专题报告
北京市转移支付制度改革的国际经验借鉴
宁静 熊芮铭 杨睿楠[1]
摘要 党的十八届三中全会决定提出要完善转移支付制度，为了深入贯彻落实，北京市于2016年开启了财政转移支付制度改革。目前虽然改革取得了初步成效，但由于事权划分不明晰、资金使用监管不严格、转移支付并未系统化和法律化等问题，北京市转移支付制度改革依旧任重而道远。本文选取了4个发达国家（美国、日本、加拿大、德国）和2个与我国更加相近的发展中国家（巴西、印度），对它们的政府结构、财政制度和转移支付制度进行描述，并且对它们转移支付制度的经验教训进行总结归纳。本文旨在对这些国家的转移支付制度进行经验性的总结，为优化北京市转移支付制度提供新的思路，为后续北京市进一步转移支付制度改革提供经验借鉴。
关键词 转移支付 制度设计 国际经验
一 引言
党的十八届三中全会中指出财政是国家治理的基础和重要支出，提出要深化财税体制改革、建立现代财政制度，并且强调应对转移支付制度进行完善。基于目前我国转移支付制度存在的各种问题，中央和省级层面都在着力进行转移支付制度的改革。为了深入贯彻落实《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）精神，北京市于2016年发布了《关于改革和完善市对区转移支付制度的实施意见》，并主要提出了两个改革方向：一是整合专项资金，压缩清理专项项目及结余资金；二是扩大一般性转移支付比重，使用因素法进行资金分配。同时，《关于改革和完善市对区转移支付制度的实施意见》还指出北京市转移支付改革的目标是到2020年，基本建立与首都经济社会发展水平相适应的权责清晰、聚焦中心、公共导向、运转高效、公开透明的市对区转移支付制度体系，并建立健全动态监控、考核问责机制，使各区财政保障能力明显增强、区域间基本公共服务均等化水平明显提高，为落实首都城市战略定位、推动京津冀协同发展、加快建设国际一流的和谐宜居之都提供重要保障。目前北京市的转移支付制度改革已经实施两年多，对以上改革方向进行了落实，并取得了初步成效，但由于事权划分不明晰、资金使用监管不严格、转移支付并未系统化和法律化等历史遗留问题，目前北京市转移支付制度改革依旧任重而道远。
随着近几十年来对财政体制和政府间财政关系理论研究的不断深入，各个国家政府日渐意识到了转移支付体制对于财政体健全发展的重要性，因此进行了许多各有特色的转移支付制度改革，改进其国家的转移支付制度设计。目前，国际上许多发达国家的财政体制愈加完善，其转移支付制度设计中有许多可取之处。为了给北京市对区县转移支付制度改革提供经验借鉴，本文选取了全球4个发达国家（美国、日本、加拿大、德国），对它们的政府结构及财政制度、转移支付制度以及其均等化效果进行描述，并且对它们的经验教训进行总结归纳。由于中国国情与发达国家仍然有很大差异，某些制度设计可能无法适用于中国的实际情况，因此本文也选取了2个发展状况与我国更加相近的发展中国家（巴西、印度），并对两国的转移支付制度进行相应的阐述和归纳。本文旨在对这些国家的转移支付制度进行经验性的总结，为优化北京市转移支付制度提供新的思路，为后续北京市进一步转移支付制度改革提供经验借鉴。
二 发达国家的转移支付制度
（一）美国
1.政府结构与财政制度
美国政府体系由联邦政府、州政府和地方政府三个层次组成。实行立法、行政、司法三权分立的政治体制。由于美国联邦体制的特点，其三级政府之间具有横向的平级关系。在美国宪法中也对各级政府的支出责任进行了非常明确的事权划分，各级政府各司其职，共同为本国居民提供良好的公共服务。美国联邦政府、州政府和地方政府具体的事权范围和支出责任划分如表1所示。
表1 美国三级政府事权范围和支出责任划分
2.转移支付制度
美国的转移支付开始于19世纪初联邦政府的财政补助制度，转移支付主要是为了调剂和缓解联邦、州、地方政府之间财政的不平衡，同时也是体现联邦政府意图、干预地方经济的主要手段。美国转移支付主要分为三类，包括专项转移支付、分类转移支付和一般性转移支付，基本以专项转移支付为主。专项转移支付只能用于指定的项目，并且也会限定使用范围；分类转移支付会规定使用范围，比如教育、农业等，但不会对使用的项目加以规定；一般性转移支付可以被用于任何领域。
而且，专项转移支付还分为四个类型，分别是项目专项转移支付、公式法专项转移支付、公式法-项目专项转移支付、开放式报销专项转移支付。具体而言，项目专项转移支付是由地方政府竞标的方式下发的；公式法专项转移支付是通过因素法计算分配的，考虑的因素包括人口、家庭收入、人均收入、贫困率等；公式法-项目专项转移支付是上述两种方法的综合，先用因素法确定各州分配金额，再由地方政府通过竞标将资金下发到各个项目；开放式报销专项转移支付承诺地方政府可以报销一定比例的项目开销，从而省去了竞争和公式计算环节。就联邦政府分配资金的自由度和资金使用者的自由度而言，笔者归纳美国各种类型转移支付的特点如表2所示。
表2 美国各类转移支付的特点
美国转移支付以调控经济、调节财政平衡为主要目的，因此专项转移支付占了总体转移支付相当大的比重。美国专项转移支付分配的完整法律体系、因素法分配的指标和下发流程，以及分类转移支付的设置、分类转移支付的计算公式与指标等，都十分值得北京市转移支付改革借鉴。
3.借鉴意义小结
美国作为发达国家的首要代表，其财政体制已经发展得相当科学完善。从支出责任来看，各级政府事权划分明确，在项目监管、资金透明和民众参与方面都起着绝对的表率作用。由于美国是联邦制国家，从收入情况来看，其下级政府拥有较强的自治能力，可以独立决定当地税种税率（只需要保证所设立的税种不会对其他同级或上级政府税收造成过大的外部性作用即可），而且地方政府的本级资金缺口相对于本级收入而言并不是非常庞大。同时，从地方政府的工作绩效的角度来看，由于各级政府都是基于选举制度由当地选民投票选举出来的，因此地方政府对于民众意愿的重视程度也是可见一斑，民众也往往有着更加强烈的意愿去监督地方政府提供公共服务质量。
