第三节 概念区分与界定

一 突发事件与非常规突发事件

尽管突发事件古今中外都存在，但有关定义在学术界一直存在很多争议，国内外学者给出的定义都不尽相同，有的国家称“紧急事件”，有的称“危机”。比如在美国，只要是威胁到国家安全、公民生命和财产安全，并有可能造成严重后果需要立即处置的事件均被称为“危机事件”。因此在美国大到核攻击或者核泄漏事故，小到公民个人报警需要立即救助的事件都属于突发事件的范畴。在澳大利亚，1999年《紧急事件管理法》中明确规定了所谓“紧急事件”就是“已经发生或即将来临的，需要做出重大决策、协调一致的事件”。在我国，2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）中将突发事件定义为突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。^[16]对应的英文为Emergency Incident，这一定义从中国实际出发，反映了我们对突发事件的认识，“突发”一词主要是强调事件发生的不可预测性的特点。

非常规突发事件，是针对常规突发事件而言的，这一概念在我国也有不同定义，但是学术界主要认可和采用的是自然科学基金委员会对其的界定，即前兆不充分、具有明显的复杂性特征和潜在的次生衍生危害，而且破坏性严重，采用常规管理方式难以有效应对的突发事件。^[17]对应的英文是Unconventional Emergency，类似“非典”、汶川大地震、南方雨雪冰冻灾害、玉树地震、“9·11”恐怖袭击、印尼海啸、美国卡特尼娜飓风、巴基斯坦洪灾、智利地震、日本“3·11”地震海啸及引发的核泄漏事故等都属于非常规突发事件。在国外这类事件大多被称为“极端事件”，对应的英文是Extreme Events，其特点也基本与上述国内定义类似，详细内容参考第二章有关内容的文献综述。

二 应急管理、应急指挥与应急响应

追根溯源，“应急管理”一词在20世纪引入国内，彼时我国核电事业为与国际社会接轨，最早使用了“核事故应急管理”的概念。但是应急管理真正得以进入公众视野并被提上政府议事日程则是始于2003年那场突如其来的“非典”灾害，此后无论是学术研究还是政府行政管理实践中有关应急管理的探索逐步成为热点和迫切议题。由于欠缺成熟且系统的应急管理理论以及研究过程中学科语境的差异，一些关键概念常常出现区分不清晰的现象。因此本节内容先对与研究相关的几个核心词进行界定和区别。

美国灾害管理研究者托马斯·德拉贝克（Tomas Drabek）认为应急管理（Emergency Management）就是“应用科学、技术、规划与管理，应对能造成大量人员伤亡、带来严重财产损失、扰乱社会秩序的极端事件”。在我国，应急管理的概念有很多，大多被认为是政府采取的一系列措施和活动，目的是有效地预防和应对以及处置突发事件。对比国内外对应急管理概念的理解，可以发现“应急管理”都被视为一系列管理活动的总和，包括“法律法规、体制机构（公私部门）、机制与规则、能力和技术、环境与文化等，且活动目的基本一致”。这表明国内外在“应急管理”的理解上差异不大。

“应急指挥”和“应急响应”的含义在国内外则有所差别，并且有关概念的外延也不同。“应急指挥”（Incident Command）一词从国外的文献中可以发现大致有两类：一类多是源于军事指挥中的C2（Command指挥、Control控制），目前国内外最为先进的军事战场信息化指挥系统已经发展演化到C4ISR系统；还有一类是在应急指挥系统（Incident Command System，ICS）或应急运行中心（Emergency Operation Center，EOC）概念之下的“应急指挥”，无论是ICS还是EOC都不可或缺地具备指挥功能和指挥人员，而它们也都是应急响应的组织结构或者载体。从这个角度或者ICS的内涵而言，“指挥”是其功能和职能之一，或者说是响应的一系列活动之一。而在这个过程中，指挥部或者担任指挥职能的指挥官需要完成的指挥活动包括七项行动，即①进行初始情况评估和持续性再评估；②发起维持控制沟通；③确定突发事件管理战略，制订行动计划调配资源；④需要补充性资源包括启动应急运行中心；⑤开发组织的指挥结构；⑥持续审查评估和修改行动计划；⑦准备继续、移交和终止指挥权。这些活动其实也就是紧急事件发生后美国一个突发事件管理系统的实施活动和过程。从狭义角度而言，这里的“应急指挥”是突发事件应急响应的活动和职能之一。

