第一章 引言

第一节 全球经济大变局

纵观世界历史，能够引领全球增长，有能力提供跨境商品和金融流动为世界经济发展提供动能的国家总在不断更迭，世界经济的版图也伴随主导国家的此消彼长经历了几次重大变化。公元16世纪前后，中国和印度曾经是世界经济首要增长极；此后，工业革命让欧洲列强走到了世界舞台的中央；而第二次世界大战结束后的这数十年，美国无疑是国际经济体系的中心国家。

“二战”以来的国际经济秩序建立在美国与其主要盟国达成的一系列心照不宣的经济和安全安排之上。因为美国承担了维系国际经济体系、维护开放市场、发行国际储备货币的责任，美国的盟友，包括西欧国家和日本，也便默许了美国所享有的一系列特权，如铸币税、国内宏观经济政策的自主权以及国际收支调节的灵活度等。发展中国家长期处于这一体系的边缘，其宏观经济政策的制定以及对外经济关系的维系都以从发达国家的经济增长中分得一杯羹为目的。但与此同时，开放的全球经济体系带来的贸易增长和外国直接投资也为发展中国家提供了难得的发展机遇。

过去的20多年见证了新兴经济体的快速发展。21世纪世界经济乃至国际地缘政治格局中最为引人注目的变化便是以中国为代表的新兴经济体的群体性崛起。新兴经济体在全球生产、贸易和金融中的地位不断上升，催生了世界经济的多极化趋势。2008年国际金融危机之后，这一趋势更为明显。国际货币基金组织（IMF）2014年10月发布的《世界经济展望》指出，以购买力平价（PPP）计算，七个最大的新兴市场经济体的国内生产总值（GDP）总和首次超过由老牌工业化国家组成的七国集团（G7）。世界银行预测，2025年，全球50%的增长将来自巴西、中国、印度、印度尼西亚、韩国和俄罗斯这6个主要新兴经济体。这些国家将和发达国家一起成为驱动世界经济增长的引擎。世界贸易组织（WTO）的统计也显示，截至2014年，发展中国家贸易总额在全球的比重从1995年的30%上升至48%，其中发展中国家之间的贸易增长是主要原因。目前，发展中国家超过1/3的外国直接投资来自其他发展中国家，新兴经济体现在还掌握着全球2/3的外汇储备，与数十年前全球2/3的外汇储备掌握在发达国家手中的情况形成了鲜明对比。发展中国家的主权财富基金以及其他资本池也日益成为全球投资的主要来源。与此同时，新兴经济体的风险溢价也大幅降低，不少新兴经济体的融资成本甚至低于一些老牌欧洲国家。

以美元为中心的国际货币体系虽然勉强维系到今天，但已然疲态尽显、步履维艰。自1971年尼克松总统宣布关闭美元兑换黄金的窗口以来，这一体系就开始松动。1976年《牙买加协定》正式承认浮动汇率体系以来，特别是1997年亚洲金融危机之后，越来越多的发展中国家采取浮动汇率制，国际储备货币出现了多元化的苗头。欧元诞生以来，以欧元结算的国际贸易和外汇储备日益增多。而随着国际投资者和跨国公司在新兴市场国家经济活动的增多，对新兴市场国家货币的需求也逐渐上升，人民币更是于2016年10月1日正式加入IMF的特别提款权（SDR）货币篮子。这些都为一个储备货币更加多元的国际货币体系铺平了道路。

显然，当今的世界已经不同于布雷顿森林体系时期，也不同于布雷顿森林体系之后的“非体系”时期。彼时，世界经济的游戏规则由美国一国单独决定，欧盟、日本等发达经济体负责跟从执行（Eichengreen，2011）。^[1]而今，亚洲乃至全球新兴市场国家的群体性崛起改变了国家间互动的方式，2008年的国际金融危机进一步加快了变化的步伐。危机爆发以来，世界经济多极化的趋势越发凸显，全球经济的增长极变得更加多元，国际经济重心东移。无疑，这是一件正在并将持续对全球经济和地缘政治格局带来深远影响的大事。

