依法治国，建设社会主义法治国家
——学习邓小平民主法制思想的体会
党的十一届三中全会以来，邓小平同志提出了一系列发展社会主义民主、健全社会主义法制的主张，形成了比较完整的社会主义民主与法制思想。这些思想继承和发展了马列主义、毛泽东思想关于民主与法制的基本原理，它既体现在邓小平同志的一系列讲话和文章当中，也通过三中全会以来党和国家的基本路线、方针和政策得到贯彻，成为建设有中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，是我们依法治国，建设社会主义法治国家的指导思想。邓小平同志的民主与法制思想内容丰富、博大精深，其精神实质，集中到一点，就是发展民主政治，实行依法治国，建设社会主义法治国家。
一 依法治国是邓小平民主法制思想的核心
1949年中华人民共和国的成立，开创了人民当家做主的新纪元，标志着中国人民从此争得了民主，成为国家的主人。新中国成立初期，在以毛泽东同志为核心的党的第一代领导集体制定的正确路线指引下，我国的社会主义民主与法制建设稳步发展，取得了很大的成就。然而，从20世纪50年代后期开始，我们党和国家在全体人民如何行使国家权力、管理国家、实现社会主义民主等问题上，没有找到恰当的方式，更没有树立起法律和制度的权威，并用之来有效保障1954年《宪法》确认的公民的各项基本权利，因而，使我国的民主与法制建设走了弯路。其主要原因之一，是毛泽东同志曾试图继续用“疾风暴雨的、群众运动的”“大民主”方式，来解决人民行使权力、当家做主的社会主义民主问题，而忽略甚至否定了社会主义法治的价值和作用，[3]以致未能防止和制止“文化大革命”的发生和发展。
邓小平同志作为党的第二代中央领导集体的核心，他的民主与法制思想是在总结我们党和国家的经验教训的基础上逐步发展完善起来的，是对社会主义建设历史与现实、对国际共产主义运动的态势与中国国情的理性思考的结果，因而是有着坚实基础的符合中国实际的科学思想理论。邓小平同志指出：“在民主的实践方面，我们过去作得不够，并且犯过错误。”[4]“因此，继续努力发扬民主，是我们全党今后一个长时期的坚定不移的目标。”[5]我们建设社会主义，必须在不断解放和发展社会生产力的同时，努力发展民主政治，使政治与经济协调发展。邓小平同志曾高度概括地指出：“党的十一届三中全会提出一系列新的政策。就国内政策而言，最重大的有两条，一条是政治上发展民主，一条是经济上进行改革。”[6]建设社会主义必须大力发展民主，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。[7]那么，“什么是中国人民今天所需要的民主？中国人民今天所需要的民主，只能是社会主义民主或称人民民主，而不是资产阶级的个人主义的民主”。[8]这种社会主义民主，是民主与专政、民主与法制、民主与纪律、民主与集中、权利与义务的结合和统一。如果只讲民主而不讲专政、法制、纪律和集中，就会导致“文化大革命”那样的无政府主义的“大民主”，就会使我们国家和民族再次陷入经济崩溃和政治动乱的灾难之中。
发展社会主义民主靠什么？如何才能保证人民在充分享有社会主义民主的同时，正确行使而不是滥用这种民主权利？这是毛泽东同志未能很好解决的社会主义建设中所碰到的重大理论与实践问题。邓小平同志以成熟的社会主义改革家深邃的洞察力，看准了问题的症结，找到了解决问题的途径，这就是：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改革而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[9]显然，在实行人治还是法治这两种治国方略的选择面前，邓小平同志坚决主张实行法治，以保障社会主义民主的充分实现，保证国家的长治久安和兴旺发达。