美国的转移支付体制并不是以均等化地区差异为主要目标的，在其转移支付制度的演变进程中，它也逐渐取消了一般性转移支付的款项拨付。美国的转移支付主要是为了调剂和缓解纵向财政不平等，体现上级政府意图以及干预地方经济的作用。因此其专项转移支付的金额较为庞大，同时也有比较详细的分类。从经验借鉴的角度来看，北京市对区县的转移支付制度中专项转移支付的设计方法可以参考美国目前的实施情况。
美国目前的专项转移支付主要采用公式法专项转移支付，即“因素法”，通过设计基于可测算客观指标的特定公式，计算得到转移支付所应拨付的金额。因素法目前在北京市已被采纳运用于一般性转移支付，如何将因素法运用至专项转移支付是一个值得探索的方向。除此之外，值得借鉴的另一种专项转移支付金额确定的方法是项目竞标的资金下发方式，即先用因素法确定各州转移支付金额，再由地方政府通过竞标将资金下发到各个项目。这一方式，开创性地引入了私人企业参与到公共服务的提供中来，这对于北京市转移支付改革具有很好的借鉴意义。
（二）日本
1.政府结构与财政制度
日本政府中负责地方财政决策的部门主要有内政部和财政部两个部门，其中，内政部主要负责各地方政府预算的制定和实施，也被称为中央政府中的“反对派”，它旗下的地方财政局（the Local Finance Bureau）和地方税务局（the Local Tax Bureau）直接参与地方事务管理，其中地方税务局（the Local Tax Bureau）也负责地方交付税的相关事务。
根据OECD公布的数据，1995年日本地方政府支出占财政总支出的比例高达70%（不考虑社会保障资金）。日本地方政府在提供公共服务方面扮演着非常重要的角色，其支出占日本政府总支出的70%，形成的公共资本占日本政府总公共资本的80%。日本财政体系的特点就是大多数的公共支出都由地方政府完成。某些公共事务的支出责任虽然根据宪法的规定由中央政府负责，但最终一般由地方政府实际执行。当然，中央对地方政府的支出有严格的控制和规定，这也使得地方政府不容易出现过度赤字的情况。日本地方政府提供的公共服务包括纯公共服务和由公共部门提供的私人性质物品。日本地方政府的支出大项是基础设施建设、城市发展支出和道路修建，其他支出还包括消防支出和公安支出，这些都可以算作纯公共品的范畴，它们一共占到了地方财政支出的35%。其他由政府提供的服务包括教育、社会保险与福利支出，这些可以被看作公共部分提供的私人产品，它们一共占了总支出的50%左右。
值得注意的是，地方财政占总政府支出的比例如此之高，其实地方财政的支出大项都是中央强制要求的，支出的具体标准和支出水平均按照中央要求执行。在日本，中央政府几乎干预了地方政府工作的方方面面，在宪法下中央和地方的支出责任和职能并没有非常明确的划分。大多数的政府职能如健康、教育和社会福利均由中央负责，但最终都是由地方政府来具体执行的。日本内政部时刻关注着各地方政府的收支情况，日本战后财政体制的主要目标就是均等化各地的财政资源。
然而，虽然日本地方政府承担了大多数的支出责任，但中央政府掌握了大部分的财政收入，中央政府收入的约1/4都是通过转移支付的方式补贴给地方政府的，可见转移支付在日本财政体系中的地位非常重要。在无转移支付的情况下，支出责任和收入能力决定了地方政府和中央政府一定会分别出现财政赤字和财政盈余的情况，因此日本中央政府就利用大量的转移支付来平衡不同级别地方政府的财政缺口，目前主要是通过地方交付税（Local Allocation Tax）、专项转移支付补助（Specific Purpose Grants），或者分享增值税及个人所得税来完成的。在日本，内政部负有保证地方支出的责任，它会采取各种方法保证财政资金的到位。在实际操作中，除了增加地方交付税或地方专项补贴之外，还可以通过向日本财政部基金管理委员会的特殊账户借短期借款或者发行地方债券来保证地方政府当期财政资金的落实。
2.转移支付制度
前文提到，日本地方政府负担了大部分的支出责任，却没有得到相应的财力支持，目前解决这一问题最重要的途径就是无条件转移支付补贴，即地方交付税，地方交付税明显减少了地区间人均地方财政收入差距的水平。日本第一个正式用于均等化地方间财力差距的体系是在1940年构建的地方交付税，这个体系的建立是与日本在冷战时期建立的地方与中央税收制度相匹配的。地方交付税类似于一种分享给各个地方政府的国税，它们在地方政府之间的无条件分配并不取决于当地税源，而是取决于一套以平等化财政收入为目标的计算公式。日本均等化财政收入体系在第二次世界大战结束后美军驻扎期间产生了巨大的变化。这一时期的体系非常强调地方政府的自治性和独立性，为了实施财政分权的机制，颁布并施行了为时长达5年的地方分权促进法案（the Decentralization Promotion Law），战前的财政体系土崩瓦解。1950年，地方交付税被“地方财政平衡补贴”（the Local Finance Equalization Grant）所取代。由于种种原因，地方财政均衡补助在1953年被废除，日本政府在1954年推出了新的地方交付税（Local Allocation Tax）政策。
日本现行的地方交付税是以地方交付税法为依据的，地方交付税法规定，地方交付税的金额必须由统一的公式确定，最终由国会表决通过。同时，它也规定地方交付税的具体金额、资金运转和系数修正由日本内政部负责执行。为了防止内政部滥用权力，内政部并没有修改公式或者公共服务成本的权力，只是保有对转移支付金额进行边际调整的权力。内政部也负有收集用于计算地方交付税具体金额各项数据的职责，各地方政府有且只有义务主动向内政部提供这些数据，这样可以避免地方官员过多干涉转移支付具体金额的确定。地方交付税通过公式分配的方式将财政资金发放给相对落后的地区，并且不限制资金的使用用途。
