前言

国际学术界对贫困内涵的拓展性理解集中体现了贫困问题的复杂性。在人类对贫困现象的认识谱系中，国际学术界对贫困内涵的理解从最初把贫困仅仅定义成收入与消费匮乏，到可行能力匮乏，再到资产或财富匮乏、权利匮乏或社会排斥导致的脆弱性以及稀缺性思维模式，从中我们可以发现贫困现象不仅涉及宏观的制度-文化结构维度，也涉及微观个体或家庭的收入、资产、能力以及心智维度。它不是单一维度主导的结果，而是宏观结构与微观个体（家庭）之间多重交互作用的结果。消除贫困所需要的必要条件是如此之多，任何仅靠单一维度的贫困观所实施的反贫困措施都是不充分的。一百多年来，国际学术界对贫困现象的理解历程及其相应的福利政策实践表明，通过发展理论，开展实证研究，人们对贫困现象的认识不断从单维走向多维、从事实走向规范、从碎片走向整合，强调贫困现象的复杂性、系统性与整合性的生态系统观念逐渐成为主流。任何有效的城市反贫困政策理论与实践，都需要从整体性视角出发，只有从整合性、系统性的多重维度来设计反贫困政策，才有可能实质性地缓解或消除贫困。因此，一种基于对贫困现象复杂性理解的多维整合视野就成为有效反贫困的内在要求。

20世纪90年代以来，国际反贫困理论界与实务界在对二战后长期主导发展中国家经济社会发展战略的“现代化发展范式”的经验教训进行全面剖析的基础上，对20世纪80年代以所谓“华盛顿共识”为代表的“新古典自由主义范式”进行了系统的批判，对基于消费维持基础上的传统社会福利政策范式进行了深刻的反思，在此基础上，逐步形成了发展型社会政策理念。发展型社会政策聚焦于超越基本需求满足的能力建设，试图融合经济发展与社会政策目标，强调跨部门的整合协调，注重社会政策的风险预防与包容能促功能，日益成为国际社会政策领域中占主导地位的政策范式，成为整合20世纪90年代以来社会福利政策领域中各种新思维、新观念与新实践的有效政策框架。

发展型社会政策，作为一种影响广泛的、具有宏大抱负的社会政策范式，在具体针对反贫困领域时，迫切需要一个能够充分体现自身理念的有效分析框架与政策实践工具。一种完全契合于发展型社会政策理念的可持续生计框架（Sustainable Livelihoods Framework， SLF）被逐步发展出来。可持续生计框架提供了一种系统分析贫困家庭生计的理论架构。它包含有几个相互关联的基本要素，有助于人们认识贫困的复杂性以及寻求反贫困的切入点或政策实践。它也集中反映了当前人们对贫困问题以及反贫困实践的拓展性理解，在理论和实践上遵循着如下基本原则：以人为中心、整体性、促进微观-宏观联系、动态性、优势视角以及可持续性目标等。无论是从发展理念、政策目标，还是从干预重心以及运行机制来说，可持续生计框架都完全契合于发展型社会政策理念，逐渐成为反贫困领域的重要分析框架和实践政策工具。随着中国城市化的快速发展，中国反贫困政策实践与理论研究的重心将逐渐由农村转移至城市，城市反贫困问题日趋重要。长期以来，中国城市反贫困理念与目标具有单纯救助性与生计维持性特征，城市反贫困政策机制具有碎片化、断裂性特点。城市贫困问题的异质性、复杂性以及卷入部门的多样性，内在要求城市反贫困政策从维持性生计目标逐步向可持续性生计目标转变，从单一视野逐步向多维视野转变；迫切要求改变碎片化、断裂性的反贫困政策机制，逐步向跨部门、整体性、协同性的社会政策机制转变，建构并形成发展型社会政策理念下城市贫困家庭可持续生计框架，这是当前及未来中国城市反贫困的关键。