对于为什么必须依靠法律和制度，而不是靠个人或少数人，必须实行法治而不是人治的问题，邓小平同志早在1980年8月《党和国家领导制度的改革》一文中就作了精辟论述。他指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以致对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”[10]实行人治最大的弱点，是把国家的安危寄托在个人或少数人身上，决策没有基本的法律依据和程序规制，一两个人或少数人就可以决定国家和民族的命运。邓小平同志一再反对和批判这种人治的思想和做法，并从对历史教训的思考中得出了这样的结论。他说：“我有一个观点，如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定。”[11]他进一步指出：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的，不出事没问题，一出事就不可收拾。”[12]又说：“我历来不主张夸大一人的作用，这样是危险的，难以为继的，把一个国家，一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题。”[13]邓小平同志这些朴实无华而又鞭辟入里的论述，表明了他反对人治的信念是一贯的、坚定的。从他思维的逻辑中可以看出这样的轨迹：只有社会主义才能拯救和振兴中国，这是历史和人民的选择；而要走社会主义道路就必须坚持和发扬社会主义民主，保障国家的一切权力始终真正掌握在人民手中。为此，必须坚决反对人治，发展民主，厉行法治，依法治国。
依法治国是发展社会主义民主政治和厉行法治的统一，“是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”。[14]概言之，所谓依法治国，是指在国家的政治、经济、文化教育、科学技术、社会活动以及公民（包括所有公职人员和各级领导干部）在各个领域的行为都依照体现人民意志、反映社会发展规律的法律进行，不受任何个人的看法和注意力的左右，使国家和社会呈现出有序的法治状态，排除一切随心所欲的、无序的人治状态。所谓社会主义法治国家，是指宪法和法律具有至高无上的地位和权威，是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织的活动准则，决策机关依法决策、立法机关依法立法、行政机关依法行政、司法机关依法独立行使审判权、检察权、侦查权，公民在社会各个领域的活动依法进行，国家机关的权力受到法律的监督制约，公民的权利受到法律切实保障，《宪法》和《党章》所肯定的“在宪法和法律的范围内活动”的原则得到真正落实。邓小平同志从各个侧面、各个层次上反复强调和论述的丰富而深刻的民主与法制思想，概括起来，其核心就是：依法治国，建设社会主义法治国家。
二 依法治国，建设社会主义法治国家的价值取向
邓小平同志主张的依法治国，是社会主义条件下的全体人民依法治理国家，与资本主义国家的依法治国有着本质区别。在价值取向上，我国社会主义的依法治国具有以下特征：
第一，它以追求每个人的全面发展、实现人民共同富裕和人的彻底解放为目的。马克思主义认为，无产阶级的历史使命是争取全人类的彻底解放，建立“一个以各个人自由发展为一切人自由发展的条件的联合体”。[15]社会主义依法治国的目的，不是把人民当作统治的对象，为统治而治理，而是服从于、服务于社会主义本质，即“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。[16]在价值取向上，社会主义把人民当作历史和社会的主体，通过依法治国，建设社会主义法治国家，保障人民当家做主的主体地位和各项民主、自由权利；通过尊重每个人的人格和尊严，保障人民的人身、经济、社会和文化权利，保障人权的充分实现。这样，解放生产力，发展生产力才有最深厚的动力源泉。当前，我们正在建立和逐步完善的以社会主义公有制为主体的市场经济体制，不仅从客观上要求实行法治，要求以法律形式确认市场主体，规范市场行为，建立并维护市场秩序，对市场进行宏观调控，提供社会保障，而且从根本上为消弭个人与社会、个人与国家、社会与国家之间的矛盾创造条件。实行依法治国与进行经济建设是相辅相成、并行不悖的。所以，邓小平同志一再强调：“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”[17]抓建设，发展生产力，为依法治国提供坚实的物质技术基础；抓法制，使国家的法律和制度日臻完善，实行依法治国，规制和保障建设的顺利进行。这一切，都是为了充分发挥社会主义本质的优越性，为了实现无产阶级的历史使命。
