特稿

推进杭州市“最多跑一次”改革的实践和思考

◎冯伟

提要：杭州市委、市政府积极践行“以人民为中心”的发展理念，真抓实干，勇于创新，全力推进“最多跑一次”改革向纵深发展，持续提升企业和群众办事满意度和获得感。2017年，杭州市共梳理公布“最多跑一次”事项9593项，在不动产登记、商事登记、投资项目审批和公民个人办事等办件量大、社会关注度高的关键领域，实现重大突破，取得明显成效。

关键词：“最多跑一次” 政务改革 杭州经验

作者冯伟，杭州市人民政府副秘书长（邮政编码 310026）。

“最多跑一次”改革是浙江省遵循“以人民为中心”的发展理念提出的探索并进行实践。杭州市作为省会城市，全市上下高度重视、狠抓落实，积极创新、主动作为，跑出了“杭州速度”，积累了“杭州经验”，整体改革工作取得了阶段性成效，得到了群众的肯定和认可。“最多跑一次”改革是一项长期的系统性工程，为确保改革再深化、再升华，本课题组从改革现状入手，总结主要做法，深入分析短板、痛点和难点，提出了针对性意见和建议。

一 布局：构建“四大体系”，固化“杭州模式”

（一）改革运作体系

一是完善组织构架。杭州市政府调整深化“四张清单一张网”改革推进职能转变协调小组，增设“最多跑一次”改革专题组，由市政府副秘书长任组长，市编办、审管办主要负责人任副组长。市直相关单位和区县（市）也相应成立领导小组。二是形成运行机制。明确每周例会、每月汇报会和新闻发布会、每季现场推进会以及每月通报考核制度，形成市政府专题督查，市人大、政协专项督查，市纪委、跑改办、审计局等联合督查的监督指导制度。

（二）政务标准体系

一是规范事项清单。对照省指导目录，结合杭州市权责清单和服务清单，梳理全市事项清单。目前，共梳理公布“最多跑一次”事项9593项，其中市本级771项，实现比例达97.10%，提前一季度超额完成省定目标任务。二是规范整体办事指南。精简不必要材料，删除模糊性表述、兜底性条款，规范办事要求、办事材料等办事要素。三是规范咨询投诉举报。在市长热线开通“最多跑一次”受话专席，在“杭州信访”微信公众号推出帮办服务，构建告知“一口清”、解答“实时回”、咨询“全天候”的统一政务咨询投诉举报平台。

（三）数据管理体系

一是成立数据资源管理局。负责统筹全市数据资源，出台数据共享管理办法以及技术标准。依托政务云，建成1个市大数据资源中心，数据交换、共享两大平台，可信电子证照基础、办事材料共享、人口基础、法人基础、征信5个基础库。二是推进数据归集共享。按“无条件归集，有条件使用”原则，采用“整体数据分批归集、重点数据集中攻克”方式，累计归集数据377.87亿条，开发492项数据接口，发布492项数据接口。

（四）便民服务体系

在体系构建上，完成15个行政服务中心，191个乡镇（街道）便民服务中心，2900余个村（社区）便民服务点建设。各区、县（市）及管委会行政服务中心书记由常务副职领导兼任。在服务优化上，强化统一公共支付平台，包括行政事业性收费、行政处罚罚没收入、其他非税收入项目三大类共21项非税收入已实现便捷化支付。截至目前，共计1573.5万人次通过平台缴费，其中手机支付占总数的95%。该举措在方便群众的同时，节约财政资金约400万元。

二 实践：聚焦“四大领域”，彰显“杭州特色”

（一）聚焦不动产登记改革，跑出引领全省的杭州速度

通过“一窗受理、并联办理、结果互认”的方式，使原来国土、房管、地税三部门的三个窗口、三次取号、三次排队、三次受理“合三为一”，实现不动产登记“60分钟当场领证”。在此基础上，进一步加强系统融合和数据共享，同步加快手机微信端办证预约和资料远程预审核服务功能以及预告登记全流程网上办系统的开发工作，实现全市不动产交易“一套材料、一个系统、一窗受理、一小时办结”。该项工作多次得到省、市领导批示肯定，也得到了群众的欢迎和赞许。

（二）聚焦商事登记制度，在全国首推“商事登记一网通”

