运用法律手段保障和促进信息网络健康发展
郑成思[1]
在当今世界，信息网络技术对人类文明的影响，超过了其他任何高新技术。信息网络化的发展水平，已经成为衡量一个国家现代化水平与综合国力的重要标志。推动国民经济和社会信息化，是党中央高瞻远瞩，总揽全局，面向21世纪作出的重要战略决策。对于信息网络化问题，江泽民提出了“积极发展、加强管理、趋利避害、为我所用，努力在全球信息网络化的发展中占据主动地位”的要求，这不仅是我国信息网络发展的指导方针，也是我们运用法律手段保障和促进信息网络健康发展的重要指导思想。
一 信息网络的发展与加强法律规范的必要性和重要性
（一）依法加强管理已经成为许多国家的共识
信息传播技术的发展，在历史上一直推动着人类社会、经济与文化的发展，同时也不断产生出新问题，需要人们不断去解决。在古代，印刷出版技术的发明与发展，为大量复制与传播文化产品创造了条件，同时也为盗用他人智力成果非法牟利提供了便利，于是产生了版权保护的法律制度。近现代无线电通信技术的出现，录音、录像技术的出现以及卫星传播技术的出现等，也都曾给人们带来便利，推动了经济发展，繁荣了文化生活，同时也带来了需要用法律解决的问题。中国古老的辩证法告诉我们：利弊相生、有无相成。法律规范得当，就能够兴利除弊，促进技术的发展，进而促进社会的发展。
20世纪90年代至今，信息网络的迅速发展，对政治、经济、社会等各个领域都产生了广泛、巨大而又深远的影响。截止到2000年底，全球互联网上网人数共4.71亿，美国上网人数超过1.5亿，欧盟国家上网人数超过4600万，日本超过4700万。截止到2000年7月，我国上网人数也已经达到2600万。1997年10月，我国上网计算机共29.9万台，而到2001年7月，已经发展到1000万台，这种发展速度，令人瞩目。
根据美国知识产权协会的统计，自1996年之后，美国每年信息产业中版权产业的核心部分，即软件业、电影业、图书出版业等产品的出口额，都超过农业与机器制造业。该协会把这当作美国已经进入“知识经济”的标志。根据我国今年年初“国家经济信息系统工作会议”公布的数据，2000年我国电子信息产品制造业增长速度已经大大高于传统产业，总产值已经突破1万亿元，成为我国工业的第一支柱。
网络（主要指互联网络，特别是国际互联网络）给人们带来的利（或便利）在于其开放性、兼容性、快捷性与跨国传播；而网络的“弊”，也恰恰出自它的这些特点。正是由于这些特点，产生出应用网络来传播信息的重要问题——安全问题，以及其他一些需要用法律去规范的问题。
国内外都曾有一种观点认为：计算机互联网络的发展环境是“无法律”的。在互联网发展初期，由于缺乏专门以互联网为调整对象的法律，而大都以原有的相关法律来规范互联网上的行为，许多国家认为可以不立新法，于是，这被一些人误解为“无法律”。所谓“无法律”，一开始就仅仅是一部分网络业内人士对法律的误解。计算机网络上日益增多的违法犯罪活动，促使人们认识到：必须运用法律对计算机信息网络进行管理，而网络技术本身的发展也为这种管理提供了客观的基础。计算机互联网络是20世纪90年代才全面推广开的新技术，而且发展迅速，对它的法律调整滞后、不健全，是不足为奇的。但若由此断言互联网络处于法律调整的“真空”之中，是现实社会的法律所不能触及的“虚拟世界”，那就错了。国际互联网的跨国界传播，无疑增加了各国在其主权范围内独立调整和管理网上行为的困难，但这并不意味着无法管理。而且，由于出现了强烈的网络管理的社会要求，各种行之有效的网络管理技术也应运而生。面对安全问题，起初很多国家考虑的是通过技术手段去解决。而今天，越来越多的国家已经认识到：仅仅靠技术手段是不够的，还必须有法律手段。网络作为一种传播媒介，不仅不可能自动消除不良信息的危害，而且因其使用便利、传播快捷的特点，反而可能在缺乏管理的状态下大大增强其危害性。