地方政府可以获得的地方交付税计算公式为：
LATi=Ni-Ci
其中，LATi表示第i个地区分得的地方交付税，Ni表示第i个地区的基本财力需求，Ci表示第i个地区的基本财力状况。这些资金会每年分配给那些入不敷出的地方政府，较为富裕的地区（收入大于基本支出）并不会被拨付或在财政上依赖转移支付的资金。
在计算基本财力需求（Basic Financial Needs）的时候，每一个辖区或自治市的成本都会分类别计算。对于辖区而言，共有24类服务，如治安、路桥修建、义务教育等类别；对于自治市而言，也有24类服务，包括城市规划、公园、垃圾处理等。第i个地区的基本财力需求是按照如下公式计算的：
Ni=∑k（Iik·Uik·Mik）
其中，Iik表示第i个地区第k种类型公共服务的需求量，Uik表示第i个地区提供第k种服务的单位成本，Mik表示对第i个地区提供第k种服务的矫正系数。对于每一个地方政府，其基本财政需求等于各项所需公共服务量乘以单位成本再乘以校正系数的总和。再具体执行过程中一般需要先确定服务需求的计量单位，再根据单位的确定估算单位成本，其中单位成本由以下公式进行估算：
U=（Cg-Rs）/S
其中，U表示某项公共服务的单位成本，Cg表示提供服务的总成本，Rs表示专项地方收入（special revenue），S表示计量单位数。接下来需要确定矫正系数。一般而言，单位成本是固定的，通过对不同的地区不同的服务确定不同的矫正系数来考虑地方差异性。
另外，中央政府也还需要确定各地区的基本财政收入，它包括两种类型的收入：一是地方本身的收入，一般按辖区收入的80%或自治市总收入的75%加入公式计算；二是地方转移支付的总金额。可以表示为：
Ci=G（∑jBij·tj）+LTTi
其中，G对于辖区是0.8，对于自治市是0.75。Bij是指第i个地区第j个税种的税基，tj是指对应的标准税率，LTTi是指从其他地方转移支付中得到的收入。选择之前提到的两个比率主要是基于以下两个因素的考虑：一是内政部不可能将各个地方的所有公共服务支出项都纳入考虑；二是需要给地方政府一些提高本级收入的激励。
在某些情况下，基于公式计算的地方交付税资金可能无法完全覆盖地方政府的支出需求，此时则需要通过调整资金池的规模来适应地方政府公共支出需求。内政部每年要负责地方公共财政项目，来保证地方政府有足够的收入覆盖支出，以及支出能覆盖政府应该提供的公共服务项目。一般常用的保证地方政府当期财力方法有五种，包括从资金管理特殊账户借款、地方交付税的转移支付、取消地方交付税削减、地方交付税的增支或削减等。
3.借鉴意义小结
日本的政治体制和财政体制与中国非常类似，从支出责任来看，由于历史原因，日本的中央与地方支出责任并没有明确的划分（与我国情况类似），而从财力的角度来看，中央集中了政府的税收权力，地方政府并没有较为独立的税收立法权，中央政府会参与到地方税税种的设立甚至于下一年税收估算的工作中去。从已有地方税来看，首先地方税收占日本总财政收入的比重非常小，同时其地方税严重依赖于当年日本经济发展情况，并且与经济周期是顺周期的关系，这导致地方政府本级收入规模小、波动大、难以预期的问题。过多的支出责任以及规模小、不稳定性强的本级收入都导致了日本地方政府严重依赖于转移支付体制所拨付的资金金额。
再加上历史原因导致的日本中央政府集权化，中央政府成立了专门的部门直接参与到地方政府下一年的预算编制、税收管理、支出责任确定以及相应支出责任资金的保障工作中，这样的好处在于，可以保证地方支出责任的落实，同时也确定了地方政府不会过度透支财政收入。这样的政府关系建立的前提是，中央集中税收、地方财力薄弱以及政府本身对于地区间差异性偏好一定程度的忽视。这样的政府关系牺牲了地方政府的自治能力与可问责性。目前，日本面临地方政府工作效率低下，过度依赖上级政府拨款，而上级政府又面临巨大的财政赤字压力的“恶性循环”。究其根本，主要还是中央政府和地方政府事权划分不明确所导致的。
日本上级政府对下级政府支出的过度干预是北京转移支付改革所应该避免的教训。上级政府的意愿在转移支付体系中应该有所体现，但绝对不能通过缩减下级政府本级收入、集中税收权力、使地方政府过于依赖中央拨款的方式来达到这样的效果。日本转移支付制度设计本身的目的在于公共产品平等获取，但这一设计的缺陷在于，地区间公共服务需求的差异性、地方政府的自治能力未得到相应的保护。
从日本转移支付制度的可借鉴方面来看，日本现行的转移支付制度所采用的无条件转移支付手段，即地方交付税，确实在均等化人均财政资源方面取得了一定的成就。北京市在设计一般性转移支付甚至是分类转移支付的分配公式时，可以参考日本政府所使用的地方交付税公式设计。
（三）加拿大
1.政府结构与财政制度
加拿大是由10个省和3个特别行政区组成的联邦制国家，联邦政府主要负责外交、国防等全国性事务，省政府主要负责本省行政、教育、卫生、公安等事务，市政府主要负责市政管理和治安方面等方面的事务。
联邦政府的主要收入包括商品服务税、特别消费税、进口关税、养老金收入以及失业保险，这些都是省政府不能涉足的。省级政府的主要收入包括通过市政府征收的不动产税和营业性财产税，还有省管辖地域内自然资源的税费。大部分收税权力集中在联邦层面，省级财政收入较为有限，联邦政府总体财政支出远小于其财政收入，而省级政府恰恰相反，这就造成了财政的纵向不平衡。并且加拿大各省、各地区之间由于人口数量、经济规模以及当地自然资源等的不同，各地的财政收入参差不齐并且差距很大，也导致了横向不平衡。
2.转移支付制度
