二 中国土地形态的变迁及其特殊性
中国为原住民国家，土地属性和土地形态与其他原住民国家有很大的相同点。但中国的土地利用方式发生了巨大的、复杂的变化，与其他原住民国家的土地形态有差异性。本部分将中国土地的形态变迁分为四个阶段，并揭示中国土地形态的特殊性。
（一）中国土地形态的历史变迁
1.土地私有制与土地细碎化阶段
在传统农业时期的大部分时间我国采取土地私有制，形成了农民小土地所有制与地主所有制共存的土地所有制度。[35]由于每个王朝建立初期大多实行过某种程度的平均地权，以及土地交易具有小亩数、细碎化特征，而且土地交易大部分在村内或邻村之间进行[36]，农民小土地所有制也占有一定比例。从北宋以来，在人口压力下，中国农村的地权分配更为分散。[37]
从农地使用制度来看，传统农业时期中国主要形成了三种土地利用方式。一是“农民所有、农民使用”方式，自耕农通过买卖或者继承获得土地并自行进行农业生产，自耕农拥有完整的自主经营权。二是“地主所有、佃农使用”产权制度下形成了土地租赁制。地主并不参与农业生产，佃农拥有完全的自主经营权。三是“地主所有、雇工经营”方式，在当时的生产力条件下，单个劳动力经营的土地面积有限，地主采取雇工经营方式。
人口压力、技术条件和地主制度等限制了地主雇工经营的兴起和发展，因而在中国历史上地主雇工经营方式并没有普遍发展。[38]地主一般将土地分割给佃农，佃农占有小块土地并使用土地。在当时的人口压力以及地方惯例的影响下，地租和租赁关系的解除都受到一定的限制，佃农拥有较为稳定的租佃权。例如，经过长期演变农村形成了“一田二主”制度，将田地的所有权与使用权分开，即田骨与田皮。“田皮已经变成一种独立的产权，执有人可以自由使用、出售、遗赠。”[39]所有权转让不影响佃农耕作，而佃农则可依约退回、转租或典卖佃权，使用权转让不影响地主收租。[40]在明代后期中国南方地区盛行永佃制。“佃户在不欠租的条件下，有永远耕种和自由退佃的权利，但不得自行转佃私顶、另典。地主方面履行永不增租、永不撤佃的保证。”[41]也就是说，在永佃制中，地租量相对稳定，佃户有经营土地的自主权和租地继承权。“一田二主”制度和永佃制使得佃农自耕农化[42]，佃农实际上对土地拥有较为稳定的占有权。在长期的历史发展过程中，农村社会形成佃农对土地的相对均等占有形态。
在传统农业时期，地主雇工经营的数量并不多。佃农拥有小块的、较为稳定而完整的使用权。佃农和自耕农都主要依靠家庭劳动力利用土地，由此形成典型的土地细碎化占有和使用形态。
2.农民所有制与土地细碎化阶段
中华人民共和国成立后，我国在全国范围进行了土地改革。土地改革的主要目标是消灭地主所有制并实现土地利益的均等分配。土地改革将地主的土地分配给无地、少地的农民，实现了土地的均等分配。土地改革将地主所有制改变为农民所有制，消灭了地主所有制及由此形成的土地租佃关系。农民是土地所有者，土地占有仍然非常细碎。农民拥有完全的自主经营权，由此形成小农家庭经营模式。与传统农业时期相比，土地占有和使用更为细碎化。
3.土地公有制与土地共同占有阶段
土地改革后，广大农民变成了拥有小规模土地的自耕农，农地细碎化占有和使用的状态并没有发生重大变化。[43]农村社会仍然摆脱不了几千年来的两极分化规律和落后的小农生产方式。所以，对私有制基础上的小农经济进行改造成为我国三大社会主义改造任务之一。
我国的农业合作化运动和人民公社化实现了农业集体化，将小私有经济改造成为公有制经济。我国在改变土地所有制的同时也改革了农地利用方式，形成“集体所有、统一经营、按劳分配”的农业经营方式。农民共同占有和使用土地，并且采取以“按劳分配”为主的方式均分土地经营收入。本集体的成员都可以均等地（相应地考虑劳动质量的差异）获得土地利益。“按劳分配”改变了土地利益的分配方式，将土地利益按土地面积分配改变为按劳动数量分配，农民不占有特定的地块也可以分配到土地利益。土地均等分配的含义并不是土地的私人占有和地权均分，而是要让全体国民共享土地所产生的收益。“按劳分配”取消了土地的数量、质量差异带来的土地分配不均，实现了更为均等的土地利益分配。
