前言

提高社会保障水平和改善民生，加强和创新社会治理，打造共建、共治、共享的社会治理格局是中国社会现代化的必然要求。在中国语境中，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。这种活动针对国家治理中的社会问题，以实现和维护公众权利为核心，以完善社会福利、保障改善民生、化解社会矛盾、促进社会公平、推动社会有序和谐发展为目标^[1]。因此，社会治理的核心要义是维护社会的公正、公平与正义，在实践中既要有正式制度与政策的设计，又要有各类主体与要素的参与，每个公民均拥有机会参加到社会建设当中，平等地享受社会改革带来的社会福利。然而，改革开放以来的中国城市改革中，政府在资源配置、结构转换等方面做出的政策调整，却意外地导致了一些城市贫弱群体的产生，他们的问题表现在政治表达和治理参与途径狭窄，利益代表与社会支持不足，没有相应资本与条件融入城市社会中，基本享受不到城市改革与发展所带来的红利，但是城市管理者却一度认为他们是素质低下、对社会秩序造成威胁的人员，这成为中国社会治理中的绝对阻力与重大挑战。究其根本，主要是国家治理贫弱群体问题未能从政府层面过渡到社会层面，更没有针对问题本质构建起社会治理模式，实际上与城市改革中过多注重总体经济水平而忽略贫弱群体的社会功能直接相关，从而导致城市贫弱群体与城市多数居民存在着生活水平、政治权利、社会服务、发展路径等多方面的差距。

社会治理实质上就是社会政策治理，社会政策基于现实社会问题而采取措施，不同于传统的社会控制，是社会治理的有机组成部分，表现为政府联合社会力量、贫弱群体自身来合作解决社会问题、促进社会秩序^[2]。为此，制定应对贫弱群体问题的社会政策，提升贫弱群体的社会能力，便成为中国社会治理中的重要课题。实际上，良好的贫弱群体政策体系建设不仅有利于控制住较为严峻的社会问题，还能够拓宽贫弱群体的发展渠道，使得各类人群在城镇化进程中均能够参与到治理活动中并做出积极贡献。因而，城市贫弱群体政策研究在中国社会治理中的作用格外重要，不仅反映出中国政府与社会承受历史考验的理念与能力，而且彰显出中国制度对社会贫弱群体的政策照顾与人文关怀。本书聚焦于城市贫弱群体，强调导致贫弱的原因主要为一些制度或政策设计的不合理，尤其是城乡体制、户籍制度、人口控制、经济结构等政策的调整，虽然这些政策调整在中国改革开放中确实促进了城市经济的快速进步，但这些以经济为核心的政策却无形中损害了城市贫弱群体的利益，长期积累引发两极分化的社会后果将他们带进艰难的城市生存与发展困境。具体而言，中国历史上由政策设计不周全导致的意外性后果繁多，以贫困、失业、疾病等社会问题为主，并伴有社会排斥、权利缺失、家庭破裂等社会矛盾，从中国政策实践看，长期重视经济政策而忽略社会政策，导致城市贫弱群体的各类问题经常被忽视。

由此可见，中国由于政策调整产生的贫弱群体并不是一个自然的历史现象，而是在相应时代背景下长期积累而成的，实质上是特定时期产生的特殊群体。这种特殊群体就城市而言主要有四类，即城市失业群体、失地农民群体、城市贫困群体、农民工群体，基本涵盖了中国城市贫弱群体的全部，他们虽然大多身居城市，却几乎享受不到城市发展带来的福利与希望，他们往往处在城市社会中的底层，很难扎根于城市，而追根溯源则并不是他们个人付出与能力的欠缺，更多的却是以往政策设计带来的意外性隔离。比较而言，世界发达国家的贫弱群体与中国有所不同，基于高福利的社会环境，发达国家社会中的贫弱群体大多是自然形成的，比如英国定义贫弱群体为“易受侵害群体”，其贫弱群体主要是指那些在社会生活中比较脆弱和易受侵害的群体，如老年人、妇女与儿童、残病人士等^[3]；美国将贫弱群体定义为“社会不利群体”，大多是因为缺乏生存机会而产生依赖性的群体，如丧失父母的儿童、老弱者、残疾者等^[4]。所以，西方国家社会中的贫弱群体多是由于自身与家庭条件变动所产生的，其贫弱状态是任何公民在生命周期中均可能发生的。除此之外，中国贫弱群体仍有着特殊性，除上述政策原因外，与发达国家还有两点不同：一是中国贫弱群体通常是混合型的，多维贫弱不仅表现在经济上的显著差距，还涉及社会生活中的诸多方面，如政治权利、社会地位、文化层次、身心健康等；二是中国贫弱群体更多是被动地形成的，并不是在生理上、心理上自然形成，这与西方国家贫弱群体中存在的“福利陷阱”明显不同，实际上中国是可以通过政策调整来改变政策框架缺口的问题。

本书在确定城市贫弱群体后，详细梳理了中国从经济社会制度转型，尤其是改革开放以后与以上四类群体相关的各类政策。很多学者的研究成果均表明，中国公共政策已经开始由“经济格局”向“社会格局”转型，其中最重要的一个转变就是中国政府开始对贫弱群体问题进行高度重视，尤其是将公平性、发展型、支持性的社会政策提升到国家层面。当然，贫弱群体政策作为针对具体对象的社会政策，也在中国新的历史时期发生着剧烈转变，本书围绕着“城市贫弱群体的保护与支持政策”这个主题分五章展开。