第二，它以共产党领导的民主政治制度为载体，最大限度地把人民的要求，共产党的主张以及国家意志统合于社会主义宪法和法律之中，使依法治国所依之法始终把人民对社会主义民主与法制的要求内化成法律的价值，从而最大限度地保障人民当家做主，防止政治体制与人民的分离，避免“公仆”与主人关系的倒置，杜绝国家对社会的异化。[18]在邓小平同志的民主与法制思想中，始终贯穿着坚持中国共产党的领导的主线。党的领导须臾不可离开。但是，党的领导不是包办一切，不是“以党代政”、“以党代法”等方式的“以党治国”。早在民主革命时期邓小平同志就反对“以党治国”，他指出：“某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。”[19]进入新的历史发展时期后，共产党如何执掌政权，充分实现人民民主，是一个摆在我们面前的需要认真研究解决的重大课题。邓小平同志明确提出：“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”[20]党对国家事务的领导是政治领导，主要是靠党的正确的路线、方针和政策，靠广大党员的先锋模范带头作用，靠引导和支持人民群众正确行使民主权利和人民对党的路线方针政策的拥护。“党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志”[21]，上升为法律，以法律的形式把党、国家、人民的利益和要求统一起来，把党的领导纳入法制轨道。共产党领导人民争得了民主，也领导人民通过法治的途径发展和实现更充分的社会主义民主。在价值取向上，党的领导、民主政治和依法治国是竞合的，即都是“以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准”。[22]党除了人民利益，没有自己特殊的利益；社会主义民主政治的实质是最符合民主原意的人民当家做主；依法治国是在党的领导下的按照宪法和法律由人民直接或间接参与治理国家。离开党的领导，依法治国就会迷失方向；离开民主政治，依法治国就会失去依托；而不实行依法治国，就不能在新的形势下，继续加强和改善党的领导，也不能使社会主义民主政治在宪法和法律的规制下、在人民直接或间接参与下进一步得到发展和完善。
第三，它以精神文明建设的不断发展为条件，不仅继承和弘扬中华法文化中的优秀传统思想和精神，而且吸纳和借鉴外国法治文化中的一切有益的人类共同的法治价值；不仅借助传统道德的合理内涵来丰富和拓展法治的内在价值，而且在坚持马克思主义的立场、观点和方法的基础上，引入现代的科学思想和方法来深化和充实法治的底蕴。邓小平同志强调指出：“……我们要特别注意建设物质文明。与此同时，还要建设社会主义的精神文明，最根本的是要使广大人民有共产主义的理想，有道德，有文化，守纪律。”[23]在解放和发展生产力的同时，要高度重视社会主义精神文明建设，这一要求同样适用于法治领域。依法治国所依循的法律，不应当游离于社会和人民之外，而应当通过道德和文化的认同，内化于人们的心中，即“法律必须被信仰”，才能具有真正的权威。社会主义精神文明建设包括思想道德建设和教育科学文化建设两个方面。依法治国，建设社会主义法治国家，同精神文明建设的这两个方面的内容关系至为密切。法治是人类社会民主、文明、进步的重要标志和成果之一。也就是说，在我国生产力发展的基础上，人们的思想道德和教育科学文化水平的提高，必然地要求实行法治、依法治国；而法治的倡行，又必然有力地促进和保障精神文明建设。社会主义精神文明的思想道德建设，要解决的是整个民族的精神支柱和精神动力的问题，它决定着精神文明建设的性质和方向；教育科学文化建设，要解决的是整个民族的科学文化素质和现代化建设的智力支持问题，它是物质文明建设的重要条件，也是提高人民群众思想道德水平的重要条件。在马列主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色社会主义理论的指导下，以立为本，持之以恒，贵在落实，务求实效，使全民族的思想道德水平稳步提高，依法治国，建设社会主义法治国家，就有了强有力的精神支柱和精神动力；教育发达、科学昌明、文化繁荣，依法治国，建设社会主义法治国家，就有了可靠的智力支持和文明氛围。