土地公有制改革改变了土地小块占有和利用的形态，形成了土地共同占有和利用形态，由此取消了土地细碎化问题。
4.土地公有制与土地细碎化占有阶段
20世纪80年代，我国进行农村土地制度改革。当时的农村土地制度改革受到以下两个方面的约束。
第一个基本约束条件是中国的发展阶段。作为后发现代化国家，中国利用劳动力优势，避开资本和技术的不足，发展以低端出口加工为主体的外向型经济。这种经济发展模式决定了中国将在很长时期内处于不发达阶段，农业人口庞大，难以充分转移。
与第一个约束条件有关但又不完全相同的是中国庞大的人口数量。中国的发展阶段决定了大量的农村人口需要依靠土地提供就业和社会保障。随着我国经济社会的发展，人地分离趋势给人们产生了土地大规模流转和经营的想象。这种想象忽视了中国人地资源禀赋。即使我国经济发展达到了发达水平，按照现有人口计算，13亿人口中只有5%的人（6500万）从事农业，平均起来每户农民的经营规模也不到120亩。因此对我国农业发展的展望需要摆脱城市化水平上升—农民数量减少—土地规模经营“自然”实现的经验局限。
基于中国庞大的农村人口和不发达的经济发展阶段的矛盾，在“人多地少”的资源约束下，我国采取土地“集体所有、均分承包”的农地制度。“均分承包”是一种政治性资源配置方式，农民均等地获得了小块承包地。允许农民根据人口变动调整土地，同时禁止土地自由买卖，避免市场资源配置方式导致占地不均。这样就能够保证农民不因任何原因失去土地，并且保证每个农民都能够均等地占有土地，由此实现了土地的绝对均分。
家庭承包经营制度改革将农民共同占有的土地分配给分散的小农户，由此导致土地细碎化占有状态。20世纪80年代初分田到户时，因为地力肥瘦、灌溉方便程度、运输条件、距离远近等存在差异，农村按生产条件将土地分为几等，每一等土地再按户均分，一些面积较大的地块被切割为几块。土地绝对均分分配方式使得农户占有的土地呈现高度分散且相互插花的细碎化形态。尤其是种植水稻的南方丘陵地区，土地分割得更为细碎，形成了典型的“人均一亩三分、户均不足十亩”且分布在七八个甚至上十个地方的格局。[44]根据我们在湖北沙洋县的调查，全县农村人口46.88万人，12.38万户，耕地面积95.26万亩，块数1077746块，户均土地面积7.7亩，户均8.7块，平均每块0.88亩。根据沙洋县鄂冢村二轮延包权证的数据，全村土地2101.9亩，247户，3040块，户均8.5亩、12.31块，平均每块0.69亩。
家庭承包经营制度并没有改变土地集体所有制，只不过从以下两个方面进行了改革。一是改变土地利益均分方式，赋予农民土地收益权，以土地数量均分代替农业经营收入均分。二是赋予农民一定程度的经营自主权和剩余索取权，激发农民的生产积极性。这种土地利益分配方式改变了土地共同占有状态，形成了土地细碎化占有状态。
（二）集体所有制与中国土地形态的特殊性
原住民国家一般都采取土地私有制，形成市场化资源配置方式和家庭经营方式。中国采取土地集体所有制，资源配置方式和土地利用制度与其他原住民国家不同，这构成了中国地权的特殊性。在计划经济时期，中国采取土地共同占有方式，避免了土地细碎化问题，与其他原住民国家的土地形态根本不同。在市场经济时期，中国将土地平均分配给分散的小农户，又形成了土地细碎化占有状态。中国计划经济时期的土地形态与其他原住民国家的差异显而易见，并没有研究者揭示市场经济时期中国的土地形态与其他原住民国家的差异。本部分讨论市场经济时期中国土地集体所有制对土地形态的影响及其与其他原住民国家的差异性。
1.中国土地具有更强的政治性，更为细碎
