五 合宪性审查稳步推进

（一）宪法的规范功能

尽管改革开放以来社会各界都反复强调宪法作为国家的根本法，具有最高法律效力，然而不可否认的是，这个具有最高法律效力的宪法却有其自身的弱点。我们知道刑法等法律背后是国家强制力，因此违法犯罪等行为都会受到不同程度的惩罚或强制。然而，宪法的核心内涵在于设立并限制权力。那么当某一国家机关在行使职权时违反了宪法相关条文，此时并没有一个更高位阶的权力来保障宪法，强制执行宪法的相应要求。^[27]通过新中国成立以来的宪法实践可见，这一弱点并没能通过“议行合一”的全国人民代表大会制度得以克服。简言之，宪法最重要的规范功能，绝非一蹴而就，而是需要极其复杂的民主制度为基础方可能实现。因此，中国宪法作为一种根本性的法律，只发挥了相对有限的规范功能。宪法监督制度能否进一步发挥其应有作用，值得期待和关注。自“八二宪法”生效以来，合宪性审查一直是中国宪法学界的重要研究范畴。

（二）备案审查制度

2015年，全国人大常委会法工委督促最高人民法院改正其司法解释。根据法工委研究室的报告，2015年法工委对司法解释逐件进行主动审查研究，发现司法解释存在与法律规定不一致问题的，第一次以书面形式将研究意见函送最高人民法院，督促其研究纠正。^[28]根据全国人大常委会有关宪法监督工作的规划，2016年宪法监督工作主要任务如下：进一步加强备案审查制度和能力建设，对新制定的行政法规、司法解释逐件进行主动审查研究。督促最高人民法院、最高人民检察院进一步依法规范司法解释工作，确保司法解释不同宪法法律相抵触，不随意对法律规定做扩大或限缩性解释。围绕常委会工作重点和立法工作情况，有重点地探索对地方性法规的主动审查，继续推动地方建立健全法律制定或者修改后地方性法规的常规清理机制。认真做好对国家机关和社会团体、企事业组织以及公民提出的审查建议的研究处理工作。研究建立健全备案审查工作中的调查研究论证、沟通协商、纠错工作机制。

2017年12月24日，全国人大常委会法制工作委员会将《关于十二届全国人大以来暨2017年度备案审查工作情况的报告》提请十二届全国人大常委会第三十一次会议审议。由此可以看到，近年来全国人大常委会围绕“加强备案审查制度和能力建设”这一任务，积极开展了相应的工作，备案审查工作逐步有序加强。数据显示，十二届全国人大以来，常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件。其中，2017年共接收报送备案的规范性文件889件。备案审查机制逐渐完善，备案审查力度不断加大，备案审查工作也走向透明化，逐渐与百姓生活息息相关。^[29]这是2004年5月全国人大常委会在法制工作委员会内设立法规备案审查室以来，首次公布对行政法规、地方性法规、司法解释的备案审查成绩单。全国人大常委会法工委主任沈春耀做报告时表示，对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，是全国人大常委会履行宪法法律监督职责的一项重要工作。中国共产党十九大报告中首次明确提出合宪性审查。

通过备案审查来判断下位法是否符合上位法，是宪法法律赋予全国人大及其常委会的重要职权，也是全国人大及其常委会履行宪法监督职责的重要工作。作为中国一项重要的宪法制度，备案审查被认为是“人大监督职权中最有力度、最有深度，也最有广度的重要抓手之一”。这项制度旨在使已有的法律体系更加完善，可以说是中国特色社会主义法治体系的一种内在优化机制，对全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系具有重要的意义。这在中国法学界，尤其是宪法学界，引起剧烈且积极的反响。他们普遍认为，备案审查工作情况提请全国人大常委会审议，这是新时代加强备案审查工作的一项新举措。^[30]可以预见的是，合宪性解释将长期是中国宪法学界的热点问题。^[31]

（三）备案审查与合宪性审查

中国的备案审查制度建立的时间不长、经验不足，需要一个相当长的完善过程，不可能一蹴而就。就中国的法治发展状况和备案审查制度的现状而言，一方面是建立公开机制，逐步公开备案数量、审查建议提请数量、处理情况等相关信息。选取一些符合条件的申请，进行审查形成法律意见，进行公开的反馈。另一方面，应该加强备案审查工作力度，切实做到“有备必审，有错必纠”，同时对不违反上位法的法律规范需要进行合法性认定，消除社会各界疑虑，维护宪法和法律权威。还需要强调的是，应该依法逐步有序引入公众参与，聚民意、集民智，调动各方面力量，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。需要指出的是，加强备案审查不能以合法性审查来淡化或弱化合宪性审查。备案审查的根本依据是宪法，在强化备案审查的基础上，必须同步推进合宪性审查。唯如此，才能让备案审查成为推动全面依法治国向纵深推进的重要抓手。