事实上，通过法律手段加强管理，解决信息网络化进程中产生的安全问题，已经成为相当多国家的一致呼声。几乎所有应用和推广网络传播技术的国家，无论是发达国家还是发展中国家，都颁布了或正在起草相应的法律法规，都不同程度地采用法律手段开始或加强了对计算机信息网络的管理。
（二）信息网络安全问题的几个主要方面与法律规范的必要性
涉及信息网络安全的问题，主要有四个方面。
第一，国家安全。网络的应用，给国家的管理，例如统计、档案管理、收集与分析数据、发布政令或公告等带来了便利。“电子政务”的开展，有利于密切政府与人民群众的联系，有利于提高国家机关的工作效率，有利于加强人民对国家事务的参与。近年来，我国海关在查处走私活动，公安部门在“严打”的过程中，很多显著成效也得益于计算机网络的应用。网络的应用还为国防建设提供了新的技术手段，为尖端科学技术的研究与开发提供了条件。但同时，一旦有人利用网络，侵入国防计算机信息系统或侵入处于极度保密状态的高科技研究的计算机信息系统，乃至窃取国家、国防、科研等机密，其危害就远不是非网络状态下的危害可比的了。国内外敌对势力煽动反对政府、颠覆国家政权、破坏国家统一等有害信息，也可以通过网络得到迅速传播。而保障国家安全，是稳定与发展的前提。迄今为止，所有应用及推广信息网络技术的国家，无论是发达国家还是发展中国家，都极度重视伴随着这种应用与推广而产生的国家安全问题。
第二，社会安全。网络以迅捷、便利、廉价的优点，丰富了社会文化生活与人们的精神生活。但同时，发送计算机病毒，传播黄色、暴力、教唆犯罪等精神毒品，网上盗版，网上煽动民族仇恨、破坏民族团结，网上传播伪科学、反人类的邪教宣传，如法轮功等，也利用了这种迅捷、便利、廉价的传播工具。对网上的这些非法活动必须加以禁止和打击，以保障社会的安全。例如，如果不在网上“扫黄打非”，那么，有形的传统市场上打击黄色的、盗版的音像及图书的执法活动，就在很大程度上会落空，因为制黄与制非活动会大量转移到网上。
第三，经济安全或市场安全。在经济领域，首先应用网络技术的是金融市场。“金融电子化与信息化”方便了储户，使“储蓄实名制”成为可能，同时还加速了证券交易在网上运行的进程。企业开展“电子商务”，有助于提高管理效率，降低经营成本，增强竞争能力。国外英特尔公司的总裁与国内北大方正的王选都说过一句相同的话：“企业若不上网经营，就只有死路一条。”2001年年初以来，“纳斯达克”指数的暴跌以及大量中介性网络公司倒闭的事实，绝不说明电子商务应当被否定。它与电子商务的兴起这一事实，反映的是同一事物的两个方面。它说明了网络经济本身不能靠“炒作”，网络经济只有同物质经济、传统产业相结合，才有生命力。从1998年至今，北京郊区一些收益较好的菜农，已经得益于“网上经营”（或“电子商务”）。1999年，上海市政府开通“农业网”，鼓励农民上网经营。上海奉贤县仅去年一年，就在网上获得1亿元订单。但同时，在网上把他人的商标抢注为自己的域名，网上的金融诈骗、合同欺诈，利用网络宣传、销售假冒伪劣产品，搞不正当竞争等种种违法犯罪活动，也不断增加。若不及时禁止这些活动，人们会对网络上的虚拟市场缺乏安全感，从而将妨碍我国企业的电子商务活动。
第四，个人安全。随网络发展起来的电子邮件、网络电话、电子银行、信用卡等，给大多数“网民”提供了便捷与低价的服务，大大提高了网民们的工作效率和生活质量。但同时也出现了破译他人电子邮箱密码，阅读、篡改或删除他人电子邮件，破解他人网上信用卡密码，利用网络窃取他人钱财乃至敲诈勒索，利用网络散布谣言、诽谤他人、侵犯他人隐私权等侵权或犯罪活动。今年4月，鞍山市中级人民法院审结的通过“网络交友”引诱与绑架人质勒索钱财的案件，表明了以法律手段规范网络运营，保障个人安全的必要性。
上述几个方面的安全问题是相互联系的。国家安全与社会安全非常重要；市场安全与个人安全的问题，则是大量的。今年4月至5月，在黑客大量攻击我国网站的事件中，被攻击的商业网站占54%。市场与个人安全问题，又都直接或间接影响国家安全与社会安全。例如，若不能依法制止利用互联网络编造并传播影响证券、期货交易或其他扰乱金融市场的虚假信息，社会稳定就必然出现隐患，进而会影响到国家安全。