在价值取向上，最重要的即是上述三个方面。只要我们始终如一地围绕着充分发挥社会主义社会本质的优越性；围绕着加强和改善党的领导，使社会主义民主政治不断发展和健全；围绕着全民族的思想道德和教育科学文化水平的提高，依法治国，建设社会主义法治国家的宏伟工程就一定能够顺利完成！
三 依法治国，建设社会主义法治国家的原则内涵
当今世界，各法治国家对依法治国的原则内涵的概括和阐释不尽相同。在我国，依法治国，建设社会主义法治国家应坚持以下原则：
（一）人民主权原则
我国宪法规定：国家的一切权力属于人民。人民是国家和社会的主人，落实到制度上，就是实行人民代表大会制度。全体人民通过选举自己的代表进入人民代表大会，行使立法、选举和任免国家机构组成人员以及监督等职权。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。这就是具有中国特色的人民当家做主的“一院制”。[24]毛泽东同志早就说过，我们的权力是谁给的？是人民给的。人民创造了历史，推动社会前进，夺得了自己应有的国家权力。人民是国家、社会和自己的主人。这是马克思历史唯物主义的基本原理。由此决定了在社会主义国家中，“工人阶级政党——共产党的领导作用，社会主义国家政权的作用，最根本的，就是从政治上和组织上保证人民真正成为国家和社会的主人，保证人民真正掌握国家权力”。[25]
（二）法律至上原则
实行法治，必然要求一个国家的以宪法为核心的法律拥有至高至上的权威。这种权威来自人民在这个国家中的主人翁地位。人民作为一个整体，不允许有任何个人凌驾于自己之上；宪法和法律作为人民集体意志和根本利益的集中体现，与人民作为国家主人的地位一致，也不允许任何个人凌驾于其上。如果法律没有这种极大的权威，就没有真正体现人民民主的国体和政体的法治，就会给某些形式的“个人至上”留下余地，也就会使依法治国变成空中楼阁。因此，实行法治，必须树立并坚持法律至上的原则。在我国，“具有根本规范性质的四项基本原则，已变成我国社会主义法的组成部分”。[26]树立法律至上的原则，与坚持四项基本原则是完全一致的；树立法律至上原则，也不妨碍领导者个人作用的发挥，恰恰相反，在人民意志、国家意志和党的主张高度统一体现的宪法和法律的规范下，领导者个人的作用才能更充分地发挥，才能更有效地避免失误、特别是重大失误。
（三）人权原则
“享有充分的人权，是长期以来人类追求的理想。”对于社会主义中国来讲，维护人权和不断改善人权状况，是由社会主义社会性质所决定的国家的根本目的之一。因此，依法治国的基本目的之一，是为了充分保障每个人的权利与基本自由的实现。正如《中国的人权状况》向全世界宣示的那样，“继续促进人权的发展，努力达到中国社会主义所要求的实现充分人权的崇高目标，仍然是中国人民和政府的一项长期的历史任务”。[27]人权是人之作为人所应当享有的权利。以私有制为基础的资本主义国家的依法治国，在确认和保障人权方面，往往仅以个人的公民和政治权为其确证的逻辑起点，否认或者忽视人们的经济、社会和文化权利作为人权存在的必要性和合理性，因此，其依法治国不可能不具有极大的局限性。以社会主义公有制为主体的市场经济条件下的依法治国，其确认和保障人权的基点，不仅在于公民和政治权利，而且在于经济、社会和文化权利；不仅在于个人人权，而且在于集体人权；不仅把人权的充分实现当作理想和目标，而且为人权的充分实现提供物质和法治保障，因此，这种依法治国与人权的内在属性是和谐一致的。
（四）立法优位原则