在全国率先推进“1+N+X”改革，涉及多证合一“N”类事项清单17项，证照联办“X”类事项清单27项，占商事登记总审批量的八成以上。2017年9月1日，在全国率先启动商事登记“一网通”，截至目前累计推出多证合一“N”类事项29个、证照联办“X”类事项85个（共计114个），全面覆盖市及市以下涉企许可备案事项，实现了从企业核名办理营业执照、银行开户、公章刻制到申领发票完成全流程“一般3至5天，最长不超过7天”办结，有效地激发了社会创业创新活力，得到省委书记批示肯定并在全省推广。

（三）聚焦投资项目审批，实现项目审批全程提速

一是推进审批权限下放。按照“能放全放”的原则，已下放审批权限107项。二是进一步压缩总体审批周期。制定出台政策，推出“模拟审批”、施工图联合图审、联合竣工验收等14条举措，实现投资项目总体审批周期提速30%。三是全面启用投资项目在线审批监管平台2.0系统。2017年9月29日上线试运行至今，全市共有6572个项目通过平台赋码。四是延伸涉审中介服务事项。在全省率先公布中介服务“最多跑一次”事项清单并试行“多测合一”，首批83家中介机构纳入试点，35个项目实施新流程。

（四）聚焦公民个人办事事项，推行“简化办、网上办、就近办”

全力推进个人办事事项改革，全市44家涉及单位共梳理事项592项，精简办事材料669份，取消纸质证明类材料174种；已实现并对外公布第一批、第二批仅凭“身份证”可办事项共计296项；推出首批53项事项政务服务App办理，有效提升群众办事体验度。

三 思考：依托“四大法宝”，提炼“杭州经验”

（一）法宝一——真抓实干：深化“最多跑一次”改革，离不开市委、市政府的高度重视

自改革启动以来，市委、市政府高度重视。市委主要领导多次听取汇报并召开专题会，强调要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，在全面深化改革上下功夫、求突破，以一流状态建设一流城市。市政府主要领导以普通市民身份到行政服务窗口实地暗访，并多次组织专题会听取政府部门和企业群众代表建议，并做客央视《对话》节目，畅谈“最多跑一次”改革的杭州实践。市政府分管领导经常性地组织协调重点领域改革，每季度召开全市现场推进会，及时总结推广各地、各部门经验做法。

（二）法宝二——解放思想：深化“最多跑一次”改革，离不开清晰的角色定位

解放思想，是推进行政管理体制改革的法宝；转变职能，是深化行政管理体制改革的关键。杭州市在改革中不断推动政府角色转变，逐步构建起“政府立标准、企业做承诺、过程强监管、失信有惩戒”的新型政府治理模式。在简政放权上，探索标准化备案承诺制，推行容缺受理等举措，降低准入门槛，提升审批效率，已在食品“三小行业”、工业产品生产领域以及民生类社会公益项目规划许可事项中成功试行。在放管结合上，加强事中事后监管，深化“双随机、一公开”，基本实现随机抽查全覆盖。健全守信激励和失信惩戒机制，建立“警示名单、黑名单”并实现执法部门间信息共享。

（三）法宝三——心存勇气：深化“最多跑一次”改革，离不开深层次体制机制改革

一是破除法律法规掣肘。改革是立法的基础和动因，而立法必须紧跟改革步伐。先后两次对省级以上法律法规规范性文件70项，杭州市现行有效的92项法规、103项政府规章以及近2000项市政府规范性文件进行了梳理和清理，修改了3项杭州市地方法规、3项市政府规章，废止了8项市政府规章和93项规范性文件，向省以上有关部门提出有关修改建议80余条。二是加强试点探索。根据《省人大常委会关于推进和保障桐庐县深化“最多跑一次”改革的决定》全力支持试点工作，全面梳理省、市可通过委托、授权等形式下放的行政许可事项清单，向省政府提请行政审批权限下放50项，市政府除下放桐庐要求的19项以外，同步下放审批权限60项，基本实现市县同权。