二 国外的做法及立法现状
由于信息网络技术在世界范围内广泛应用的时间还不太长，加上信息网络技术的发展更新很快，目前，世界各国还没有建立健全完善的法律体系。总的来讲，各国在这方面的立法与依法管理的实践都处于初期。不过，有些起步相对早一些的国家及国际组织，已经有了一些经验可供我们研究与参考。
（一）打击网络犯罪的国际合作与立法情况
20世纪90年代以来，针对计算机网络的犯罪和利用计算机网络犯罪的数量，在许多国家包括我国，都有较大幅度的增长。针对这种情况，许多国家明显加大了运用法律手段防范和打击网络犯罪的力度。同时，在这方面的国际合作也迅速发展起来。
欧盟委员会于2000年初及12月底先后两次颁布了《网络刑事公约》（草案）。这个公约目前虽然只是面对欧盟成员国地区性立法的一部分，但它开宗明义表示要吸纳非欧盟成员国参加，试图逐步变成一个世界性的公约。现在，已有43个国家（包括美国、日本等）表示了对这一公约草案的兴趣。这个草案很有可能成为打击网络犯罪国际合作的第一个公约。这个公约草案对非法进入计算机系统，非法窃取计算机中未公开的数据等针对计算机网络的犯罪活动，以及利用网络造假、侵害他人财产、传播有害信息等使用计算机网络从事犯罪的活动，均详细规定了罪名和相应的刑罚。草案还明确了法人（即单位）网上犯罪的责任，阐述了打击网络犯罪国际合作的意义，并具体规定了国际合作的方式及细节，如引渡、根据双边条约实行刑事司法协助、在没有双边条约的国家之间怎样专为打击网络犯罪实行司法协助，等等。
在各国的刑事立法中，印度的有关做法具有一定代表性。印度于2000年6月颁布了《信息技术法》。印度并没有“物权法”之类规范有形财产的基本法，却优先制定出一部规范网络世界的基本法。这部《信息技术法》主要包括刑法、行政管理法、电子商务法三个大的方面。同时，还包括对已有刑法典、证据法和金融法进行全面修订的一系列附件。刑法部分的主要内容与欧盟的“刑事公约”大致相同。有两点内容是欧盟公约中没有的：一是规定向任何计算机或计算机系统释放病毒或导致释放病毒的行为，均为犯罪；二是对于商业活动中的犯罪行为列举得比较具体。例如，为获取电子签名认证而向有关主管部门或电子认证机构谎报、瞒报任何文件或任何事实的，均认定为犯罪。该法对犯罪的惩罚也作了详细的规定。例如，第70条规定：未经许可进入他人受保护的计算机系统，可判处十年以下徒刑；第71条规定：在电子商务活动中向主管部门谎报与瞒报，将处两年以下徒刑，还可以并处罚金。
还有一些国家修订了原有刑法，以适应保障计算机网络安全的需要。例如，美国2000年修订了1986年的《计算机反欺诈与滥用法》，增加了法人犯罪的责任，增加了与上述印度法律第70条相同的规定，等等。
（二）禁止破解数字化技术保护措施的法律手段
1996年12月，世界知识产权组织在两个版权条约中，作出了禁止擅自破解他人数字化技术保护措施的规定。至今，欧盟、日本、美国等多数国家，都把它作为一种网络安全保护的内容，规定在本国的法律中。尤其是美国，虽然总的来说，它认为网络时代无须立任何新法，全部靠司法解释就能解决网络安全问题，却例外地为“禁止破解他人技术保护措施”制定了专门法，而且从网络安全目的出发，把条文规定得极其详细——不仅破坏他人技术保护措施违法，连提供可用以搞这种破坏的软硬件设备也违法，同时还详细规定了图书馆、教育单位及执法单位在法定条件下，可以破解有关技术措施，以便不妨碍文化、科研及国家执法。值得注意的是，有关网络安全的许多问题，均是首先在版权领域产生的，其解决方案，又首先是在版权保护中提出，再扩展到整个网络安全领域的。例如破解技术保护措施的违法性，就是因为1992年英国发生的一起违法收看加密电视节目的版权纠纷，而引起国际关注的。
（三）与“入世”有关的网络法律问题