继布雷顿森林体系下英美交棒世界经济盟主之后，又一次百年一遇的全球经济大变局呼之欲出。对已经成为全球第二大经济体的中国而言，这一过程隐藏着风险，更蕴含着无限的机遇。

一 全球经济从“大缓和”到“新平庸”

2008年的国际金融危机之前，世界经济经历了以高增长、低通胀和低失业率为主要特征的黄金发展期，Bernanke（2004）^[2]等人将这段繁荣时期命名为“大缓和”（Great Moderation）。2008年的国际金融危机加速了国际经济格局调整的步伐，与危机前相比，全球经济结构和运行机理都发生了重要变化，进入一种以“低增长、高失业和低投资回报”为主要特征的“新常态”（New Normal）。^[3]

2008年的国际金融危机可以说是20世纪30年代以来最严重的经济危机，危机爆发已过去将近10年的时间，全球经济虽然出现复苏迹象，但总体而言仍然动能不强，不确定、不稳定因素依旧突出。世界银行和IMF多次下调全球经济增长预期，不少主要国际金融机构预测中长期全球潜在增长将会陷入停滞，国际经济形势愈发错综复杂。这种情况下，IMF总裁拉加德指出，世界经济面临陷入“新平庸”（New Mediocre）的风险。^[4]“新平庸”指的是一种低增长和高失业长期持续的状态，对于低增长将长时间持续的预期会压缩当期的投资和消费需求，进而影响经济复苏进程，对于失业率居高不下和通缩压力大的发达经济体而言，这一问题尤为严重。“新平庸”也暗含各主要经济体宏观经济政策不同步的风险。发达经济体宽松货币政策刺激经济复苏的后续效果还有待观察，但是这些政策通过利率和汇率等传导渠道给世界上其他国家带来的外溢性日益明显，全球金融体系充斥流动性，资产估值位于历史高位，利差和波动性却处于历史低位，金融稳定风险进一步加大。“新平庸”下，一方面金融危机遗留下来的高债务和高失业等问题尾大不掉；另一方面对“影子银行”体系进行有效监管和金融机构“大而不能倒”的难题并没有得到解决。与此同时，全球政策制定者还面临老龄化、贫富差距加大等长期经济结构性问题以及包括难民问题、以“伊斯兰国”为代表的新型恐怖主义威胁等在内的一系列地缘政治风险。

从“新常态”到“新平庸”，措辞的改变表达了一种增长放缓可能长期持续的担忧，如拉加德所言，目前各国普遍关注短期增长，缺乏对长期问题的关注。虽然全球经济复苏动能有所增强，通缩风险有所下降，但全球经济依然面临较多下行风险，如去全球化、投资和贸易保护主义抬头、政治和政策的不确定性上升，以及人口老龄化、收入差距加大和劳动生产率增速放缓等影响经济中长期增长的结构性问题。虽然各国都认识到在教育和养老方面存在问题，但是很多国家并没有采取行动。世界经济面临拐点，如果不想碌碌无为接受平均水平以下的“新平庸”增长，就应该采取大胆的政策促进经济增长、提高就业，加强多边合作，确保所有人能够从经济全球化和技术进步中受益，促进经济实现强劲、可持续、平衡、包容和高就业率的增长，开启世界经济发展的“新势头”（New Momentum）。

二 全球经济“新势头”呼唤加强治理合作

在此次危机爆发之初，以二十国集团（G20）为平台的国际经济合作取得了极大成功，有效避免了世界经济坠入又一场“大萧条”。2009年伦敦G20峰会见证了高水平的国际宏观经济政策协调，各国的政策制定者同IMF的官员一起开展了高效的协调和配合。伦敦峰会出台的扩张性宏观经济政策在避免国际金融危机演化成又一场大萧条方面发挥了重要作用。

然而，一旦危机稍有缓解，国际合作的迫切性下降，国际合作的势头便开始消退，不少国家又走回“各家自扫门前雪，哪管他人瓦上霜”的老路，只关注自身的经济情况和经济利益。这种做法和“大缓和”时期的遗风不无关系，“大缓和”时期主流经济理论认为，市场力量会通过自动调整实现一国的内部均衡，而各国国内最优也会通过浮动汇率和资本自由流动等传导渠道实现全球最优，因此国际合作的必要性不大。国际金融危机之前的经济理论和实践都深受这种理论影响。