为了修正财政的横向、纵向不平衡，自从加拿大建立联邦制之后，从高层级政府向低层级政府进行转移支付就成了其联邦系统很重要的一部分。1867年，宪法对省份直接征税的权力进行了限制，建立了拨款和补贴体系对各省份进行补助，弥补省份因此减少的收入。除了现金支付外，还建立了封闭型人均拨款。除此之外，联邦政府也会承担起省份已有的债务，发放一些有针对性的特殊拨款。第二次世界大战之后，联邦政府发放给省份的转移支付的量级和种类都发生了很大的变化。在1996年之前，加拿大主要有三种转移支付形式。①均等化转移支付（Equalization Program），非条件性转移支付，使贫困省份能够向居民提供与其他各省合理可比的公共服务水平。该项目的资金来源于30种收入，主要的来源包括个人所得税、营业所得税、一般消费税、燃油税等。该项目的均等化效果使得贫穷省份能达到国家平均水平，也就是说只有低于国家平均水平的省份才会被此项目影响，那些税收能力高于国家平均水平的省份不会因此变低。②固定项目补助（Established Programs Financing，EPF），有条件的转移支付，主要用于健康和教育。③加拿大援助计划（Canadian Assistance Plan，CAP），匹配型转移支付，用于提供福利服务。联邦政府会承担起所有省份用于提供福利服务的50%的支出，前提是各省份的福利支出要满足联邦政府拨款的一些要求。在1996年，固定项目补助和援助计划被加拿大健康和社会转移支付（Canada Health and Social Transfer，CHST）所取代。一方面通过提高社会福利支出的边际课税价格，使得CHST能更好地激励地方政府控制相应支出的增长；另一方面合并提升转移支付中现金的比例，进一步保护联邦政府发布财政命令的权力。该项目为一系列社会福利支出提供资金，该项目不只是提供现金转移支付，还有税点的转移支付，比如降低个人和公司收入所得税税率。
目前，加拿大的转移支付体系主要由三部分组成。①加拿大健康转移支付（CHT）和社会转移支付（CST）。这两个项目是由加拿大健康和社会转移支付（CHST）分拆得到的，目的是增加项目运营的透明度。健康转移支付是加拿大联邦对省级的最大转移支付项目，其任务主要是遵照加拿大健康法的要求为医疗保健长期预算筹资，社会转移支付主要用来支持省级政府社会救助、社会服务和高等教育等公共项目开支。②一直没有改变过的均等化转移支付，这是联邦政府为缩小各省份之间收入能力增长差距而设计的无条件转移支付方式。③地区常规资金（TFF），这是联邦政府为3个特别行政区设立的无条件转移支付。因为地处遥远且人烟稀少，经济总量小，其政府财政支出在很大程度上依赖联邦政府转移支付。
综合上述加拿大的转移支付体系的演变可以看出，加拿大的转移支付制度一直遵循财政公平均等化原则，一直以人均收入为基础计算转移支付金额。加拿大的一般性转移支付主要由均等化项目和地区常规资金组成，均等化项目运用均等化公式进行核算，地区常规资金运用漏洞填充原则进行核算，二者均能够缩小各地之间的横向不平衡，实现横向区域的均等化效应。
3.借鉴意义小结
加拿大是一个联邦制国家，总体来看中央与地方支出责任划分较为明确，但是由于大部分税收权力集中在联邦政府，加上地区间人口等差异明显，其政府财政的横向与纵向不平等问题都相当严重。虽然加拿大与中国国情相似度低，但是其转移支付制度的设计遵循了财政公平的均等化原则，因此仍然有值得借鉴的地方。
例如，加拿大的相关民生支出如健康与社会补助和救济，加拿大政府都是通过转移支付的方式完成的。加拿大联邦政府设计了健康转移支付和社会转移支付，其中健康转移支付的设计原则是人均健康支出平等，很好地体现了医疗健康这类民生项目所应具有的收入再分配的特点。社会转移支付主要用于社会补助、社会服务和高等教育等具有较强烈外部性的开支项目。这两类转移支付只能用于与医疗健康、社会福利相关项目的开支，但是地方政府在具体转移支付资金使用方向上拥有一定的自主权。
在未来的政策设计中，北京市也可以根据教育、医疗卫生等支出大类将现行的一般性转移支付拆分为几个分类转移支付，对资金的大致用途进行明确的规定，但是对具体资金的使用方向不进行明确规定。在设计分类转移支付因素法公式时，可以将衡量上一年该类服务提供水平的绩效指标加到公式中，为地方政府提供方向性的激励机制。另外，加拿大政府在设计转移支付公式时，非常重视各地方政府的主观能动性，使得各省在接受转移支付的同时不会减少政府自身的财政努力，这一点十分值得借鉴，北京市在转移支付制度设计中也需要考虑到各区政府的财政收入积极性。
（四）德国
1.政府结构与财政制度
德国是一个具有很强中央集权色彩的联邦制国家。它在政治上分权自立，有16个州并且在各州都有自己的地方政府。德国政府的结构主要分为三层，分别是联邦政府、州政府、地方政府。虽然各州的行政机构层次有细微区别，但是就财政体系而言，整个德国的财政体系只有联邦财政、州财政和地方财政三个层次。德国政府极强的中央集权色彩体现为它具有统一的立法体系、统一的税收体系、统一的资金分配体系。德国宪法对各级政府的税收分配比例进行了明确的规定，联邦法律只能在此基础上进行很小的调整，较大的调整只能通过修正案来进行。不仅是立法、税收和资金分配体系统一，而且德国各联邦之间具有很紧密的相互协调关系，与很多联邦制国家松散的联邦关系不同，德国宪法强调“公民在国家任何地区生活质量的一致性”，因此各州之间也会对相对财力水平进行调节，各级政府工作的一致性很强。
德国各级政府的支出责任划分在宪法中就有了规定。宪法规定联邦政府负责国防、外交、移民政策、国际条约、货币政策、社会保障、联邦交通及邮电等事务，州政府主要负责其余如文化、教育、法律和秩序、环境、卫生、地区经济政策等。宪法同时也规定了一些由中央和地方共同负责的事权，比如污水处理、卫生、文体、学校建设、住宅、公路建设等。虽然支出责任的划分仍然有重叠的地方，但是德国在事权和支出责任划分方面的法制体系相对完善。