在1996年12月联合国第51次大会上，通过了联合国贸易法委员会的《电子商务示范法》。这部示范法对于网络市场中的数据电文，网上合同成立及生效条件，运输等专项领域的电子商务等，都作了十分具体的规范。这部示范法的缺点是：当时还没有意识到“数字签名认证机构”的关键作用，所以针对这方面作的规定较少，也较原则。1998年7月，新加坡的《电子交易法》出台后，被认为是解决这一类关键问题较成功的法律。我国的香港特别行政区，于2000年1月颁布了《电子交易条例》。它把联合国贸易法委员会示范法与新加坡的电子交易法较好地融合在一起，又结合了香港本地实际，被国际上认为是较成功的一部保障网络市场安全的法规。
早在1999年12月，世贸组织西雅图外交会议上，制定对“电子商务”的规范就是一个主要议题。这是因为1994年4月世贸组织在马拉加什成立时，网络市场作为世界贸易的一部分还没有被充分认识，而1996年之后，这一虚拟市场已经以相当快的速度发展起来了。联合国已有了示范法，世贸组织也不甘落后。西雅图会议虽然流产，但下一次世贸组织的多边外交会议，仍将以规范电子商务为主要议题。届时我国可能已经“入世”。所以从现在起，我国有关主管部门就应对这一议题作深入研究，以便在必要时提出我们的方案，或决定支持那些于我国网络市场安全及健康发展有利的方案。
（四）其他有关立法
有一些发展中国家，在单独制定从不同角度保障网络健康发展的部门法之外，还专门制定了综合性的、原则性的网络基本法。例如韩国1992年2月制定、2000年1月又修订的《信息通信网络利用促进法》，就属于这样一部法。它与我国的《科技进步法》的形式类似，但内容更广泛些。它虽不及印度的基本法那样详细，但有些内容却是印度所没有的。例如其中对“信息网络标准化”的规定，对成立“韩国信息通信振兴协会”等民间自律组织的规定，等等。
在印度，则依法成立了“网络事件裁判所”，以解决包括影响网络安全的诸多民事纠纷。这种机构不是法院中的一部分，也不是民间仲裁机构，而是地道的政府机构。它的主管人员及职员均由中央政府任命，但主管人员资格是法定的。西欧国家及日本，近年来在各个领域都制定了大批专门为使信息网络在本国能够顺利发展的法律、法规，同时大量修订了现有法律，使之能适应网络安全的需要。例如德国1997年的《网络服务提供者责任法》与《数字签名法》，它们出现在欧盟共同指令发布之前，足以说明其规范网络活动的迫切性。日本1999年的《信息公开法》与同时颁布的《协调法》，对作者行使精神权利（即我国版权法中的“人身权”），规定了过去从来没有过的限制，以保证政府有权不再经过作者许可，即可发布某些必须发布的信息。英国2000年的《通信监控权法》第三部分专门规定了对网上信息的监控。这部法的主要篇幅是对行使监控权的机关必须符合怎样的程序作出规定。在符合法定程序的前提下，“为国家安全或为保护英国的经济利益”，该法授权国务大臣颁发许可证，以截收某些信息，或强制性公开某些信息。
（五）民间管理、行业自律及道德规范手段
无论是发达国家还是发展中国家，在规范与管理网络行为方面，都很注重发挥民间组织的作用，尤其是行业的作用。德国、英国、澳大利亚等国学校中网络使用的“行业规范”均十分严格，在澳大利亚，大学各系的秘书每周都要求教师填写一份保证书，申明不从网上下载违法内容；在德国，凡计算机终端使用人，一旦在联网计算机上有校方规定禁止的行为，学校的服务器立即会传来警告。慕尼黑大学、明斯特大学等学校，都订有《关于数据处理与信息技术设备使用管理办法》，要求师生严格遵守。
