公民社会。
[16] 戴维·赫尔德等：《全球大变革》，社会科学文献出版社，2001，第86页。
[17] 詹姆斯·罗西瑙：《面向本体论的全球治理》，载俞可平主编《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社，2003，第63页。
[18] 英瓦尔·卡尔松、什里达特·兰法尔主编《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》，中国对外翻译出版公司，1995，第221页。
[19] 一个很明显的例子是，在2002年世界可持续发展首脑会议（WSSD）上，中国的草根NGO第一次亮相，并引起了世界的关注。但在几千个与会的NGO中，中国内地仅占十几席。
[20] 英瓦尔·卡尔松、什里达特·兰法尔主编《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》，中国对外翻译出版公司，1995，第45页。
[21] 参见罗伯特·D.帕特南《使民主运转起来》，江西人民出版社，2001。