立法机关（享有立法权的全国和地方人民代表大会及其常务委员会）是全国或地方制定法律和法规的国家权力机关，在同级国家机关中，立法机关应居于优越的地位。我国宪法明确规定：人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是国家的最高权力机关，地方人大是地方国家权力机关。依法治国，必须坚持立法优位原则。这首先是因为，社会主义国家的人民以直接民主和间接民主（代议制）的方式，通过法律管理国家和社会的各种事务。人民权力的至高无上性，决定了它的载体——人民代表大会必然具有比其他国家机关更优越的地位。其次，法律至上的权威不仅在于法律本身是集体智慧的结晶和以国家强制力为后盾的力量，而且在于制定法律和法规的机关是由人民代表组成的机关的权威和地位。立法机关和立法权如果在法律上和事实上不具有优于其他国家机关的地位，法律的地位和权威就不可能“至上”，也不可能得到切实地遵守。最后，我国宪法明确规定：全国人大和地方各级人大都由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。全国人大及其常委会，行使国家立法权；省级、省会所在地的市、较大市和经授权的特区市的人大及其常委会，行使地方立法权。国家和地方的重大事务要由立法机关讨论决定，党的主张要由它按照法定程序上升为国家意志。在国家机构体系中，它所处的地位，就是作为国家主人的人民的地位。“这种地位实际上是人民当家做主的政治地位的法律化和政治化。”[28]
（五）依法行政原则
社会主义依法治国的关键之一，是真正做到依法行使行政权力。现代政治理论认为，在国家与个人、政府与公民的关系中，如果发生矛盾或者冲突，作为个人的公民总是处于弱者的地位，而强大的行政权又最容易对公民造成侵害。古今中外的历史都反复证明，权力不受制约必然导致腐败。早在1945年，毛泽东同志在回答黄炎培关于共产党掌权后，如何才能跳出“政怠宦成”、“人亡政息”的“历史周期律”的问题时，就明确指出，我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。[29]人民对政府的监督，最有效的办法是要求政府依照汇集了人民意志的法律来行使权力，使政府的抽象行政行为和具体行政行为都纳入制度化、法律化的轨道。依法治国所强调的依法行政原则，通常包括以下要求：“1.行政权的作用，不得与法律相抵触；2.没有法律依据，不得使人民承担义务，不得侵害人民的权利；3.没有法律依据，不得免除特定人应负的义务，不得为特定人设定权利；4.在法律听任行政作出自由裁量的场合，其决定不得超过法律规定的范围和界限。”[30]行政机关有违法或不当行为，对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，当事人有权申请复议或直接向人民法院起诉，通过行政复议程序和行政诉讼程序纠正其违法或不当行为，并对造成的损害予以行政赔偿。只有这样，才能有效规范行政权力和行政行为，才能切实保障人民的权利。
（六）司法独立原则
司法是法治国家使一个社会保持稳定和实现社会公正的最后的也是最有力的救济手段。对于行政权而言，“一个独立的司法权就能处理由于政府机关实施法治而引起的各种问题”。[31]在法治国家，司法能否公正，是评价这个国家是否民主文明的基本标志之一。如果司法丧失了公正，这个国家或者社会就不是一个法治国家或者法治社会。而实现司法的公正性，主要取决于司法机关能否依法独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。我国实行的是社会主义的依法治国，它要求“在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，法律面前人人平等”。“不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦察，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施。”[32]在行政机关、社会团体和公民个人都能明了司法独立的重要性，并且自觉地维护司法独立，不以任何形式干扰审判权和检察权的行使时，就能从外部环境上保障司法公正，就能从保证司法独立这个方面为依法治国做出自己应有的贡献。
四 如何实现依法治国