第一章，从保护到支持——中国贫弱群体政策的转型及其特征。中国以往关于城市贫弱群体政策的研究，多从政策措施或政策理念等单一视角论述问题，忽略了对政策发展过程的历史性考察和多元化分析。为此，有必要以政策转型作为研究立足点来探讨城市贫弱群体政策演变的特征和内在规律。事实上，这种从保护到支持的政策转型特征，自改革开放至今，已经在政策内容、政策目标、政策时效和政策理念等诸多方面有了明显体现。城市贫弱群体政策的适用性和前瞻性不断增强，在功能上正在发挥改善其物质生存状况和赋予其自我发展能力的标本兼治的双重作用。

第二章，失业群体的保护与支持政策。改革开放以来，中国城镇失业群体数量不断上升，传统计划经济体制下“充分就业”所掩盖的失业问题逐渐暴露。为此，中国政府出台了一系列针对城镇失业群体的物质保障政策与就业支持政策，以满足其基本生活并促进就业。本章研究了若干重要政策的内容与发展轨迹，评价了其在制度机制建设、保障失业群体生活水平和促进就业等方面的积极作用。针对既有政策的主要缺陷，本章提出应从政策覆盖范围、财政保障力度、政策执行与监督机制、政策衔接四个方面入手，完善中国现阶段的就业政策。

第三章，失地农民的保护与支持政策。中国由于城市建设而产生的失地农民数量不断增多，他们在城市拆迁建设中失去了赖以生存的土地，被迫离开劳作和生活多年的村庄，很多还面临着收入减少、难以就业、缺少保障等诸多问题。20世纪90年代以来，中国各级政府对失地农民的安置思路、政策目标、管理方式、政策价值取向等均体现了由收入保护向发展支持的转变。本章分析了北京、上海、江苏等地失地农民政策的转型过程，指出了这一转型在保障失地农民的收入、就业、社会保险等方面的积极作用以及仍然存在的问题，并提出了一些对策建议。

第四章，城市贫困群体的保护与支持政策。本章从保护与支持两个角度评价了城市贫困群体政策转型的内容与特点，具体表现在价值取向、对象选择、政策理念、实现方式、政策项目以及对贫困问题的认识上。城市贫困群体政策需要以公平、正义为基点，对在改革中被动做出“牺牲”的贫困群体，国家和社会应给予特殊支持和政策倾斜，使他们能够在竞争中享有起点公平、过程公平、结果公平的权利。本章提出了从法律规制、财政投入、绩效考核、建立“网络化”就业支持服务机制、开放社会组织参与等方面来改善政策的实施效果。

第五章，农民工的保护与支持政策。随着中国城市改革进程的深化，农民工政策在角色定位、政策目标、政策措施、政策取向上均发生了一系列变化，这种变化可以表述为由重在补偿农民工缺失权益的保护政策向重视人力投资和就业扶持的支持政策的转型。本章主要呈现：一方面农民工政策开始注重通过个人能力的改善来达到个人福利水平的提高，另一方面农民工政策力求使农民工群体自身发展与城市经济发展取得一致，使社会发展和经济发展实现同步。此外，农民工社会政策正在逐渐摆脱对经济战略的依赖而成为独立发展的领域。

贫弱群体政策转型是中国社会改革必须经历的历史跨越，也是中国实现全面小康奋斗目标并步入现代化社会的必经之路。本书探索城市贫弱群体政策的转型特征，中国正在转型背景下竭力解决诸多城市社会问题，尤其是收入不公、教育、就业、医疗、住房等问题，更有融入、心理、诉求、自尊、自立等深层次的精神与情感问题。而众多转型特征，内容虽各有千秋但发展规律却大体一致，集中在政策理念、政策目标、政策手段、政策主体等若干方面。其中，政策理念是核心要义，大多数政策经历了由被动管理到主动服务的深刻转变，这是中国政府改革对服务型角色的重新定位，更是中国文化对人权的尊重与对公平的追求。当然，在政策理念的指引下，作为操作层面的政策目标则逐渐从基本保护转向长久支持，政策手段也从简单救助发展到综合服务，甚至应用了政府购买、风险担保等现代手段，达到价值理性与工具理性相统一，促使政策主体由单一政府迈向联合社会，这是中国社会治理格局开始形成的显著标志。

笔者通过以上思考致力于促使中国社会更加重视城市贫弱群体问题，并在社会转型中能够提供更加健全、公平的政策环境，寻找适合治理中国城市贫弱群体问题的可行道路。最后，笔者衷心地希望本书能够为解决中国城市贫弱群体问题提供一些实际经验，也能够为中国及其他发展中国家正在应对的转型性社会问题提供一些决策参考。城市贫弱群体问题能否得到真正解决不仅关乎当前中国社会改革的成败，更关系中国民众对政府的信任与对国家未来的期望。因此，只有始终坚持转型视角，把握社会政策的改革方向，全力提高社会治理能力与社会和谐度，才能够切实解决社会转型中的城市贫弱群体问题，最终实现中国社会主义现代化，使得所有中国公民能够安居乐业，享有获得感、幸福感、安全感。

[1] 姜晓萍：《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》，《中国行政管理》2014年第2期，第24～28页；王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析》，《社会学评论》2014年第3期，第12～20页。

[2] 王思斌：《略论社会政策的社会治理功能》，《社会政策研究》2016年第1期，第17～24页。

[3] Brown，M. “Deprivation and Social Disadvantage”，The Structure of Disadvantage，edited by Brown，M.London：Heinemann Educational Books，1983：1-14.

[4] Rothman.Practice with Highly Vulnerable Clients：Case Management and Community-Based Service.