在我国，当“指挥”的概念超出军事范畴并广泛应用于社会管理各层面时，是指上级对所属下级各种活动进行的组织领导。宋劲松在其《突发事件应急指挥》一书中对突发事件应急指挥进行了定义，即“各级政府和相关职能部门在应急响应和应急处置期间，通过设立应急总指挥部、现场指挥部或应急指挥中心等临时性机构，按照既定的应急管理法制、体制和应急预案的要求，遵从一定的指挥关系，使用一定的指挥手段对突发事件进行响应和处置的一系列活动”。^[18]其目的是更有效率地开展应急组织与协调工作，使紧急事态和各种不利影响得到控制、减缓甚至消除。他还特别指出，应急指挥是指突发事件发生后在“应急处置与救援”阶段的指挥工作。因此应急指挥也是“处置与救援”阶段的活动之一。

在米切尔·K.林德尔（Michael K. Lindell）等人的著作《应急管理概论》中，应急响应（Emergency Response）是指“以保护人员生命、限制事件所带来的损失和将第二次影响所带来的损失最小化为目标的灾害管理战略，并且响应开始于事件发生时”。他们认为，应急响应有三个目标，即“保护灾民、限制最初影响带来的损失以及最大限度地减轻二次影响带来的损失”，应急响应活动包括“确保受灾区域的安全、疏散受威胁区域的民众、搜救伤者、提供应急医疗救助以及为被疏散者和灾民提供住所”。在这个理解中，应急响应是作为应急管理的四个阶段之一而出现的，也就是罗伯特·希斯（Robert Heath）提出的危机管理“4R”模型，即缩减（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recover）中的第三个“R”，即Response。^[19]

而我国《突发事件应对法》中对于应急管理过程的划分是“预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建”，在“监测与预警”阶段，一旦发现突发事件爆发往往会在较短时间内启动相应级别的应急响应，这里所谓的启动应急响应是指应急响应预案；而往往在处置与救援阶段才是真正的响应活动。因此从应急管理过程而言，本书所谓的应急响应即是“4R”模型中的反应，也是上述法律中的“处置和救援”，是一个过程或者一系列活动，“针对灾害或危机爆发后所进行的各项维护社会秩序、救护、避难等工作”。^[20]

刘仁辉等人认为应急响应就是指“突发事件发生之后，通过各种措施控制和降低损害的行为。这一阶段包括了如事件评估、危机警报、紧急措施、应急对策和媒体沟通等多个重要环节，且不同管理层次的应急响应内容有所差异”。^[21]卢文刚则认为应急响应通常指一个组织为了应对各种突发意外事件的发生所做的准备以及在事件发生后所采取的应对处置措施。^[22]也有研究者在研究政府部门的应急响应能力时认为应急响应包括快速反应、应急指挥、应急救援、应急避难和灾害信息发布等。^[23]杨永俊通过对应急预案的分析，提出了突发事件应急响应的逻辑框架和一般流程，认为其核心过程就是救人、救物和防止次生灾害。^[24]因此综合借鉴上述说法，本书中应急响应指的是事件爆发后响应组织和人员为了实现救人、救物和防止次生灾害等目标而开展的一系列处置与救援活动的行动集合。

三 失败、失效与失灵

“Failure”一词可以译为“失败”、“失效”、“失误”或“弊端”等等，是指不灵敏、不起作用或者不能工作的状态，失序、无序、低效、中断、损害等都是其表现，广义的失灵包括技术系统和人际系统之间的各种或大或小的失误。

早期的工业企业经营管理中有关“Failure”的研究较多地关注技术系统内，后逐渐地发展到管理和人因系统。在企业管理中，对于管理失败或者说经营弊端的研究可以追溯到20世纪60年代美国学者关于领导行为有效性的研究。日本著名的企业管理家田边升一较早地对企业的经营弊端进行了诊断，并提出了超越危机的经营法则。80年代末美国学者在研究企业危机时提出要把管理失误作为危机起源来研究其过程机理，80年代末90年代初，美国政府对“挑战者”号航天飞机爆炸事故的调查引发了有关“挑战者”号失败的深层次原因是技术问题还是管理问题的大讨论。90年代我国学者佘廉对企业逆境（经营失败、管理波动、管理失误）展开了研究，揭示了企业经营失败的机理如负功、弊端、促退、无效、失败等。在其研究中把管理失误视为管理行为未能实现管理目标的一种行为过程，包括管理活动中的事故、失误、犯罪等多种形式。管理波动则是企业管理系统的功能丧失、秩序混乱的一种运行状态。也就是说管理行为要素的特定作用在企业内外环境变化下发生演变或异化，或者管理行为要素的特定目标发生错位。^[25]