依法治国，建设社会主义法治国家的目标和方针已得到党中央的确认，并被载入八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，由此而具有了政治和法律效力。那么，应当如何贯彻依法治国的方针、实现法治国家的目标呢？我们认为，根据邓小平同志的民主与法制思想和全国人大通过的《纲要》，当前和今后一段时期内，实现依法治国应当着重做好以下几方面的工作。
（一）必须更新观念
依法治国是我国在治国方略上的根本转变，它必然要求我们对长期以来形成的一系列观念加以更新，尤其是“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义民主和社会主义法制”。[33]“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”。[34]高度集中的计划经济体制和与之相适应的高度集权以及主要靠政策、行政命令、长官意志办事的方式，根深蒂固。在观念上，亦有与之相适应的一套，如不加以更新，就很难在言行上自觉投入依法治国、建设社会主义法治国家的事业中去。对于需要更新的观念，有些前文已经涉及，如树立法律至上的原则，就是要改变法律“很不受重视”的观念等。这里要着重论述如下几点。
第一，要改变重人治轻法治的观念。过去，在计划经济体制下，我们的法制有“不少是属于‘人治底下的法制’，其所制定与实施的法律与制度，主要是为了加强行政权力对社会主体的管理、控制”。[35]随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，由于“市场经济是法治经济”的内在要求，治理国家的方式也将产生根本性的转变，即由原来多年形成的主要以领导人的看法和注意力为转移的人治体制，转变到主要依据民主基础上制定的法律来办事的体制上。治理国家靠什么？邓小平同志认为：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”[36]只有从观念上、体制上和具体的制度程序上完成由人治向法治的根本转变，才能最有效地促进生产力的持续发展和“两个文明”建设，切实保障人民民主。
第二，要改变重义务轻权利的观念。权利和义务是法学的一对基本范畴，是法律规范的主要内容，树立正确的权利义务观念，对推动依法治国具有实质性的重要意义和作用。从根本上讲，权利是属于作为国家和社会主人的人民的，但在旧社会，人民的权利被全部或部分地剥夺了，却要承担被强加的无尽义务。后来，人民通过革命斗争，夺回了自己的权利。但是，长期以来形成的重义务轻权利的观念，仍在相当一部分人，尤其是在相当一部分公职人员头脑中作怪，在实践中就表现为漠视以致侵犯人民的权利，而对加重人民的义务、负担，却习以为常。法治国家一个全局性的、根本性的要求及其价值取向的重心，是要保障人民的权利，一切非法侵犯人民权利的行为都是法治秩序的大敌。因此，必须树立权利观念。当然，这在任何意义上都不是要否定义务。马克思说：“没有无权利的义务，也没有无义务的权利。”享受权利就要承担义务，承担义务是为了更好地享受权利。
第三，要改变官贵民贱的观念。官与民是自有国家以来的一对矛盾。官与民的矛盾在旧社会常常表现为尖锐的对立，历史上“官逼民反”的事件屡见不鲜。新中国成立后，由于国家和社会的性质发生了根本变化，在理论和宪法、法律上，官与民只是社会分工的不同，而没有高低贵贱之别。但是，长期以来形成的观念和惯性的作用，有的干部、尤其是一些领导干部，一讲依法治理，就把治理的重点和对象放在老百姓身上，只想让老百姓严格守法，把老百姓管住，而自己则是居高临下的执法者、管理者。这是官贵民贱观念余毒的表现。在社会主义社会，“官”的地位和权力都是人民给的，“官”的衣食和工作、生活条件都是人民纳税、纳粮供给的，民是“官”的衣食父母。推行依法治国的方略，必须树立以民为本的观念，“官”要奉公守法，恪守职责，勤政廉政，全心全意为人民服务，才能得到民的拥护和爱戴。