1996年，英国的网络服务提供者们在政府引导和影响下，组成了一个行业自律组织，即英国信息网络监察基金会。它的工作是搜寻网络上的非法信息（主要是色情资料），并把发布这些非法信息的网站通知网络服务提供者，以便他们采取措施，阻止网民访问这些网站，也使网络服务提供者避免被指控故意传播非法信息而招致法律制裁。韩国在保障网络安全方面，尤其是防止不良信息及有害信息方面，也很注意发挥民间组织的作用。韩国在民间建立起“信息通信伦理委员会”，其主要作用是监督网络上的有害信息，保护青少年的身心健康。新加坡也很注重民间力量在网络安全方面的作用，在其1996年7月颁布的《新加坡广播管理法》中规定：“凡是向儿童提供互联网络服务的学校、图书馆和其他互联网络服务商，都应制定严格的控制标准。”该法还规定：“鼓励各定点网络服务商和广大家长使用，诸如‘网络监督员’软件、‘网络巡警’软件等等，阻止（青少年）对有害信息的访问。”
（六）国外立法保障信息网络健康发展的两个重点问题
网络上信息传播有公开与兼容的特点，各国网络的发展目标又都是使越来越多的人能够利用它。这与印刷出版等传统的信息传播方式完全不同。许多国家的立法界、司法界及学术界普遍认为：在网上，每一个人都可能是出版者。用法律规范网络上每个人的行为，从理论上说是必要的，从执法实践上看则是相当困难的。从上述各国的情况看，他们主要是抓住两个关键点，采取相应的管理措施。
1.加强对网络服务提供者经营活动的规范与管理
网络服务提供者又称“在线服务提供者”，他们是网络空间重要的信息传播媒介，支撑着网络上的信息通信。网络服务提供者有许多类别，主要包括以下5种：（1）网络基础设施经营者；（2）接入服务提供者；（3）主机服务提供者；（4）电子公告板系统经营者；（5）信息搜索工具提供者。上述各类网络服务提供者对用户利用网络浏览、下载或上载信息都起着关键作用。网络服务提供者的基本特征是按照用户的选择传输或接收信息。但是作为信息在网络上传输的媒介，网络服务提供者的计算机系统或其他设施，却不可避免地要存储和发送信息。从信息安全的角度看，网络服务提供者是否应当为其计算机系统存储和发送的有害信息承担责任，按照什么标准承担责任，是网络时代的法律必须回答的关键问题。网络服务提供者法律责任的标准和范围，不仅直接影响信息网络安全的水平和质量，而且关系到互联网能否健康发展；既关系到国家利益，也关系到无数网络用户的利益。因此，法律在界定网络服务提供者责任的同时，必须考虑对其责任加以必要的限制。
总的来讲，法律如果使网络服务提供者在合法的空间里和正确的轨道上放手开展活动，那么网络的安全、信息网络的健康发展，就基本有保障了。网络安全的法律规范主要针对网络服务提供者，同时许多国家还在法律中采用了“避风港”制度。
就是说，一旦网络服务提供者的行为符合法律规范，他们就不再与网上的违法分子一道负违法的连带责任，不会与犯罪分子一道作为共犯处理。这样，他们的经营环境就宽松了。这将有利于网络的发展。正像传统生活中我们对旅店的管理，许多犯罪分子在流窜、隐藏时都会利用旅店，如果对犯罪分子逗留过的旅店一概追究法律责任，那么正当经营者就都不敢开店了。如果旅店经营者做到：（1）客人住店时认真查验了身份证；（2）发现房客有犯罪行为或嫌疑，及时报告执法部门；（3）执法部门查询犯罪嫌疑人时积极配合，那么，就可以免除旅店经营者的法律责任，也就是说，他不再有被追究法律责任的风险。这样，在打击犯罪的同时，又不妨碍旅店业的健康发展。法律在规范网络服务提供者的责任时采用的“避风港”制度，正是这样一种制度。网络服务提供者从技术上讲，掌握着确认其“网民”或接入的网站身份的记录，他们只要做到：（1）自己不制造违法信息；（2）确认了违法信息后立即删除或作其他处理，如中止链接等；（3）在执法机关找寻网上违法者时予以协助，那么，他们也就可以进入“避风港”，放心经营自己的业务了。如果绝大多数网络服务提供者真正做到了这几点，则网络安全也就基本有保障了。所以，大多数以法律规范网络行为的国家，都是首先明确网络服务提供者的责任，又大都采用了“避风港”制度。从美国1995年的《国家信息基础设施白皮书》，新加坡1996年的《新加坡广播管理法》，直到法国2001年的《信息社会法》（草案），都是如此。
2.加强对认证机构的规范与管理