中国在集体所有制框架下实行土地均分承包制度，这种资源配置方式更加强调土地的社会财富和社会保障属性，土地具有更强的政治性。一些农村地区进行土地制度创新，如“两田制”、“三权分离”等，试图将土地的生产要素属性和土地的政治属性区分开来。“两田制”试图将土地分为两个部分（口粮田和承包田），后者试图将土地分为两种权利（承包权和经营权），分别承担土地的政治功能和生产功能。但在农民数量众多的条件下，数量不多的土地只能承担农民的就业和社会保障功能，没有多余的土地用作单纯的生产要素；收益不高的农业经营收入只能维持农民的基本生活，没有多余的利润作为其他农业经营主体的收益。在这种情况下，中国在配置土地时更加强调土地的政治性。“两田制”、“三权分离”等制度创新强调土地的经济性，削弱了土地的政治性，并没有成为普遍性的土地分配方式。在这个意义上，我国土地具有经济性和政治性两重性，并且政治性优先于经济性，这是中国土地形态的独特特征。
土地更强的政治性发挥了更强的政治功能，这需要放到农民的家庭经济模式中来理解。土地均等分配使得每户农民都占有土地，而随着工业化发展和打工潮的兴起，农民大量外出务工。农民家庭普遍形成了“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式，即农民家庭中年轻子女进入城市以获取务工收入，年龄较大的父母留守农村以获取务农收入。[45]当外出务工的年轻子女年龄增大，难以在城市找到就业机会时，在家务农的父母也力不从心。年龄较大的农民就返回农村接替父母务农，成长起来的下一代开始外出务工，这样就实现了“以代际分工为基础的半工半耕”结构再生产。这一家计模式自20世纪80年代在全国农村出现，到现在已占农民家庭的大约80%，这个比例一直稳定上升。
“半工半耕”家计模式是农民适应宏观经济社会结构的理性选择。[46]农民家庭的务工收入往往不足以维持其在城市的家庭生活，即便是进城居住的农民大多也无法完全依靠务工收入在城市完成家庭再生产，只能依靠农业收入弥补务工收入的不足。农民通过“半工半耕”家庭经济模式获得两份收入，务农收入可以解决一家人的温饱问题和应付日常开支，务工收入可以积攒起来，进行大额消费或投资。与只有务农收入或者务工收入的农民家庭相比，同时获得务工和务农两份收入的农民群体构成了农村社会的中等收入群体。[47]中国在国际经济格局中的位置以及发展模式决定了农民非农收入不可能很高，并在短期内不可能迅速提高。如果农民家庭缺少务农收入这一项，年轻子女不仅需要把务工收入用于日常生活开支，还需要承担老年人的养老问题，家庭生活很难富裕。因此大部分农民家庭还需要依靠务农收入维持比较体面的生活，大部分农民外出务工后并没有放弃农业收入。
中国土地分配方式的政治功能主要体现在以下几个方面。第一，从微观层面来看，中国土地资源配置始终强调“农地农有”原则，所有的农业收入都归农民所有，农民家庭可以依靠“半耕”获取稳定的农业就业和收入。农业收入既包括通过市场交换获得的货币收入，也包括不通过市场交换的自给自足部分，如无偿获得的宅基地和自行修建的低廉房屋。农业产值占国民生产总值不到10%，人们一般认为农业收入对农民不再重要。这种观点忽视了农民家庭收入中的自给自足部分极大降低了农民的生活成本。尤其是对于“以地养老”[48]的老年人而言，农业收入解决庞大农村老年人口的养老问题。在这个意义上，“半耕”中的“半”并不是指农业收入占农民家庭收入的比例，而是指农业收入在农民家庭中的重要作用。
第二，从宏观社会稳定层面来看，土地均分既实现了社会财富的均等分配，也为庞大的农村人口提供了就业和社会保障。[49]一方面，每户农民均等占有生产资料，在现代化过程中并没有“无产化”[50]，中国农村社会并没有像印度那样向富农和无地雇农两极分化[51]。这表明，中国农村的土地占有关系不仅是最基本的生产关系，也由于政治性分配而成为最基本的分配关系。另一方面，农村土地是集体无偿分配给农民使用的，只有本集体的成员才有参与土地分配的权利。土地的成员权性质与其无偿性共同实现了土地的社会保障功能。一是农民有权无偿取得定量的土地，土地按人均分，并通过土地调整确保每个农民都能得到一块栖身之地，富者不能多占，穷者不会少得，体现了社会保障的公平原则；二是土地不得抵押、转让或被强制执行，确保每户农民不因贫穷而流离失所，这体现了社会保障的强制性。土地利益均等分配和土地的社会保障功能具有维护社会公平的意义，使得我国在如此庞大的人口压力、如此短缺的资源矛盾之下，仍然能够维持社会的基本稳定。
