一 可持续生计与城市贫困
近三十年来，国际学术界对基于消费维持基础上的传统社会福利政策范式进行了深刻的反思，普遍认为这种政策范式虽然在一定程度上缓解了贫困，但由于忽视了贫困产生的复杂性以及贫困者的自身能力建设，没有从根本上减少贫困，也缺乏与经济、社会整体发展的协调。[1]20世纪90年代以来，西方社会由传统的社会福利政策范式向发展型社会政策范式转变，强调反贫困的系统复杂性与整体性，注重贫困者资产与能力建设的核心作用，逐渐由基于消费维持的传统单一性救助模式向包容性的多元整合模式转变，由被动性向能促性转变。[2]20世纪80年代末，世界环境与发展委员会提出了“可持续生计”的概念，1992年，联合国环境与发展大会把“可持续生计”理念引入行动议程，强调可持续生计系统对于反贫困的重要性。逐渐发展起来的可持续生计框架（the Sustainable Livelihood Framework，SLF）体现了跨部门的、整体的生计支持取向，为解决贫困问题提供了一种更富有弹性、包容性以及整合性的思路，典型地体现了发展型社会政策的基本理念[3]，已经成为联合国开发计划署等国际组织反贫困的有力分析工具与操作方法。[4]
自20世纪90年代以来，中国城市贫困问题日益凸显，贫困现象日趋复杂，逐渐成为国内反贫困政策实践与研究领域中的主要议题之一。[5]中国城市贫困问题随着经济社会体制的持续转型、工业化（甚至后工业化）与城市化的飞速发展以及全球化、市场化的深入拓展而不断演化，总体上可以区分出三个明显的发展阶段，呈现显著的时代特征。20世纪90年代之前，城市贫困人口主要集中在传统的“三无”群体，规模较小，主要由国家民政部门施以救济，保障其较低水准的基本生活。20世纪90年代初至21世纪初，国家对效率低下的大量国有（集体）企业实施以“减员增效、下岗分流、规范破产、鼓励兼并”为导向的市场化改革，长期体制内生存的传统产业工人大规模下岗失业，尤其是1997～2003年更是形成了下岗失业潮。这期间，大规模下岗失业人员由于择业困难以及社会救助制度的滞后，基本生活陷入困境，构成了城市贫困人口的主体。与此同时，国家大力推进再就业工程，并逐步建立了具有鲜明中国特色且影响深远的城市贫困家庭基本生活保障制度（城市低保），维持城市贫困家庭的最低生活标准。这期间中国成功加入世贸组织（WTO），轻装上阵的国有企业在股份制改革后释放了新的发展动能，中国经济在国内大规模投资与繁荣的外贸出口导向性经济推动下，一派欣欣向荣。中国城市低保制度基本完善，城市低保人口规模在“应保尽保”原则下逐步趋于稳定，基本维持在2000万人左右。[6]城市低保制度与诸多其他社会救助制度的建立与完善，使得当初因经济体制转型遭受贫困的大规模下岗失业群体得到了多样化的社会救助与福利服务，获得了一定的体制性补偿。与此同时，高速的经济发展促使大量农民工涌入城市，逐步融入城市生活，城镇化率大幅度提升。[7]然而，户籍制度及福利区隔等各种社会性排斥使大量定居在城市中的外来流动人口处于弱势地位，其中相当一部分人口构成了当前城市贫困群体的新来源。2007年，中国国内生产总值（GDP）增速达到了改革开放以来令人震惊的14.2%的峰值。[8]自此以后，开始逐步回落，不具可持续性的过快GDP增速不仅使资源、环境等难以承受，客观上也削弱了经济体制结构的内在转型动力，并积累了大量的经济、社会矛盾。全面、协调、可持续发展理念逐渐成为新时代的主题。由美国次贷危机所引发的金融动荡，通过全球化机制将影响扩散至世界各地，中国经济面临着更加突出的转型压力，诸多传统行业产能过剩、需求不振，市场的优胜劣汰机制产生了新背景下的失业群体。在此期间，也出现了刚毕业不久的大学生就业生活困难群体（所谓的“蚁族”群体），城市贫困群体的复杂性与多样性日趋增加。值得强调的是，除了人口统计学类型多样化之外，城市贫困群体所面临的脆弱性冲击来源也是多重的、相互交织的，不仅受到经济体制转轨与宏观结构调整因素的约束，而且越来越多地受到全球化风险以及市场化力量的交互影响。
在新时代背景下，中国城市贫困群体的复杂多样性及其面临的多重脆弱性环境，内在要求中国城市反贫困政策实践要从维持性生计目标逐步向可持续性生计目标转变；要从单向度视野逐步向多维整合视野转变，要迫切改变分散化、碎片化、断裂性的反贫困政策机制，逐步向跨部门、整体性、协同性的政策机制转变。一言以蔽之，新时代背景下中国城市反贫困政策实践，内在要求我们从中国城市贫困群体所面临的现实环境出发，基于发展型社会政策理念建构出城市贫困家庭可持续生计的具体实践框架。适切于中国现实国情的城市贫困家庭可持续生计框架的建构，有一个先在的前提条件，即需要对当前中国城市贫困家庭的生计维持系统现状及其特征有一个系统完整而又相对准确的把握和理解。这构成了本项研究的基本任务。具体来说，本研究主要解决如下两个密切关联的基本问题。①在实证研究基础上，深入分析当前中国城市贫困家庭生计维持系统的现实状况及其存在的突出困境。这需要在实证研究基础上，系统剖析当前中国城市贫困家庭所实际拥有的生计资产状况及其生计策略等。②从当前城市贫困家庭生计维持系统现状出发，基于发展型社会政策理念，具体探讨当前城市贫困家庭可持续生计系统建构的关键环节与现实路径，并据此提出中国城市贫困家庭可持续生计框架。
国外学术界对发展型社会政策理念下可持续生计方面的相关研究，更多地聚焦于发展中国家的农村反贫困领域，而国内相关学者也主要聚焦于对农村居民、失地农民可持续生计框架的研究。国内个别对城市贫困家庭可持续生计框架的研究，也基本上局限于理念倡导阶段，缺乏扎实的实证研究，在研究视角上存在着单一性，缺乏整合性视野。因此，相关学术界总体上缺乏对发展型社会政策理念下中国城市贫困家庭可持续生计框架的专门系统研究，本研究可被视为该领域一个有价值的学术探索。另外，当前国际社会反贫困的政策思路与实践已从传统的单一性、救助性、被动性向多元整合、资产与能力建设以及能促性转变，而中国城市反贫困实践也迫切要求寻求新的发展方向并注入新的变革动能。实证研究当前中国城市贫困家庭生计维持系统的现状与问题，并建构中国城市贫困家庭可持续生计系统的政策路径，以期为推动中国城市反贫困政策实践转向以及相关福利政策范式的本土化发展贡献一定的智识力量，其中所提出的具体改进措施也可为相关理论与实务部门提供相应的借鉴。