中国城市贫困家庭可持续生计框架及其有效政策路径的建构，需要在实证研究的基础上，澄清城市贫困家庭可持续生计的关键影响因素。本书旨在基于实证研究，系统剖析当前中国城市贫困家庭生计维持系统的现实状况及其存在的突出问题，澄清城市贫困家庭可持续生计系统建构的关键要素，并基于发展型社会政策理念，提出构建中国城市贫困家庭可持续生计系统的现实政策路径，以期为推动中国城市反贫困政策理念转变与机制优化提供相应的政策建议，为推进相关学术研究的深入开展提供有价值的参考。本书系统梳理了国际学术界对贫困内涵的拓展性理解以及国内外学术界关于可持续生计的理论与应用研究成果，明确了研究定位与研究视角；厘清了发展型社会政策理念与可持续生计框架之间的内在关联，确定了研究的基本理念与分析框架。在此基础上，本书对城市贫困家庭的生计系统进行了系统的测量，建构了适用于中国城市贫困家庭生计资本特征的测量指标体系。基于此，本书对城市贫困家庭生计资本状况实施了大规模抽样调查，收集了大量的一手数据。本书在对数据进行统计分析的基础上，系统剖析了当前中国城市贫困家庭生计系统的现实状况及其突出困境，并深入探讨了城市贫困家庭各种生计资本类型对其生计策略的相关效应。实证分析表明，城市贫困家庭生计资本具有如下显著特征：（1）城市贫困家庭生计资本总体匮乏，城市贫困家庭所实际拥有的各类生计资本水平较低。（2）城市贫困家庭生计资本不仅整体匮乏，而且内部结构严重失衡，主要体现在金融资本与人力资本系统中的职业技能培训水平较低。（3）当前城市贫困家庭生计资本维持型特征突出，发展型特征较弱，城市贫困家庭收支结构总体上维持基本平衡状态，城市贫困家庭消费结构基本属于维持型消费，发展型消费支出偏低。（4）城市贫困家庭生计资本脆弱性强、可持续性差。城市贫困家庭赖以抵御市场风险以及生命历程中重大事件冲击的可行选择十分有限，表现出较强的脆弱性，可持续生计系统的建构需要有效的政策支持。通过进一步的实证分析，我们有如下几点发现。（1）金融资产对城市贫困家庭主要生计策略具有显著性影响，政府应高度重视各种制度化方式对促进城市贫困家庭金融资产积累的必要性。长期以来，由于认识水平或各种偏见的局限，对于金融资产在城市贫困家庭生计维持系统以及可持续生计发展上的重要性被有意或无意地严重忽视了。包括储蓄、信贷、保险、住房公积金以及投资等在内的金融资产的制度性积累，对于城市贫困家庭可持续生计至关重要。通过制度化方式促进金融资产积累不能仅仅局限于中产及以上阶层，而应基于发展型社会政策理念，拓展其包容性，使穷人能够切实有效可及低利率信贷支持、税收减免、转移支付以及住房公积金等各种制度化金融资产积累渠道。通过制度化方式促进穷人金融资产的积累，并充分发挥金融资产积累过程中对于穷人各种生计资本与生计策略的积极效应，必将成为未来中国城市反贫困政策的发展趋向。（2）加强知识更新与职业技能培训是建构城市贫困家庭可持续生计系统的必由之路。实证研究表明，当前城市贫困家庭先前所拥有的知识技能已经较为陈旧，已经远不能适应当今飞速变化的劳动力市场对相关知识与具体技能的最新需求。城市贫困家庭成员的知识更新和及时有效的技能培训对于其劳动力市场参与及其收入提升具有十分重要的影响。（3）当前中国社会救助理念与机制总体上属于生计维持型特征，发展型特征不明显。促进社会救助理念与运作机制由生计维持型向发展型转变是建构城市贫困家庭可持续生计系统的关键一环。（4）有未成年子女的贫困家庭应成为政策支持的重点对象。社会化理论及其相关研究充分表明，家庭环境对于儿童的健康成长极其关键。