“数字签名的认证机构”，是法律必须规范的又一个关键点。数字签名认证机构的重要作用，远远不限于电子商务。在电子证据的采用方面，在电子政务、电子邮件及其他网上传输活动中，它都起着重要作用。就是说，凡是需要参与方提供法定身份证明的情况，都需要“数字签名认证机构”。因为数字签名是最有效的身份证明，是保障信息安全的基本技术手段之一。
三 我国在信息网络法制建设方面的基本情况
（一）已有的法律法规及管理措施
从20世纪90年代中期至今，我国已出台了一批专门针对信息网络安全的法律、法规及行政规章。属于国家法律一级的，有全国人大常委会于2000年12月通过的《关于维护互联网安全的决定》；属于行政法规的，有从1994年的《计算机信息系统安全保护条例》到2000年的《电信条例》等五个法规；属于部门规章与地方性法规的，则有上百件。我国各级人民法院，也已经受理及审结了一批涉及信息网络安全的民事与刑事案件。
此外，在我国的《合同法》中，增加了有关网络上电子合同的规范内容。《预防未成年人犯罪法》规定“任何单位和个人不得利用通讯、计算机网络等方式”，提供危害未成年人身心健康的内容与信息。
2000年是我国网络立法较多的一年。据不完全统计，专门针对网络的立法，包括最高人民法院的司法解释，达到几十件，超过以往全部网络立法文件的总和，调整范围涉及网络版权纠纷、互联网中文域名管理、电子广告管理、网上新闻发布、网上信息服务、网站名称注册、网上证券委托、国际联网保密管理等许多方面。过去进行网络立法的部门主要是公安部、信息产业部等少数几个部门，2000年则明显增加，文化部、教育部、国家工商局、中国证券监督委员会以及一些省、市地方政府均在各自职权范围内，颁布了有关网络的法律文件。这些立法及管理活动对推进我国网络健康发展起到了积极作用。
在行业自律方面，2001年5月，在信息产业部的指导下，我国成立了“互联网协会”。它将借鉴国外已有经验，结合中国的实际，发挥自己的作用。
（二）存在的问题和不足
1.缺少必要的基本法，已产生多头管理、相互冲突的情况
我国规范网络的部门规章及地方性法规很多，这反映了各方面力图促使网络健康发展的积极性，是应该予以肯定的，但暴露出来的问题也不容忽视。第一，立法层次低。现有的网络立法绝大多数属于管理性的行政规章，而属于国家法律层次上的网络立法只有一件，并且不具备基本法性质。第二，立法内容“管”的色彩太浓，通过管理促进“积极发展”的一面则显得不够。第三，行政部门多头立法、多头管理，甚至连必须统一的一些标准，都出现过部门冲突的情况。例如，北京市通信管理局2000年11月的“通知”中，认定企业仅为自我宣传而设的网站，属于非经营性的“网络内容提供者”，而北京工商行政管理局在同年颁布的“经营性网站管理办法”中，则又认定凡是企业办的网站，均属经营性的网络内容提供者。这样一来，像“同仁堂药业集团”为同仁堂医药作广告的专设网站，与“搜狐”、“首都在线”等专门从事在线服务的网站，就没有区别了。依前一行政规章，“同仁堂”属于非经营性的；依后一规章，它又属于经营性的了。诸如此类的不一致乃至冲突的规章及管理方式，有时让企业无所适从，妨碍了企业正常使用网络；有时则产生漏洞，使真正想保障的信息网络安全又得不到保障。
由于网络服务器的经营者必须租用线路才能开通其运作，例如北京的网络服务器，均须向北京电信行业管理办公室（信息产业部委托的部门）申请，并写明身份、地址，才可能获得线路的租用，因此，对一切网络服务设备，电信部门统统可以确认其所在地及所有人，正如这个部门完全能掌握和管理向它申请了电话号码并安装了电话的用户一样。由信息产业主管部门统管，便于技术上的防范措施与法律手段相结合。印度《信息技术法》在行政管理方面的主要内容之一，就是明确规定由中央政府建立“信息技术局”，统一行使网络管理的行政权，避免“政出多头”，以免既妨碍了网络的发展，又不能真正制止住影响网络安全的各种活动。
2.侵权责任法有缺欠