值得注意的是，有且只有“大缓和”时期特定的世界经济条件和协调规则才会保证“国内最优”自动引致“国际最优”，在一个总需求不足且流动性过剩的后危机世界中，各国的利益诉求碰到一起难以避免会彼此冲突，发达经济体宽货币、紧财政的宏观经济政策带来的显而易见的全球外溢性便是明证。当全球的利率水平降至不能再降，各种大规模的财政政策以及此后的量化宽松政策都未能阻止产出的深幅下滑，这些都凸显了在一个总需求不足的世界经济之中加强国际合作的紧迫性，各国需要找到共同促进全球经济增长的政策工具。

全球经济正以低于过去30年的平均速度增长，国际金融危机的后续效应还在持续发酵，低增长、低通胀、高失业和高负债成为世界经济的新常态。^[5]这种外国直接投资低迷，低利率、低贸易增长的状态虽然不是危机，却是危机后的一种经济弱运行状态。全球经济低增长，但金融市场高波动，是我们面临的新环境。有必要认识到全球经济深刻的结构变化，当今的世界经济处于类似“囚徒困境”的拐点：要么一直维持低增长现状进入“新平庸”时代；要么开展有效的国际合作，促进形成增长的“新势头”。在一系列严峻的世界经济挑战面前，各国有必要协同采取措施，寻求超越不合作的“纳什均衡”，实现各方共赢，为全球增长打造“新势头”，避免“新平庸”成为“新现实”。

三 全球经济治理面临真空

基辛格（2014）在《世界秩序》一书中指出，“一种不在任何秩序管控之下的力量将决定我们身处这个时代的未来”。长期以来，国际秩序建立在西方的世界观之上，这一西方主导秩序的形成过程，世界上绝大多数国家都没有参与，大多只是默认了西方主导的国际秩序。现在，西方所建立并推崇的国际秩序正处于转折点，国家本身也面临重重压力，世界经济现实和现有治理体系间的矛盾则进一步弱化了建立在现有世界秩序基础上的共同方向感。虽然世界经济已经高度全球化，各国经济深度关联，国际政治结构却仍然是以民族国家为基础的。经济全球化的本质是超越国界，外交行动虽然旨在协调各国政策和彼此对世界秩序的理想，但其本质反而强化了国家边界的存在。^[6]

在这样的环境下，过去几十年经济的持续增长一直伴随烈度似乎不断升级的金融危机，从20世纪80年代的拉美、1997年的亚洲、1998年的俄罗斯到2001年乃至2007年的美国以及2010年的欧洲。没有受到危机影响的国家也许对当前的体系没有太多抱怨，而那些深受危机影响的国家，比如南欧的“边缘国家”，往往会寻求一些对冲或阻碍当前国际经济体制顺利运行的解决方案。全球经济面临不少两难选择，出现了治理真空。

（一）治理体系的真空

增长极和经济力量日益分散的全球经济呼吁一套协调统筹的管理体系来应对多极化的挑战。在一个多极化的世界里，全球经济治理必须考虑的问题是维持世界经济治理体系的成本，责任由谁来分担以及怎么分担；与责任相伴的收益由谁来分享，怎么分享。对全球经济治理体系进行改革以适应世界经济新现实的呼声不断高涨，布雷顿森林体系时期组成全球经济治理体系的三大机构——世界银行、国际货币基金组织（IMF）和世界贸易组织（WTO）都不同程度地遇到了治理改革的问题。国际金融危机以来，作为实力相对下降的中心国家，美国开始要求中国等新兴经济体承担更多的全球治理责任，而新兴经济体则开始要求在国际经济治理体系中拥有与其经济地位相匹配的更大的发言权。