（四）法宝四——心系群众：深化“最多跑一次”改革，离不开“以人为本”的服务意识

我们始终坚持群众评判，以群众的获得感和满意度倒逼改革深化。一是通过“数据跑路”减少“群众跑腿”。开放数据接口，提供网上自助综合查询服务，仅个人住房信息查询一项即减少36.9万人次。通过数据互认共享，取消一批政府内部证明，仅社保参保证明一项即减少约213万人次打印。实现部分事项全流程PC端、移动端办理，大大减少了群众线下跑腿次数。二是畅通群众参与渠道。依托报纸、电视、网络等平台，通过暗访、座谈、问卷等方式，广泛征集群众意见，共梳理有效意见和建议1314条，征集具体案例1340例。三是推进整改落实。建立问题发现、反馈机制，完成整改反馈23批次1314条；定期通过主流媒体等对外公示整改落实情况，公布4批次群众反映热点问题整改清单和23批次群众和企业反映问题整改情况。四是双休日提供便民服务。全市各级行政服务中心提供公积金、医保、不动产登记、出入境、城管违停等七类服务，2017年8月起至今办理事项累计达100余万件。

四 反思：当前改革存在的问题

（一）改革的内生动力有待强化

目前来看，部分地区和单位在认识上还存在问题。一是思想认识不深，存在“领导讲归讲，基层做归做”上下两张皮的现象。没有领会改革是“为各类市场主体减负担，为群众办事生活增便利”的重要手段，是推进杭州发展的客观要求，仍把改革作为阶段性任务来应付。二是主动意识不够，存在“上面拨一拨，下面动一动”照葫芦画瓢的现象。在改革工作中不主动、不作为，导致地区之间、行业之间改革快慢不均，进展不平衡。三是协同意识不强，存在“你搭你的桥，我修我的路”自扫门前雪的现象。在推进多部门、多层级联办事项的优化上，部分单位对“一件事情”的理解不到位，不能主动梳理、主动协商、主动解决，存在推诿扯皮情况。

（二）“互联网+政务服务”建设有待加快

破除信息孤岛、实现数据共享是改革的关键，目前仍有一些亟须解决的问题。一是数据归集难度大。因部分审批信息系统由上级部门统建统管，技术标准不统一且未开放数据接口，部分单位未实现电子化信息管理，以及历史数据不完整、不规范等原因，全市统一数据库建设进展缓慢。二是数据应用率偏低。部分单位未调用已共享的信息，仍让群众自行提供相关信息。三是“全程网办”进展缓慢。目前基本实现“网上申请”全覆盖，但“全程网办”的事项比例偏低。

（三）用户体验有待提升

一是咨询服务水平不高。咨询实时答复率偏低，整体服务质量无法满足需求。在线咨询平台建设进展缓慢，且知晓度不高。二是办事等候时间偏长。基层便民服务点可办事项不多，分流作用不明显。部分地区未能提供群众办事网上取号、预约时间等服务。三是办事渠道功能不强。窗口端、自助端、PC端、移动端建设水平需提高，部分窗口设置不科学，自助机数量不足，PC端操作复杂，移动端可办事项不够丰富。

五 探索：明确“四大路径”，打造“移动办事之城”

（一）走标准化体系建设之路，为打造“移动办事之城”提供基础保障

1.统一规范事项和办事指南

按事项名称、办事材料、工作流程、数据流程“四个统一”的要求，确保同一事项的所有办理要求在全市各层级、各地区均规范一致。其中，按照群众企业到政府办事“一件事”的标准，着重做好多部门、多层级“一件事”梳理和优化，加快“一件事”的标准化和规范化建设，实现群众办事“一件事”跑一次。

2.健全“一号问、一网答、一网查”体系

一是逐步完善以“12345”热线为载体的“一号问”电话办事咨询系统，加大受话人员业务培训力度，完善“最多跑一次”知识库，进一步提升在线即时解答率。二是逐步完善以“中国杭州”政府门户网站和政务服务网为前端的“一网查”网上查询服务系统，加强对市直部门办事事项公布、信息动态更新、网上咨询按期答复等的核查督促工作。三是逐步完善以政务服务网统一咨询平台为基础的“一网答”网上办事咨询互动系统，继续优化杭州信访微信公众平台帮办功能，同步加强浙江政务服务网杭州板块帮办功能研发，实现24小时在线解答。

（二）走监督考核机制建设之路，为打造“移动办事之城”提供动力保障

1.构建社会参与的监督体系

在深化单位自查和人大、政协等专项督查的基础上，进一步强化舆论和群众的社会监督，畅通渠道、创新载体，在更大范围内征集意见和建议，从群众角度锁定热点难点，在报刊媒体上进行公开承诺、限期整改，倒逼政府简政放权，提升人民群众的改革获得感。