我国目前尚没有任何法律、法规对网络服务提供者的责任与限制条件同时作出明确规定，以致这方面的法律规范还是空白。有的发达国家在法律中也没有对此作专门规定，那是因为这些国家的“侵权责任法”本身已经十分完善了。而我国，几乎只有《民法通则》第106条这一条有这方面的规定。而“严格责任”、“协助侵权”、“代位侵权”等传统“侵权责任法”中应当有，同时在信息网络安全方面又很重要的法律概念，在我国侵权法体系中，一直就不存在。在这种情况下，我们要以法律手段保障网络健康发展，就很难抓住问题的关键，造成事倍功半的结果。
3.缺少大多数发达国家及一些发展中国家已经制定的有关电子商务的法律
时任国家主席江泽民在1998年的亚太经合组织大会上就曾指出：电子商务代表着未来的贸易方式发展的方向，其应用推广将给成员国带来更多的贸易机会。
对于上面提到的世贸组织将增加的调整国际电子商务的法律手段，欧盟已有了《电子商务指令》作为应对，日本则有了《电子签名法》及《数字化日本行动纲领》（政策性政府基本文件），澳大利亚也颁布了《电子交易法》。美国虽然在民商事领域总的讲不针对网络单独立法，但也推出了无强制作用的联邦示范法《统一计算机信息交易法》。许多发展中国家也都在这方面作了积极的准备。相比之下，我国在这方面的准备工作，尤其在研究与出台相应的法律法规方面，还显得不足，步子还可以再大一点，使之与我国的国际贸易大国地位更协调一些。
我国《合同法》虽然确认了网上合同作为“书面合同”的有效性，却没有对数字签名作出规范，更没有对数字签名的认证这一关键问题作出规范，无法保障电子商务的安全，因此，不足以促进电子商务的开展。我国网络基础设施已列世界第二，但网上经营的数额在世界上还排不上名次，原因之一是缺乏法律规范，使大量正当的经营者仍感觉网上经营风险太大，不愿进入网络市场，仍固守在传统市场中。如果我们能够积极改变这种状况，那么在进入世贸组织之后，在高管理效率与低经营成本方面，我们就可能有更多的企业可以与发达国家的企业竞争，与一批在信息技术上新兴的发展中国家的企业竞争，我们在国际市场上的地位就会更加乐观。
4.已有的立法中存在缺陷
我国现有刑法中对计算机犯罪的主体仅限定为自然人，但从实践来看，还存在各种各样的由法人实施的计算机犯罪。又如，计算机网络犯罪往往造成巨大的经济损失，其中许多犯罪分子本身就是为了牟利，因而对其科以罚金等财产刑是合理的。同时，由于犯罪分子大多对其犯罪方法具有迷恋性，因而对其判处一定的资格刑，如剥夺其长期或短期从事某种与计算机相关的职业、某类与计算机相关的活动的资格，也是合理的，但我国刑法对计算机犯罪的处罚，却既没有规定罚金刑，也没有规定资格刑。
另外，现有诉讼法中，缺少对“电子证据”的规定。无论是上面讲过的欧盟《网络刑事公约》，还是印度的《信息技术法》都是把“电子证据”作为一种特殊证据单列，而我国现有的民事、刑事、行政等三部诉讼法，只能从“视听资料”中解释出“电子证据”的存在，这样有时显得很牵强，有时甚至无法解释。这都不利于保障网络安全。
5.以法律手段鼓励网上传播中国的声音方面还显得不够
一方面，网络的跨国界信息传播，增加了西方宣扬其价值观的范围与强度；另一方面，过去在传统的有形文化产品的印刷、出版、发行方面，由于经济实力所限，我们难与发达国家竞争。现在，网络传输大大降低了文化产品传播的成本，这对我国是一个机遇。从技术上讲，网上的参与成本低，对穷国、富国基本上是平等的。一个国家尤其是发展中国家，如果能以法律手段鼓励传播本国的声音，则对于防范文化与道德的入侵与保障信息安全，将起到积极的作用。印度鼓励使用英语，其结果是宣传了本国的文化，而法国一度强调上网内容只用法语，结果造成点击法国网站用户日减。这正反两方面的情况，都值得我们研究。
我国有不少涉外法律、法规、规章、司法判决、行政裁决、仲裁裁决等，在对外宣传我国法制建设与改革开放方面很有作用，却往往在长时间里见不到英文本，在网络上则中、英文本都见不到。在国际上很有影响力的我国《合同法》，其英文本首先是由美国一家公司从加利福尼亚的网站上传的。集我国古典文学之大成的《四库全书》，也不是由内地，而是由香港特区的网络服务提供者上传的。