税收约占德国财政收入的3/4，是财政收入的主要来源，在此之外还有其他经常性收入和资本项目收入。德国对税收进行统一管理，宪法对不同税种、各级政府的税收分配具有明确的规定，并且较少发生变动。其中只有增值税的比例会进行调整，增值税由联邦政府和各州政府商议决定，同时德国政府实施了联邦合作计划（FCP），提高了州政府分配增值税的比例。税种主要分为专享税和共享税，具体情况如下。①专享税，联邦专享税主要由石油税和烟酒税（除啤酒以外）组成，其余还包括如咖啡税、遗产税、所得税和增值税的附加税；州政府的专享税包括汽车税、净财产税等；②共享税，共享税在德国主要包括个人所得税、公司所得税、工资税等。各种税种在政府间的分配比例固定，其中个人所得税和工资税在联邦、州、地方的分享比例为42.5%、42.5%、15%；公司所得税在联邦和州的分享比例为各占50%；增值税在联邦、州和地方的分享比例为49%、49%和2%，但比例可以由联邦政府和州政府协商进行调整。
2.转移支付制度
德国宪法不仅规定“公民在国家任何地区生活质量的一致性”，而且还规定经济发展水平高的州必须对经济发展水平低的州提供财政补贴，以保持各州的适度财政和国内各州居民生活的相对一致。宪法的上述规定成为德国政府间转移支付制度建立的法律前提，因此德国转移支付的最终目的是各地公共服务均等化。德国转移支付的具体调整范畴和实施办法，则由《联邦财政平衡法》规定，转移支付政策相对稳定，同时也会根据联邦和各州的经济发展情况做局部的调整。
德国的转移支付制度体系较为完整，分配金额的计算公式相对明确，转移支付体系主要有三个层次，分别是联邦对州的转移支付、州与州之间的转移支付和联邦补充拨款。
（1）联邦对州的转移支付
税收分配的第一步是对共享税进行分配。在所有共享税当中，增值税较为复杂，不同于按比例简单分配的个人所得税、公司所得税等税种，它的分配还会分为三个部分，首先按照财政平衡法的规定，联邦与州的增值税分别按54.1%和45.9%的分享比例划分增值税。然后再将分给州的增值税经过两个步骤分发给各州。第一步为按州人口比例直接分配，将分配给州增值税的75%按照州的居民人口进行分配，即简单按照州人口占总人口的比例进行分配；第二步再对贫困州进行补充分配，将增值税剩余的25%进行一种非对称分配，主要是帮助那些财政能力弱的州，保证所有州都能达到平均财力的95%。
（2）州之间的转移支付
州与州之间的转移支付是德国转移支付体系中最具特色的部分，它对州与州之间均等化水平的提高有很显著的贡献。它的操作流程分别为：测算财力指数和平衡指数—进行平衡关系比较—由相对富有的州向相对贫困的州拨款，从而保证各个州之间的财力水平基本相近。财力指数和平衡指数的计算公式分别为：
财力指数=增值税钱的税收能力+增值税+补贴税-港口税+地方税
平衡指数1=［（所有州的增值税前的税收能力之和+增值税+补贴税-港口税）÷所有州测定居民数总和］×各州测定居民数
平衡指数1=［所有州的地方税之和÷所有州测定居民数总和］×各州测定居民数
德国政府首先基于上述公式测算出各个州的财力指数和平衡指数；然后通过比较各州的财力平衡指数，确定州之间转移支付的方向和比例；最后由相对富有的州将转移支付资金直接划拨给相对贫困的州，以保证各州财力水平都能达到均值的95%。从2000年的情况来看，德国两个比较富裕的州人均财政收入大概是全国平均水平的130%，不富裕的州收入大概为全国平均水平的80%，州之间主要由于税收税种税源的问题存在一定的收入差距，但是也应该注意到，与其他国家相比（如巴西、加拿大等国），德国各州的经济发展水平差距较小，各州的人均财力在横向转移支付之前就相对平衡。
（3）联邦补充拨款
联邦补充拨款分为有条件拨款和无条件拨款。无条件拨款不规定资金的使用范围，主要用于补贴财力较差的州一些特殊的需求，无条件拨款对均等化的贡献效果比较好。
以上三个层次的转移支付资金分配方式归纳总结如表3所示。
表3 德国转移支付资金的分配方式
表3 德国转移支付资金的分配方式-续表
以上三个层次的转移支付形成了德国完整、规范的转移支付体系。综合以上的分析，可以总结出德国转移支付制度具有如下特点：一是法制化水平高，德国宪法对于转移支付制度有明确清晰的规定，有了相关法律支撑，使得财政收入资金的分配有据可循；二是德国转移支付的目标明确并且统一，转移支付主要目标定位于各个州政府的财力和公共服务均等化；三是德国转移支付体系比较完整，转移支付体系的三个层次十分清晰，州之间的横向转移支付分配资金的算法透明，公式明确且具有实际可操作性，计算均等化拨款的主要因素是居民人口与实际税收。
3.借鉴意义小结
德国是具有很强的中央集权色彩的联邦制国家，一共有三级政府，在政治上分权自立。其中央集权色彩主要体现于，德国财政体系中的各级政府，遵守统一的立法体系、统一的税收体系和统一的资金分配体系。在德国宪法中对税收分配情况进行了明确的规定，包括对于地方及中央各自的税源税种、中央地方共享税的税收分配比例。从支出责任的角度来看，德国宪法对于各级政府的支出责任也有明确的规定。同时德国宪法中强调“公民在国家任何地区生活质量的一致性”，所以客观地要求了各地方政府的人均财力水平差距不大。综上所述，德国各级政府的工作一致性很强，政府强调公共服务的公平性，德国转移支付政策以将公共服务的绝对均等化作为最终目的。德国转移支付体系完善，法制化水平高，政策相对稳定，但也会根据联邦和各州经济发展情况做出有针对性的调整。
从北京市转移支付制度的借鉴角度来说，首先德国转移支付体系的法制化是可以借鉴的重点。北京市政府目前正在进行事权划分的梳理工作，在统一协调好各级政府职能、划分好支出责任之后，北京市政府可以设立合理的转移支付制度，并且将这一套制度写进法律，使其明确化、系统化、法律化，从而减小区县政府下一年转移支付的不确定性，提高区县政府财政预算编制的科学性和可行性。同时，法制化转移支付制度，也有助于我国推进法治建设、依法治国的指导思想，有助于提高政府工作人员的法律意识。