为体现新兴市场和发展中国家在全球经济中权重的上升，IMF董事会2010年通过份额和治理改革方案。根据该方案，IMF的总份额将增加一倍，约有6%的份额将向新兴市场和代表性不足的发展中国家转移。改革后，中国将成为IMF第三大成员国，印度、俄罗斯和巴西的份额都将在IMF内跻身前十，新兴经济体的投票权会明显加强。美国的投票权较目前的16.75%将有所下降，但改革后依然可以保持超过15%的重大决策否决权。因为该改革方案赋予新兴市场更多权利，也更能体现当前经济格局的变化，这一改革也被认为是IMF成立70多年来最重要的治理改革。然而，改革方案通过5年多以后，2015年12月，美国国会参众两院才批准了IMF 2010年份额和治理改革方案，这项久拖未决的改革才正式启动。另外，世界贸易体系也日益出现碎片化迹象。WTO多哈回合谈判历经16年，市场准入和规则谈判难有成果，巴厘岛部长级会议虽然在贸易便利化方面取得进展，但实质问题并未得到解决。国际金融危机以来，美国甚至不惜抛开WTO另起炉灶，与一些所谓的“自愿”国家展开了以《跨太平洋伙伴关系协定》（The Trans-Pacific Partnership，TPP）、《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》（The Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership，TTIP）为代表的“新一代”“高标准”大型区域自由贸易协定谈判。而2017年1月特朗普政府更于上任伊始即签署行政命令，正式宣布美国退出TPP，特朗普在竞选中曾多次抨击TPP将“摧毁”美国制造业，承诺当选后不再签署大型区域贸易协定，而注重一对一的双边贸易协定谈判。美国政府的贸易政策无疑使已不堪重负的国际贸易治理体系雪上加霜。

全球经济治理的缺位会导致危机频发、保护主义抬头乃至有关国家政局动荡，G20可以说是国际社会试图合作解决有关问题的尝试。G20诞生于应对1997年亚洲金融危机的实践，最初是一个部长级的协调机制，2008年国际金融危机爆发后，升级为领导人会议，2009年9月美国匹兹堡峰会上，G20被正式确立为“国际经济合作的主要平台”。世界经济多极化的现实要求有能力且有代表性的国家参与到解决问题的进程中，G20是改革现行国际经济治理体系的有益尝试，但作为一个新生机制，未来能走多远还需观察，而且存在危机中备受关注，危机一旦减退则受重视程度立刻大幅下滑的问题。

尽管发达国家和新兴经济体围绕权利和责任分配的博弈层出不穷，但总体而言，全球经济格局变化的速度要快于国际经济治理体系变革的速度。目前的国际经济治理体系和20世纪80年代相比并没有显著区别，滞后于国际治理的需要。以中国为代表的新兴市场国家经济发展和社会进步很快，而部分传统发达经济体陷入经济停滞状态，现有国际经济治理体系缺乏相应的调整来反映这种力量对比的变化，存在明显真空。

（二）治理理论的真空

2008年的国际金融危机暴露了世界经济的相互关联性和高度复杂性，全球需要一套新的宏观经济政策协调理论来超越民族国家的边界以适应新的经济现实。如果说此前的金融危机，包括1997年的亚洲金融危机，主要影响还局限于一国及其辖区之内，2008年的国际金融危机则告诉我们，没有任何一个国家能在危机中独善其身。贸易和金融领域更深层次的一体化使经济冲击的传导速度更快、扩散范围更广。一体化程度的提高、相互依赖性的不断加强以及日益广泛的相互联系成倍放大了危机的经济冲击力。一方面，各经济体之间的相互影响不断增强，特别是大型经济体经济政策的外溢性越来越显著；另一方面，国际经济政策协调依然存在难度大、成本高的问题。全球经济治理则要求从超国家的视角看待经济问题，但这种观点往往与各国的主权和自由度发生冲突。在一些治理领域，如WTO对成员国的关税要求，需要各国政府让渡某些主权以及自我限制部分自由。