城市贫困家庭的儿童成长教育不仅是家庭的根本利益所在和基本人权要求，也是民族振兴与国家可持续发展的基本条件。实证研究表明，有未成年子女的贫困家庭相对于没有未成年子女的贫困家庭而言，其生计维持负担相对较重，其维持型消费支出与发展型消费支出都显著较高，需要更多的、更有针对性的社会救助支持。（5）对生活是否拥有信心是影响城市贫困可持续生计建构的重要变量。实证研究表明，对未来生活有信心的城市贫困家庭相对于信心不足的城市贫困家庭而言，其劳动力市场参与水平显著较高，对于社会救助的依赖明显减少。不仅如此，对未来生活充满信心也是城市贫困家庭生活质量的基本内容之一。当然，对于城市贫困家庭而言，对未来生活充满信心不是建立在空中楼阁之上的，除了家庭成员的共同努力，还需要从政策制度上赋予其生活信心生发的土壤。这就需要从制度上促进城市贫困家庭金融资产的积累，加大城市贫困家庭成员的职业技能培训力度，促进城市贫困家庭成员的知识技能更新步伐，推动社会救助制度由单纯的生计维持型向发展型转变，通过整合各种有效政策措施提振城市贫困家庭成员对未来生活的信心，使其对可持续生计怀有现实的期许，看到经过自身不断努力可以改变的希望。最后，本书基于发展型社会政策理念和现实国情，有针对性地提出了以制度化方式支持城市贫困家庭可持续生计的相关政策建议，勾勒出中国城市贫困家庭可持续生计框架的基本要素。（1）构建发展型社会救助政策，促进社会救助制度理念与机制由生计维持型向发展型转变。建构发展型社会救助政策是中国经济社会发展的内在要求，是党和国家所倡导的共享发展理念的基本要求，也是社会救助政策自身发展的基本趋势。建构中国发展型社会政策需要大力推动“社会救助法”早日出台，以使各项救助实现整体协调功能；需要把目标拓展到基本生存需求之上的可持续生计；增强现行社会救助政策的包容性与能促性，扩大覆盖面，增加缓冲期，一段时间内“脱贫不脱帽”，拓展自主选择空间，巩固脱贫成果，最终走上可持续生计发展道路。（2）创新职业技能培训机制，加大对城市贫困家庭有劳动能力成员的职业技能培训力度，促进城市贫困家庭成员的知识技能更新步伐。（3）建立中国贫困家庭儿童教育发展账户。建立城市贫困家庭儿童教育发展账户是发展型社会政策理念在贫困家庭领域中的重要体现，也是建构城市贫困家庭可持续生计的主要内容之一。本书初步探讨了中国城市贫困家庭儿童教育发展账户建构的基本原则与具体机制。（4）促进住房公积金全覆盖。住房公积金制度在保障绝大多数城市家庭住房资产积累上发挥了重要的基础性作用，然而，这一运作较为成功的住房政策自建立以来一直被参加正规就业的职工所享有。事实上，住房公积金最重要的福利部分不在于单位缴纳的基金配比，而是这项政策能够给购买住房的家庭提供一大笔长期低利率的信贷资金，这笔信贷资金常常是普通家庭成员在其漫长的一生中所能够享有的为数不多的大笔低利率信贷机会。尽管《住房公积金管理条例》进行了修订，已经将缴存对象扩大到无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员等，但并没有实现城市贫困家庭全覆盖。另外，对于极其贫困的家庭，个人缴存住房公积金的能力有限，在事实上被排除在外。鉴于住房公积金制度在住房资产积累以及金融资产建设上的双重地位，早日实现住房公积金全覆盖，拓展至所有城市（贫困）家庭，其重要意义不仅仅限于为城市贫困家庭可持续生计系统的构建注入强有力的金融政策支持，而且对于抑制我国日益扩大的贫富分化趋势，优化阶层结构，实现共享、可持续发展必将具有深远的积极影响。