由于经济发展状况、国家政治背景、财政体制背景、法律背景和居民财政意识的不同，德国颇具特色的州与州之间横向转移支付比较难以直接借鉴。但是，北京市可以借鉴其转移支付设计的思想，考虑建立区县之间的配对互助机制，将相对富裕地区与相对贫困地区按照一定的原则进行配对，要求富裕地区对贫困地区的某些公共服务提供资金或资源上的扶助。这一配对互助机制在某些具有一定规模效应的公共服务项目上也可以起到降低人均公共服务成本的作用。为了激励富裕地区帮助贫困地区，可以将与其配对贫穷地区当年的公共服务绩效纳入富裕地区的绩效考核中去，并与之后的市级补助金额挂钩，这样可以让富裕地区自愿地为贫穷地区的公共服务提供帮扶。
三 发展中国家的转移支付制度
（一）巴西
1.政府结构与财政制度
巴西是一个总统制的联邦共和国家，国家宪法规定了巴西的三级政府架构为中央政府、州政府和地方政府。巴西目前一共有5000多个地方政府，各地方辖区内的人口数量有很大的差异，每一个州政府管辖的地方政府数量差异也很大。与其他联邦制国家不同，巴西地方政府有自己独特的政治地位，它并不是一个州政府的组成部分，但是一个地方政府的产生、确立和解散都是需要通过州规定的法律。1988年通过的宪法中给予了地方政府与中央政府、州政府等同的地位，这也表现了巴西长期的区域自治的传统。近年来，巴西的地方政府占据着越来越重要的地位，这不仅是由于它们日渐增长的财政收入，更是因为它们在提供公共服务方面扮演着更加活跃的角色。
巴西是一个相对较分权的联邦制国家，每一级政府都有自己由选举产生的立法机关和法院，中央政府对于地方税收管理、预算编制、执行和监督、收入和投资政策的控制非常有限。在巴西，宪法对各级政府财政支出责任的划分进行规定，宪法中对何种公共服务应由什么级别的政府单独完成有清晰的规定。尽管宪法也提出某些支出责任应该由多级政府共同承担，但在实际操作中差距还是很大，主要归因于州政府和地方政府执行能力的差异以及中央政府协调的缺失。在实践中。很多公共服务之间会存在重叠，这些几乎都是州政府和地方政府的执行能力差异导致的，而不仅仅是经济和社会发展状况的差异导致的。在公共服务重复提供这一问题上，中央政府的协调职能也往往完成得并不尽如人意。值得注意的是，地方政府并不会完全局限于上级政府下达的任务，即使上级政府没有下发正式的相关文件，地方政府也会根据当地居民的需求拟定该项支出。
在巴西，每一级政府都享有指定本级税收税率和征收税收的权力。宪法中明确规定了每级政府的税收权力，在税收方面各级政府并不会出现重复征收的情况。每一级政府也拥有建立和征收其他公共服务收费的权力。地方政府在征收税款、收取其他形式的费用、采购支出、雇佣公务员和发行债券方面都享受着极大的自主性。虽然巴西地方政府拥有极大的税收权力，但其支出依然是收入的三倍多，故转移支付资金依旧是维持巴西地方政府正常运营的重要收入来源。
2.转移支付制度
巴西领土面积宽广，各地区间差异性极大，面临极其严重的横向财政不平等和纵向财政不均衡的问题。巴西的转移支付制度本身是为了减少同一级地方政府之间收入差异产生的不平等的问题，较为富裕的地区会将一部分资金转移给经济发展较为落后的地区。为了增强各级政府本身的管理和经济自治性，宪法规定了一种在中央政府、州政府和地方政府之间相互的无条件转移支付体系。这套体系明确地规定了转移支付所应占收入的比例、转移支付资金的用途，也对资金拨付进行了详细规定。
巴西主要有两种形式的转移支付：一种是由宪法规定的或者法律强制的转移支付，一般在税收征收后会自动拨付；另一种是非宪法规定的转移支付，具有一定的任意性，往往取决于政府之间达成的协议，这类转移支付可以是直接的，也可以是间接的（如通过建立某种特殊基金进行转移支付）。由宪法或法律规定的强制性转移支付还包括两种类型——联邦均等化转移支付（FPM）和补偿或合作转移支付。
联邦均等化转移支付金额的测算公式如下：
根据各地区的人口估计情况，每一个地方政府都会被基于一个系数，其中c（popec）表示的是一个具有“分段”特点的函数。对于居民数量在不同区间的城市，c会取得不同的分段值。系数决定了一个地方政府可以分得的均等化转移支付的比重，然后可以计算得出第c个地方政府在第t年可以获得的转移支付资金。
补偿或合作性转移支付主要是中央针对地方提供的具有外部性等特点的公共服务进行的转移支付补助。本文以国民医疗健康体系中的转移支付为例进行介绍。1988年的宪法巩固了巴西的国民医疗健康体系，并且保证了全国人民都能够享受到政府提供的医疗服务。这个体系是由中央政府出资，地方政府具体执行的，因为中央政府会对提供医疗服务、建立医院和诊所的地方政府以转移支付的方式进行补偿。在国民医疗健康体系建立初期，健康体系中的转移支付仅基于提供的医疗服务成本而不是当地医疗服务需求，从而导致当时的国民健康医疗体系并没有能够保证各地区医疗支出均等化的目标。富裕地区的政府会提供最昂贵的医疗服务，同时也由于人口更加密集，相比于落后地区反而获得了更多转移支付补助。近年来，国民医疗健康体系进行了改革，对各种基础和防御性医疗卫生项目（包括产前保健、口腔卫生和免疫工作等）都出台了人均最低转移支付金额的规定，从而给相对贫穷的地区拨付了更大比重的转移支付资金，更好地完成了转移支付体系均等化的目标。
非宪法规定的转移支付（Discretionary transfers）由于没有宪法或者其他法律的规定，这一支付形式更多取决于当权者的政治意愿和政府间达成的共识。这种转移支付主要来源于中央政府的财政预算，往往是一次性的转移支付，主要针对地方的一些小规模的经济活动或者投资行为。在一些小的城市中，往往会有大笔用于投资活动的转移支付资金，但是这些资金的来源并不是较为稳定的。这些来自中央政府的转移支付与已经通过审核的地方预算并不相关，这类具有任意性的转移支付主要集中在教育和社会救济这两个部门。
3.借鉴意义小结
巴西是一个总统制的联邦共和国家，政府的政治结构一共包括三级政府：中央政府、州政府、地方政府。值得注意的是，巴西政府间的关系与其他国家不同，并不是由中央政府的政治或经济权威机构建立或有权力修改的，巴西的州与地方政府的权力来源于巴西宪法。各级政府实际是平级关系。相比较而言，巴西的地方政府在收入、支出、债务方面被天然地赋予了更多的自治权力，巴西属于相对分权的联邦制国家。