2.形成奖惩并举的考评机制

进一步优化考评机制，量化考核任务，细化考核要求。明确考核扣分标准，确保扣分公平公正、操作性强；提升考核加分事项分值，激发单位主动改革内生动力。

3.提升全市政务环境总指数

研判省“跑改办”发布的政务环境总指数数值变化，找短板、补短板，从公开公平、依法便利、创新创优等方面入手提升杭州市政务环境总指数，同时围绕“放管服”改革，继续推动政府职能转变。按“事前管标准、事中管达标、事后管信用”的要求，有针对性地深化量大面广、群众关注度高的重点领域的“最多跑一次”改革，不断优化全市政务环境。

（三）走实体办事大厅服务提升之路，为打造“移动办事之城”提供服务保障

1.深化“一窗受理、集成服务”改革

一是推进政务办事事项向行政服务中心集中，除已实现特殊场所驻点办理和基层就近办理的事项外，所有企业和群众到政府办事事项都进驻行政服务中心，实现群众和企业到政府办事“只进一扇门，能办所有事”。二是在以事项办事领域来划分实体大厅布局的基础上，按照群众和企业到政府办事“一件事”的标准，以群众和企业办事方便的角度，重新规划大厅的布局和窗口的设置，提升群众和企业的现场办事体验度。

2.提升现场服务管理水平

一是加强对进驻窗口的统一管理，建立规范的管理标准，形成完善的管理工作机制，确保全市各级行政服务中心现场管理有标可依且按标推进。二是推进行政服务中心从“摆摊式”服务向精细化服务转变，完善咨询服务和预约办理体系，全面建成行政服务中心网络、微信、电话“预约机制”。三是强化对进驻单位的监督，完善评价机制，实现“办理与监督评价相分离”。

3.推动“受办分离”全覆盖

加快推进“一窗受理”平台与业务系统对接，逐步推进全部办事事项均纳入“一窗受理”平台并通过该平台进行流转，实现服务事项的一窗口办理、一站式服务、一平台共享、全城通办和全流程效能监督。

4.加强基层办事服务点建设

依托“一窗受理”平台，加快建立“乡镇（街道）、村（社区）前台综合受理，县级后台分类办理，乡镇（街道）、村（社区）统一窗口出件”的服务流程，推进与群众关系密切的事项向乡镇（街道）便民服务中心、村（社区）代办点延伸，加快推进便民服务事项“全城通办、就近可办”。

（四）走数据归集应用升级之路，为打造“移动办事之城”提供技术保障

1.健全数据共享体系

一是依托电子政务云平台，优化市大数据中心，完善公共数据交换和共享平台，健全电子签章认证体系。二是以应用为驱动推进全市数据“无条件归集”，完善可信电子证照库、人口综合库、法人综合库、“城市大脑”专题库等数据库，并加快构建各类部门专业数据仓。三是深化推进电子化归档工作，健全浙江政务服务网电子文件归档移交、长久保存和共享利用统一平台，明确电子文件归档相关技术规范，形成统一高效、互联互通、安全可靠的数据资源体系。

2.完善数据管理配套制度

一是推进数据资源共享开放立法，开展《杭州市政务数据共享开放条例》立法调研论证工作，规范和促进全市政务数据资源共享开放和开发应用，推动政务数据资源优化配置和增值利用，促进政府部门间业务协同。二是制定数据资源管理标准规范，规范数据格式，明确数据归集要求，强化数据共享调用，推进电子归档和电子印章的应用。三是建立数据质量评估标准。从数据清洗的六大维度，对数据提供部门的数据质量情况进行综合性的质量评分，将数据质量管理规范转换成监控规则、评价指标、评价标准。

3.推进大数据移动便携式应用

全面实行证照网上申请、快递送达，推行电子证照、电子文件、电子印章的应用和互认共享，加快引入“人脸识别”等人工智能技术，通过网上申请、网上审核、信息网上互认共享，实现除涉密事项和特殊流程外，市县两级政务服务事项全流程网上可办。加快24小时自助办事综合服务机在全市范围内推广应用。着力推动App端办事平台的建设，将所有个人办事事项纳入App端办理，实现“能办事、能缴费、能支付”三大功能；打通PC端与App端的连接，实现PC端可办事项在App端亦可办理。通过推动数据应用移动化、精准化和人性化，着力打造“移动办事之城”，唱响杭州“移动支付之城”和“移动办事之城”双城记，不断提升群众的获得感和满意度。

（责任编辑 方晨光）