这些问题暴露了经济全球化复杂程度高于政府间国际协调能力的现实，凸显了当前全球经济治理理论的真空，暴露了现有国际宏观经济政策协调工具的局限性。如何防止各国重新回到“各人自扫门前雪，莫管他家瓦上霜”的老路，如何确保各国通过宏观经济政策协调促进全球金融稳定和经济增长，成为亟待解决的问题。此外，货币政策和财政政策作为传统国际宏观经济政策协调的两大支柱，在后危机时代明显力有不逮，G20布里斯班峰会首次提出的结构改革倡议，G20杭州峰会出台的结构改革行动计划都凸显了结构改革作为新的宏观经济政策协调工具的重要性。2017年IMF、世界银行和WTO共同发布三机构联合起草的《将贸易打造为增长引擎——关于贸易与政策调整的研究》^[7]，指出当前除了实施改进劳动力市场政策、降低贸易调整成本、促进就业等结构性改革措施以外，还应推动贸易改革和一体化，形成普惠贸易环境，促进包容性增长，全球范围内新兴经济体的崛起也要求今后国际经济治理理论更具包容性。日益多极化的世界经济版图要求我们重新审视和重塑全球经济治理理论，通过加强国际宏观经济政策协调来实现全球经济治理的两大目标——实现全球金融稳定和促进世界经济增长。

（三）治理规则的真空

国际金融危机后，由于经济格局的变化，现有的全球经济治理规则疲态尽显，无法很好适应世界经济的新现实，与此同时，新的规则还在孕育过程当中，世界经济进入一段可能持续相当长时间的规则重塑期。新的一轮游戏规则将在这段时间内逐步酝酿和成形，各国都试图在这一轮新的规则博弈中抢占先机。奥巴马政府当年与一些亚太国家拟议的TPP以及与欧盟之间的TTIP都有引领并塑造新一轮国际经济治理规则之意。特朗普政府上台后宣布退出TPP，而此前一直急于和美国达成TPP的日本在2017年G20汉堡峰会前夕则宣布与欧盟就自由贸易协定的框架在政治上达成一致，引领新一轮全球贸易规则的意图呼之欲出。

当前，全球经济治理主要集中在三大领域即贸易领域、货币领域和投资领域。贸易领域有WTO，货币领域有IMF，这两个领域的全球治理体系和规则相对成熟，政策协调经验相对丰富，唯有投资领域在全球还缺乏一个统一的治理机制和一套各国普遍遵循的投资规则，可以说是一个有待开发的“处女地”。

从国际经济的现实来看，上一轮全球化主要以货物贸易自由化为代表，在历经《关税及贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT，以下简称《关贸总协定》）以及此后WTO的八轮谈判后，全球关税水平大幅降低、非关税壁垒明显削减，形成了运转相对成熟高效的全球多边贸易规则体系。在新一轮的全球化中，服务贸易占整体贸易的比重越来越大，国际投资和服务贸易大有取代货物贸易之势，由于服务的提供一般都以在当地设立公司即投资为前提，服务贸易大发展的一个重要条件便是解决好准入前问题，也就是要解决好投资相关问题。投资自由化在全球化中具有越来越突出的地位，各国均把扩大投资视为重启全球需求的新引擎，对投资合作尤为关注，引领并影响全球正在逐渐成形的投资规则也成为各国经济战略博弈的焦点。

金融危机以后，与全球贸易以及货币领域治理改革相对“冷清”的情况相比，全球投资领域的合作可谓如火如荼。和传统的自由贸易协定相比，TPP和TTIP这些所谓“新一代”“高标准”的超级自由贸易协定的最大的特点就在于对投资问题的关注，投资章节可谓这些新贸易协定中最有新意也最为重要的组成部分。与此同时，以2012年修订的美国《双边投资协定范本》（BIT Model Text）为基础，中美两国的双边投资协定（Bilateral Investment Treaty，BIT）也进入实质性谈判阶段。值得注意的是，2012年《双边投资协定范本》的投资章节和TPP、TTIP高度类似，中美两大经济体最终如能就此达成协定，很可能成为以后全球投资规则的基础。

此外，基础设施投资已经被2014年G20的布里斯班峰会确立为“全球增长战略”的重要支点。就投资周期长，风险大、各国政府干预度高的基础设施项目而言，更需要一套各国普遍遵守的投资规则来营造稳定的预期，解决可能出现的冲突，从而达到投资保护和投资促进的目的。