从支出责任来看，巴西各级政府的支出责任在宪法中都有明确的规定，但实践与理论还是具有很大差别。由于其历史原因造成的长期区域自治的传统，导致了中央政府公共服务提供以及协调各级政府工作能力的缺失，这又进一步导致了多数下级政府，尤其是地方政府，并不会完全局限于上级政府下达的任务。从收入情况来看，巴西地方政府具有财权和自由发债的权力，然而地方总支出依旧远远超过本级税收收入，原因在于宪法对地方政府税种加以种种限制。转移支付资金依旧是维持地方政府正常公共服务提供的重要收入来源。
由于巴西领土面积大，加之还处于发展中状态，各个地区不论是从人口数量、人口密度，还是经济情况等方面来看都存在巨大差异。总体来看，巴西地方政府面临着严重的横向和纵向财政不平等的问题。巴西的转移支付制度主要用于纠正地区间公共资源不平等的问题。巴西的转移支付体系比较复杂，一种是法律强制的转移支付，其中包括联邦均等化转移支付、补偿或合作转移支付；另一种是非强制的转移支付，主要取决于当权者的政治意愿和政府间达成的共识，往往是一次性的，这笔财力来源不确定性大，并且容易伴随贪污腐败的问题。
从经验借鉴的角度来看，巴西与我国目前所处的发展阶段类似，具有一定的借鉴意义。在巴西法律强制的转移支付中，联邦均等化转移支付和补偿或合作转移支付，由于偏向人口稀少的地区，在一些人数较少的小城市，转移支付后人均财政收入竟然达到了一些人口密集大城市的三倍多，这直接导致大城市与中央政府难以建立合作关系。巴西的社会经济发展导致现代经济活动和人口更加迅速地向大中型城市聚集，而巴西地转移支付体系却将更多的财政资源分配给了具有经济驱动力较弱、人口稀疏等特点的偏远地区，这导致大量的财政资金被分散到了偏远地区的支出项目上，使得大城市的基本社会公共服务需求无法得到满足。由此可以借鉴的是，政府在设计北京市转移支付制度时应该吸取巴西的教训，在考虑转移支付金额时，不仅需要考虑地方已有财力和人口密度情况，还更应该结合目前功能区定位情况以及相应的公共服务投入力度进行综合考虑。巴西的过度分权所导致的公共服务过度供应、公共资源浪费等问题也是北京市在划分市和区事权和支出责任时所应该考虑到的。
（二）印度
1.政府结构与财政制度
印度是一个资本主义联邦制共和国，全国划分为35个一级行政区，分为三类，即邦、联邦属地、联邦首都辖区，其中邦为主要形式共28个，另外有6个联邦属地和首都德里辖区。印度行政区划主体上为四个层次和五个层次并存的格局，大致为一级行政区、县、乡（市）、村（镇）四级制与邦（一级行政区）、专区、县、乡（市）、村（镇）五级制。实行四级制的有16个邦和国家首都辖区共计17个一级行政单位；另外，联邦属地绝大多数也属于四级模式。实行五级制的有11个邦。
印度有两个委员会，财政委员会负责向不同层级政府分配财力资源，是制定基于收入共享的转移支付的分配方法的机构。规划委员会产生于印度中央政府行政命令，负责制订中央和地方的五年计划。规划委员会对资金分配也起着很重要的作用，会根据公式计算来分配转移支付资金。印度将税基广阔的联邦消费税划为中央收入。邦政府的财政收入往往小于财政支出，财政自有收入还未能满足经常性财政支出的一半。印度超半数的一般政府支出都由州和地方政府共同承担，粗略而言，约一半由州政府自身税收承担，另一半由转移支付来承担。每年州地方政府收入由自有收入和转移支付收入两部分组成，地方政府自有收入略高于联邦政府转移支付收入。其中，地方自有收入约占地方政府（转移支付后）当年总收入的60%，地方税收收入约占自有收入的75%，约占政府总收入的40%；转移支付收入约占总收入的40%，同时，超过一半的转移支付为一般目的拨款，其余为用于发展计划的转移支付，包括基于公式的非条件性转移支付以及专项转移支付。
2.转移支付制度
在资金分配方法上，印度第八届财政委员会采取的是“漏洞填充”法（Gap-filling），即基于实际数字来评估收入和支出，然后用计划之外的赤字拨款来填补财政空缺。这个方法促使邦政府低报税收收入的预期增长率，增加委员会的非计划支出，以增加预算赤字，然后获取更多的拨款。此方法造成了效率和公平的损失。因此，印度第十届财政委员会提出了一个新的分配标准，即基于本邦人口（权重为20%），本邦人均收入与最高人均收入的差值（权重为60%），本邦公共设施（权重为5%），邦自身独有的缺陷（权重为5%）和邦的税收能力（人均税收收入÷人均收入的平方，权重为10%）。新的标准去除了漏洞填充法，降低了人口的比重，提高了收入差距的比重，增加了公共设施因素，从而加强了财政委员会转移支付的再分配职能。
20世纪90年代以前，印度的主要转移支付形式主要有以下几种。①一般目的拨款。该转移支付用来援助比较落后的地区，资金来源于各州收入所得税和消费税的共享。此项目由财政委员会来执行。②由联邦政府拨给州政府用于发展计划的转移支付。此类转移支付包括基于公式的非条件性转移支付以及专项转移支付。该项转移支付包括30%的拨款和70%的贷款，一并打包起来分配给邦政府，邦政府不能只接受拨款而不接受贷款。分配标准基于本邦人口（权重为60%）、邦生产总值（权重为25%）、财政管理（权重为7.5%）、邦自身存在的问题（权重为7.5%）。此项目由规划委员会执行。1999年为了进行等级体系的控制，印度转移支付体系新添了一项有条件转移支付，提供给需要成本分摊的项目和中央赞助的计划（承担50%～80%的成本），确保中央能通过影响邦的优先级项目来实现国家政策目标，如初级教育扩张、儿童营养、缓解贫困。这种转移支付能提高各邦使用中央资源来支付边际支出上的独立性。除了上述转移支付外，印度现行的转移支付体系又新设立了中央各部门的转移支付，即由各部根据自身需求，制定标准，确定项目和援助方式的转移支付。由于该类转移支付随意性较大，而且影响了中央政府对项目的优先考虑和安排，一般控制在转移支付援助计划的15%。