第四，要改变道德与法无关的观念。道德是以人们关于善与恶、美与丑、公正与偏私、诚实与虚伪、荣誉与耻辱、正义与非正义等观念，来评价人们的各种行为，调整人们的相互关系，并由人们的内心驱使和舆论压力发生作用的社会行为规范。有高尚的共产主义道德、社会公共道德和各种职业道德等之分。从观念形态和行为规范的角度说，它是人们的法律意识、法治观念和在法律范围内活动的基础。立法时，人们的意识形态包括道德观念、法律意识等通过立法者的立法活动渗透并且表现到法律中，影响着法律价值的道德取向，使法律呈现出良、恶状态。良法是实行法治、依法治国的前提条件之一。在法律实施的过程中，执法主体要有良好的职业道德素养，才能使其执法活动和结果既合法，又合理；执法客体亦须有良好的道德素养，才能使其行为不越法定界限一步。在法治国家、法治社会，公民和公职人员（包括各类执法者和各级领导干部）都既是法治的主体，又是其客体。因此，不论从什么角度讲，法与道德都有着内在的、相辅相成的联系。在现实生活中，我们时常可以听到或看到不违法但却缺乏良好道德素养的人，他们没有良知自律的自觉，对舆论压力的他律也置若罔闻，法律对这些人的尚未构成违法或犯罪的行为（如见死不救、生活作风败坏等）又无能为力。这正是道德和法作为社会行为规范在性质和作用范围上的差异之处。从人们的社会行为上说，对于道德水准平平、素养一般，但尚能够受其内心的驱使和接受舆论压力而自觉校正行为者（这是绝大多数），自无触犯法网之虞；如果行为与之相反，则在道德调整的范围和法律制裁的范围之间，就没有不可逾越的鸿沟了。未有道德高尚而故意违法犯罪者，亦未有道德沦丧而不或早或迟触犯法网者。在现实生活中，我们还常常听到“生活问题是小节”的说法，这会对相当一部分人产生误导作用，必须予以摒弃。因为，有这种观念和行为的人，在人品上已有缺陷，在人格上已不完美，在行为上已步入歧途，如不能自省、自拔，“小节”就必然会损害“大节”、危及“大节”，这样的事例俯拾即是。
第五，要改变无所作为的观念。依法治国，建设社会主义法治国家，是一项艰巨而困难的任务。这就需要我们全体公民、包括全体公职人员，不论是在中央还是在地方工作，亦不论是在什么行业、什么岗位上，都要为实现依法治国尽匹夫之责。现在，我们有正确的思想理论指导，有中央已经确定的、经实践检验证明是正确的路线、方针和政策，有广大人民群众以主人翁姿态的热情支持和参与，任何困难都不能阻止我们义无反顾地去建设社会主义法治国家。所以，我们一定要克服畏难情绪，打消无所作为的观念，充满必胜的信心，努力工作，积极参与，争取早日实现人民所期望的政治清明、经济繁荣、社会安宁、人民幸福的法治状态。
（二）必须努力创造必备的条件
经过新中国成立以来、特别是改革开放以来的不懈努力，依法治国必需的条件，有的我们已经具备，如：有中国特色的社会主义的根本政治制度，共产党领导的多党合作与政治协商制度，民族区域自治制度，以公有制和按劳分配为主体的经济制度，保障公民权利和人权的制度等等，都是宪法和法律明确肯定的。我们的任务就是继续通过改革和建设，使之更加适应依法治国的要求。从依法治国的条件说，上述内容当然是最基本的。除此而外的条件，也有了相当基础，需要继续努力使之更加健全与完善。（1）社会主义法律体系。这是依法治国直接的首要条件，它所要解决的是有良法可依的问题。对此，邓小平同志作了多方面的论述，指出要加快立法步伐，有比没有好，快搞比慢搞好，不要等待“成套设备”，应当发挥中央和地方两个积极性等。经过10多年的努力，截至1996年8月，“全国人大及其常委会，审议通过的法律和有关法律问题的决定，已整整有300个”。[37]与此同时，国务院制定了700多部行政法规，各地制定了4200多部地方性法规。在中央确定建立社会主义市场经济体制以来，为了适应市场经济的要求，进一步加快了立法步伐。近几年，全国人大及其常委会平均约13天制定或修改一部法律，国务院平均约6天制定一部行政法规，各地方平均每3天制定一部地方性法规。随着社会主义市场经济体制建设目标和依法治国方略的确定，现行的一系列法律、法规要修改，一大批法律、法规亟待制定，这就更加大了法律、法规立、改、废、补的任务。我们一定要齐心协力，扎实工作，尽快健全并完善社会主义法律体系。（2）严格的行政执法制度和公正的司法制度。这是从制度上解决有法必依、执法必严、违法必究问题的一个重要方面。