“Failure”一词还可以译为“失灵”，失灵可以视为一种与期望结果的偏离或者是一种既定秩序的打破。这包括可以避免的错误和不可以避免的负面结果，本书采用“失灵”这一说法。它既不是机器及零部件故障的专属，也不是经济活动无效率的特有名词。常见的失灵理论有“市场失灵”、“政府失灵”和“志愿失灵”，这是从公共物品的提供主体（部门）角度的分类。由于突发事件往往事先缺乏先兆，发生和演化路径也难以预测，这些“失灵”现象也广泛存在于风险社会的治理过程中，特别是非常规突发事件的应急管理过程中。如巨灾风险处置的私人市场存在市场失灵，^[26]如我国煤矿安全生产过程中存在着政府监管失灵，^[27]如食品安全问题中同时存在着两种失灵，^[28]又如地震救援或灾后重建过程中也都存在着志愿失灵现象。^[29]

从不同的角度，失灵还可以分为“结果失灵”和“过程失灵”。所谓“结果失灵”就是与巴纳德提出的组织有效性相对立的一种状态，就是目标未能实现。从结果而言，“失灵”通俗地讲就是目标未能实现，它既可以是响应环节上的某一任务目标未能实现，也可以是最终目标未实现或者未达到预期；可以是救人失败，也可以是未能防御次生灾害。从程度上而言，它可以是彻底的救人不成功，也可以是不及时和不彻底。但是无论哪种，组织失灵通常都会对组织整体及其构成部分甚至是外部环境造成破坏性。也就是说组织失灵会带来安全问题，组织失灵也意味着组织的目标没有完全实现。

本书研究对象是应急响应以及应急指挥系统，传统上看主要是针对政府部门，目前我国应急处置和救援主体也是各级政府，因此应急响应失灵是指突发事件发生后，各级政府应急组织和部门及其人员参与应急处置和救援的过程中功能失效和目标失败的现象。

四 绩效（效能、效率）与可靠性

绩效（Performance）一词源于管理学，是组织为实现其目标而开展的活动在不同层面上的有效输出。不同的人对绩效的理解有差异。有人认为绩效是企业工作人员的贡献或者工作结果，也有人认为绩效是完成工作的效率（Efficiency）和效能（Effectiveness）。效能或效果（Effectiveness）用管理大师彼得·德鲁克的话来解释就是“做正确的事”，其结果是确保我们的工作是坚定地朝向自己的目标；而效率（Efficiency）强调时间利用，也就是“正确地做事”，其目标是让我们更快地朝目标迈进。效率以效能为前提，如果不是在做正确的事，正确地做事将变得毫无意义。首先是做正确的事，然后才存在正确地做事。在企业中，做正确的事往往由企业战略决定，而正确地做事则是执行问题。

衡量绩效一般需要从这两个方面进行考虑。在应急管理和灾害管理的研究中，有关绩效的研究已经有一些，但是比较零散，宏观方面较多的是偏效能方面的研究，类似“有效应急管理的最佳办法或标准”等，微观或实证层面较多的是针对应急管理的某一环节、某方面、某类或某一组织进行的评估。

可靠性（Reliability）从历史上看通常与机器设备或装置的绩效联系在一起。在系统工程中指的是系统在规定的条件下，在规定的时间内完成规定功能的能力，通常包括系统的安全性、适用性、耐久性和稳定性几个方面。可以说这个概念有效率和效果两个方面的因素，因此，高可靠性有可能获得高绩效。

Jackson等人定义“响应可靠性”为灾时应急响应系统在一定水平之上实现系统功能及目标的可能性，或者说系统在特定水平之上履行响应能力的可能性。^[30]这里的“响应能力”则是系统计划、领导、政策、程序、人事、培训、材料、器材和设备等在灾后满足需求的能力。^[31]而“系统功能”则是多元的，在米切尔·K.林德尔等人看来，应急响应的功能包括应急评估、致灾因子行动、人员防护以及突发事件管理等，每个功能还具备不同的子功能，而这些功能则多由事故管理系统的不同部门承担和完成。^[32]

一旦启动或者开始应急响应，就是要及时有效地抢救遭受威胁的生命财产并降低灾害带来的各种损害和影响。安金朝认为，“应急响应过程可靠性”是指“由各个应急响应活动有机构成的基本任务阶段，在各自的应急限制期内顺序启动，调用相关的人力资源、软件和硬件资源，在所处的内外部环境条件下，在规定时间内完成应急响应任务的能力”。^[33]

实践中，应急指挥系统（事故指挥系统或突发事件管理系统）往往就是国内外灾时采用的惯用做法，是实施应急响应活动的组织形式和载体，因此应急响应可靠性是指应急响应组织结构在一定限制条件下、在一定的时间内通过持续开展一系列组织和救援活动来实现响应目标的能力。