印度财政委员会负责的转移支付有着很强的再分配作用，这是因为分配金额与各州人均收入呈很强的负相关作用。但是由规划委员会负责的转移支付的再分配能力很弱，甚至在有些年份偏向于高收入州而非低收入州。也就是说，印度的转移支付模式对于解决财政失衡问题是有效的，但由于存在多个资金分配机构，其转移支付划拨的效率并不高。这说明印度多渠道拨款转移支付的运作效率并不高，因此应当建立一个统一的权威机构负责财政转移支付的相关事宜。
3.借鉴意义小结
印度是一个资本主义联邦制共和国，成立了专门的财政委员会和规划委员会，分别对地区财政资源的分配和国家未来发展的规划工作进行负责。从收入来看，印度中央集权的税收制度导致了下级政府的税收收入占比小；从支出来看，下级政府所需要负责的支出项目庞杂，并且与其收入无法匹配，印度政府间存在严重的横向财政不平等和纵向财政失衡的问题。印度中央政府每年需要通过转移支付的方式承担地方政府至少一半的财政支出资金，转移支付制度主要用于进行地区间收入再分配和均等化财政资源分配，同时影响地方决策的优先次序。
从经验借鉴的角度来说，印度转移支付体系值得引起关注的主要有以下两点。①在印度转移支付手段中有一种叫发展计划的转移支付，由规划委员会负责，其中资金包括30%的中央拨款和70%的贷款，其具体金额基于标准化公式。北京市在转移支付制度设计时，针对某些地方大型基础建设项目可以借鉴这一思路，将部分转移支付资金通过贷款的方式提供给下级政府，其中贷款与拨款比例可以根据项目的具体财力需求以及地方政府本级财政能力协商来决定。②印度的转移支付制度的执行主体实际有两个——财政委员会和规划委员会，二者相互独立。其中，财政委员会所使用的转移支付手段有助于均等化地方财力，而规划委员会的转移支付不但不利于实现公共服务的均等化，甚至还有可能加剧地区间财政资源的分配。从北京市转移支付制度设计角度来看，一般性转移支付与专项转移支付的设计和实施绝对不能相互独立，而应该由同一或者相互合作的部门来完成，保证多种渠道的资金的共同合力依然有效，避免财政资源的过度聚集或分散所造成的资源分配不公或者资源浪费。
四 国际经验借鉴
通过对上述4个发达国家和2个发展中国家转移支付制度的归纳总结，笔者认为北京市转移支付体制改革可以从以下几个方面进行经验借鉴。
1.转移支付制度的法制化与体系化
德国转移支付体系的法制化是北京市转移支付改革可以借鉴的重点。北京市政府目前正在进行事权划分的梳理工作，在统一协调好各级政府职能、划分好支出责任之后，可以科学测算各区县的税收来源，然后设立一套合理的转移支付制度，并且将这一套制度明确化、体系化、法律化，以减小区县政府对下一年转移支付可获得金额的不确定性，提高其政府财政预算编制的科学性和可行性。同时，促进转移支付制度的法制化，也有助于我国推进法治建设、依法治国的指导思想，有助于提高政府工作人员的法律意识。
发展中国家印度的规划委员会与财政委员会相互独立，前者决定的转移支付很有可能抵消掉后者进行转移支付的均等化效果。巴西也存在同样的问题，转移支付庞杂且没有形成体系，一些专项转移支付资金可能会抵消掉均等化转移支付的效果。这两个国家的实践表明，专项转移支付与一般性转移支付的设计和实施不能相互独立，而应该由同一或者相互合作的部门来完成，保证多种渠道的资金的共同合力依然有效，避免资源的多度聚集或分散造成的不公平或者浪费。
2.一般性转移支付公式设计的科学化
发达国家中日本现行转移支付制度的地方交付税，确实在均等化人均财政资源方面取得了一定的成就。北京市政府在设计一般性转移支付分配金额的公式时，可以参考日本政府所使用的地方交付税公式设计，借鉴其对下级政府基本财力需求、基本财力状况的测算方法，以及通过在公式中引入不同矫正系数以考虑区县之间发展水平差异的设计。另外，巴西转移支付资金公式设计的不足表明，在考虑转移支付金额时，不仅需要考虑地方已有财力和人口密度情况，还更应该结合目前功能区定位情况以及相对应的公共服务投入力度进行综合考虑。
另外，在未来的政策设计中，北京市也可以根据教育、医疗卫生等支出大类将现行的一般性转移支付拆分为大类的分类转移支付，对资金的大致用途进行明确的规定，但是对具体支出方向不进行明确的规定。分类转移支付也需要基于一定的公式进行资金分配。北京市政府在设计分类转移支付因素法的公式时，不仅可以结合美国公式法专项转移支付或者日本地方交付税的公式，还可以将衡量上一年该类公共服务提供水平的测算指标加到公式中，为区县政府提供方向性的激励机制。
3.专项转移支付资金分配方式的规范化
在发达国家中，美国项目专项转移支付所采用的项目竞标方式，对于我国具有较为深刻的借鉴意义。目前我国众多的地方公共服务，如城市配套设计、城市保洁工作等，从财务报表中似乎看得到是由几个公司竞标完成的，然而如果深入挖掘后会发现中标公司与地方政府存在着千丝万缕的联系，让市场参与到城市的公共服务提供中来依旧是任重道远。如果北京市在转移支付改革的过程中，将区县政府某项专项转移支付招标工作上提到市级政府负责，则既能够保证投标公司竞争的公平性，也能为上级政府节省宝贵的公共财政资源。
此外，印度发展计划转移支付所使用的部分资金通过贷款方式提供给下级政府的做法，北京市区县的基础设施建设项目可以借鉴参考使用。这种贷款资金会使获得资金的区县政府具有还贷压力，从而激励他们更加规范并且高效地使用该笔资金，保证基础设施建设项目的施工质量和运营效果。转移支付资金中贷款与拨款的比例可以根据项目的具体财力需求以及区县政府的本级财政能力来协商决定。
参考文献
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[1] 宁静，副研究员，中央财经大学财经研究院，研究方向为财政理论、地方财政。熊芮铭，中央财经大学中国公共财政与政策研究院。杨睿楠，中央财经大学中国公共财政与政策研究院。