第三，从宏观经济社会发展效率来看，土地财富均等分配和社会保障更重要而又恰恰经常被人们所忽视的，是它对宏观经济发展的正面作用。[52]一方面，平等而稳定的农业收入普遍降低所有农民的劳动力再生产成本，这为“中国制造”提供了廉价劳动力，增强了中国经济的国际竞争力。另一方面，“半耕”为“缺少进城务工就业能力的农民提供了就业机会，为进城失败的农民提供了返乡的保障，为中国最可能在现代化进程中失败的最为庞大的群体提供了底线生存条件，从而为中国现代化提供了稳定器和蓄水池”[53]。
从国际比较视野来看，农民在农村是否有一份不可失去的土地是中国城市化发展的特色和优势所在。在典型的西方发达国家现代化过程中，农民转化为城市市民常常是通过剥夺农民的土地、禁止返乡，将农村人口驱逐到城市，使之成为城市工人而实现的，因为正是这一过程保证了大工业扩张时期的廉价劳动力供给。[54]在当前亚非拉等发展中国家的城市化过程中，大部分破产或失地的农民在农村无立锥之地而流入城市寻找生计，大量进城农民因为无法返乡而成为城市贫困群体。当前中国大约有2.7亿进城务工经商的农民工，大部分农民工都没有获得城市社会保障。土地均分为遭遇失业和进城失败的农民工提供了返乡的权利和保障，使之不至于落入城市贫民窟。因此中国没有像发达国家工业化初期那样将农民置于生存的临界极限，也没有出现发展中国家的大规模贫民窟以及社会失衡问题。城市化加速时期始终没有出现大规模的贫民窟化，全球发展中人口大国仅中国一例。[55]中国在没有农民贫困化基础上实现城市化，形成了不同欧美日，也不同于亚非拉的第三种类型的城市化道路。[56]
基于发展阶段和庞大的农村人口数量，中国采取绝对均分的土地资源配置方式。这种政治资源配置方式为庞大的农民群体提供了农业收入和社会保障，提高了中国经济的国际竞争力，并为现代化转型提供蓄水池与稳定器。如果取消“农地农有”原则和允许土地自由转让，将会降低农民收入以及引起两极分化，“中国制造”将失去国际竞争力，现代化转型将丧失稳定的政治社会环境。从这个角度来看，土地的保障功能远远大于生产功能。[57]
在原住民国家，土地也具有政治性。大部分原住民国家都采取土地私有制，并不能保证土地的相对均等分配，在自由竞争的市场经济中往往出现土地占有不均。政府只能以政治干预的方式实现土地的政治功能，但政治干预将会受到私有产权主体的抵制，土地的政治功能发挥受到限制。土地集体所有制实现了土地财富的共同所有，将土地的政治性纳入产权制度设置中，使得农地制度本身内含土地的政治功能。因而，土地可以更具政治性，可以实现绝对平均分配。
在“人多地少”的资源禀赋下，土地利益的平均分配并不一定导致土地细碎化，是否导致土地细碎化取决于地利分配方式。地利均分和实地均分并不相同，需要进行区分。土地利益均分可以通过实地均分的方式实现，也可以通过土地租金或者税费均分的方式实现。前种方法将地利分配与土地资源配置捆绑起来，实地是土地利益分配工具，地利均分要求土地面积均分。后种方法将地利分配与土地资源配置剥离，货币是土地利益分配工具，地利均分不要求土地面积均分。这两种不同的土地利益分配方式导致不同的土地占有状态。在计划经济时期，我国采取农业经营收入均分方式，不要求土地的个体占有，并没有导致土地细碎化。在市场经济时期，我国采取土地面积均分（适度考虑土地的质量差异）方式，导致土地细碎化占有。与其他原住民国家相比，我国的土地分配得更为平均，导致土地占有更为细碎化。
2.双层经营体制与农地利用形态
分田到户初期政策制定者认识到了土地细碎化占有的不利影响，在土地制度改革中并没有取消集体对土地的经营权，中国由此形成“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”。相关政策法规对这种农业经营体制进行了清晰的说明：“家庭承包经营不是‘分田单干’，集体统一经营也不是‘归大堆’。这两个经营层次相互依存、相互补充、相互促进。”[58]从制度设置角度，我国农业经营体制中存在两个农业经营主体，农户保留一部分生产环节，集体承担一家一户无法完成的生产环节。由此可以认为，家庭承包经营制度改革后的农业经营体制是集体统一经营与家庭分散经营按照“宜统则统、宜分则分”原则的有机结合。“集体所有、家庭经营”并不能准确概括这种农业经营方式，更为准确的概括应该是“集体所有、双层经营”。