四 几点建议
（一）将信息网络立法问题作通盘研究，尽早列入国家立法规划
首先，在信息网络立法规划上，应考虑尽早制定一部基本法。它既有原则性规定，又有必要的实体条文，如同我国的《民法通则》那样。立法既要吸收世界各国好的经验，又要结合中国的实际。从内容上讲，它必须以积极发展信息网络化为目的，体现加强管理，以达到趋利避害，为我所用的目的。如果有了网络基本法，无论是部门还是地方立法，均不能违反它，行政机关管理时也便于“依法行政”。这将有利于最大限度地减少部门规章间及不同部门管理之间的冲突。信息网络的管理，与土地、房屋、动产等的管理不同。网络的管理是实实在在的“全国一盘棋”，不宜有过多的部门规章及地方性法规，应以国家法律、国务院行政法规为主，主管部门可颁布必要的行政规章。
其次，在正起草的有关法律中，应注意研究与增加涉及信息网络安全保障的相关内容。例如正在起草的《证据法》中，即应考虑“电子证据”的问题。
再次，在修订现有的有关法律时，也应注意增加涉及信息网络的内容。例如，在修订刑法时，应考虑针对计算机网络犯罪活动，增加法人（单位）犯罪、罚金刑、资格刑等内容。
最后，在网络基本法出台之前，可以先着手制定某些急需的单行法，成熟一个，制定一个。例如，可在《电信条例》的基础上，尽快制定“电信法”。再如，“数字签名法”、“网络服务提供者责任法”等，也应尽早制定，或者包含在“电信法”中，以减少信息网络健康发展的障碍。
（二）加强信息网络业“行业自律”的立法，鼓励行业自律
“行业自律”的重点之一，应是各种学校及文化市场相关的行业。“学校”是教书育人的地方，网络上的有害信息，很大一部分是针对正在成长的青少年学生传播的。对这种有害信息的传播如果打击、禁止不力，会危害家庭、个人，进而影响社会安全、国家前途。在积极发展网上教学、利用网络传播有益知识的同时，学校对学生及教员访问不良网站或接触有害信息的约束，也非常必要。而且很多学校尤其是大专院校本身就有服务器，本身就是“网络服务提供者”。
法律还可针对有关行业可以尽到的一些义务作出规定。诸如英国及新加坡那样，指导网络服务提供者采取措施阻止网民访问不良网站，等等。
（三）鼓励通过网络弘扬中华文化，进行传统教育，开展精神文明建设
“鼓励”弘扬本国文化，一方面是可以通过立法，对创作出受人们欢迎的优秀文化成果以及积极传播这些成果的单位和个人给予奖励，对成果的知识产权给予保护；另一方面，在信息通过网络的跨国传播面前，在信息网络的公开性、兼容性面前，法律手段也不可能是万能的。因为国内法很难规范一大部分从境外上载并传播有害信息的行为。技术措施也不能解决其中的全部问题。而要减少这类信息对网络安全带来的负面影响，就需要靠我们有更多正面的、又为人们所喜闻乐见的传播社会主义价值观的内容上传到网上，需要靠我们从社会主义道德方面进行教育。
（四）认真研究国际动向，积极参与保障网络安全的国际合作
研究信息网络立法与管理的国际动向有两个目的：一是使我们在制定相关国内法及实施管理时，可以借鉴国外成功的经验；二是由于网络主要是国际互联网络传播信息的特殊性，使得我们在打击跨国计算机网络犯罪，在解决因网络侵权、网络商务中违约等跨国民商事纠纷时，都需要开展不同程度的国际合作。
（五）应当对各级领导干部进行网络知识的培训
因为只有在了解网络的基础上，才可能进一步加强各级领导干部信息网络安全意识，才能自觉认识运用法律手段保障和促进信息网络健康发展，才能实现依法决策、依法行政、依法管理。
总之，保障与促进信息网络的健康发展，需要将技术措施、法律手段与道德教育结合起来。
（本文原载于《河南省政法管理干部学院学报》2002年第1期）
[1] 郑成思（1944—2006），时任中国社会科学院法学研究所研究员，中国社会科学院知识产权中心主任，全国人大法律委员会委员、世界知识产权组织仲裁员。