双层经营体制在维持原来的集体所有制经济框架下推行农户承包经营，家庭承包经营制度改革是通过土地承包的方式调整农户与集体的经济关系。“承包经营关系，从本质上说是一种发包人与承包人之间的内部关系，其目的是通过给予承包人一定的经营自主权和与经营成果相联系的预期报酬，来实现发包人的经营目标。”[59]承包制规定了农民与集体在农地利用中的权利和义务关系。因此，通过土地承包方式获得的“承包经营权”与土地私有产权结构下通过赋权获得的私人财产权利的“使用权”完全不同。正是在这个意义上，我国在政策话语上使用“土地承包经营权”而不是“土地使用权”指称农民的农地利用权利。
由此可见，土地承包经营权设立的初衷是促进农地利用效率的提高，而不是赋予农民私有财产权利和完全的、排他性使用权。承包经营权与传统民事权利根本不同，不能将其理解为私人财产权利。法学沿着“将承包经营权纳入民事法律规范中的财产关系体系，然后从物权和债权区别的角度探讨其法律性质”的思路进行，形成了债权说、物权说、债权与物权混合说。经济学者则从法外权利（即习惯法上的权利）的角度揭示承包经营权的本质和基本特征，形成了所有权说、田面权说、社员权说等观点。试图以传统民法上曾界定过的民事权利或习惯法上的权利为参照，将土地承包经营权归于某一特定类别的研究是徒劳的。[60]
既有研究普遍将我国的农业经营体制表述为“集体所有、家庭经营”，认为家庭承包经营制度改革退回到了传统农业时期的小农经济形态。家庭承包制的实质是集体仅在名义上仍然是农地的所有者，土地的使用权则是在满足国家和集体的税费要求的合约下属于农户所有。[61]或者认为分田到户后集体统一经营并没有有效发挥作用，中国农村实际采取的是个体家庭经营方式。由于在农地利用实践中集体统一经营功能不断弱化，这种认识有一定的道理。但这种认识也忽视了集体统一经营功能以农业税费、土地调整等不同形式发挥作用。
与双层经营体制对应的是集体所有权和承包经营权“两级”构造的土地产权结构。农民占有土地并拥有一定的经营自主权，但这并不是一种私人的排他性土地占有关系，集体也有土地经营的权利。这种土地产权结构反映的是以集体和农户对农村土地的共同占有为前提，集体与农户之间如何使用资产的一种产权关系。集体和个体对土地都不拥有完全排他性产权，这是集体和农户共同进行某些经营的基础。[62]“共有私用”[63]观点没有认识到集体土地“共有”性质与农业经营的内在关系，也没有认识到集体统一经营功能，从而将农业经营体制误认为个体经营体制。在“两级”构造产权结构下，家庭承包经营既不同于集体所有制产权结构下的集体经营，也不同于私有制结构下的个体家庭经营。
双层经营体制实际上将农业生产环节区分为两种类型。按照产权是否具有排他性，桂华将农地利用区分为私人领域和公共领域。[64]私人领域指具有一定程度的排他性、一家一户可以独立完成、成本-收益能被内部化的生产活动；公共领域指一家一户“办不好、不好办或者办了不合算”的生产活动，成本与收益无法完全内部化。当前技术条件下，施肥、病虫害防治等属于私人领域，农田水利、基础设施建设、新技术推广等属于公共领域。当然这两种类型并不是固定不变的，而是随着生产力变化而发生变化。当技术发生变化之后，同一生产活动可能从公共领域转向私人领域，或者相反。比如，潜水泵和水管的使用解决渠道灌溉中存在的搭便车问题，水利灌溉从公共活动变成私人活动。因而，集体统一经营和农民家庭经营的范围并不是固定不变的，而是随着生产技术的变化而变化。
双层经营体制下的农地利用形态与个体家庭经营体制下的农地利用形态并不相同。后面几章将对双层经营体制的经济效果进行分析。