对此，邓小平同志作了如下重要论述：要提高国家工作人员、包括公务员、法官、检察官、警察以及律师、公证员的政治素质和业务素质，培养一大批懂法律专业的人才，切实提高执法水平。他中肯地指出，要抓大案、要案，“越是高级干部子弟，越是高级干部，越是名人，他们的违法事件越要抓紧查处，因为这些人影响大，犯罪危害大。抓住典型，处理了，效果也大，表明我们下决心克服一切阻力抓法制建设和精神文明建设”。[38]要“一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪活动”[39]。对经济犯罪和其他刑事犯罪，要不断地打击，冒出一批抓一批，不然的话，犯罪的人无所畏惧，十年二十年也解决不了问题。执法者要带头严格遵守法律，排除干扰，依法办事。只要我们能够切实贯彻落实邓小平同志的上述指示，执法环境就会大为改观、依法治国就有了可靠的执法环节的保证。（3）健全监督制度。社会主义法治国家，必然要求有健全而有力、有效的监督制度。我们目前的监督制度，已形成一个体系，全国人大和地方各级人大受人民的监督，全国人大及其常委会拥有监督宪法的实施和监督国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院工作的职权；县以上地方各级人大及其常委会有权监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作；国家行政机关有上级对下级的监督以及行政监察、审计监督的制度；公、检、法三机关在办理刑事案件时有互相监督的制度；以及舆论监督等等。在建设社会主义法治国家的过程中，我国的监督制度都要纳入法治的轨道，在法律的有效保障和规范下，形成一股强大的合力，逐步克服目前监督乏力、效果不佳的状况。我们必须深刻地认识这样一个道理：法治有其自身的力量，而监督机制，既是这种力量的有机组成部分，在一定意义上，又是从上边或从外部施加于法治，使之沿着正确轨道行进的一种力量。因此，没有健全的监督机制，就不可能建立社会主义法治国家。（4）全民族高度的法律意识和法治观念。为了迅速改变某些地方、部门和单位以及公民中存在的有法不依、执法不严、违法不究的状况，邓小平同志提出要在全体人民中开展法制教育，树立法制观念。他认为：“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是要教育人，”“法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育。”[40]1996年初，江泽民同志阐发了邓小平同志的上述思想，进一步明确地提出了我国法制教育的任务。他说：“必须坚持不懈地做好法制宣传教育工作，力争在‘三五’普法期间即2000年前，使广大干部、群众的法律素质有一个新的提高。一种观念的树立，一种意识的培养，需要一个相当长的过程，要充分认识法制宣传教育的长期性、艰巨性，并逐步使之制度化、规范化。特别是各级领导干部务必加强对法律和法学知识的学习，努力掌握和提高运用法律手段管理经济和社会事务的本领，以自身的实际行动带动广大干部和群众，在全社会形成学法、用法的良好风气，为坚持依法治国打下坚实的基础。”[41]
（三）必须把地方和行业的依法治理工作深入开展下去
依法治国，建设社会主义法治国家，是一项纵横交错、上下贯通、立体交叉的系统工程，其中有大量工作需要落实到地方、基层和各行各业。目前，一个以基层依法治理为基础，行业依法治理为支柱，地方依法治理为重点的依法治理工程已经启动，不少省、市、县、乡（镇）、村和各行各业的依法治理已经在广大人民群众的参与下，创造出了一些宝贵经验。如不少村民委员会依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的直接民主，取得了显著实效，深受广大农民拥护。在一个村的范围内能做到的，经过努力，在一个乡（镇）、一个县、一个市乃至一个省的范围内也应该能够做到。这是依法治国，建设社会主义法治国家的深厚基础。我们要深入基层，调查研究，总结经验，端正指导思想，明确基本任务，认同主要标准，制定切实可行的措施，努力把依法治理工作不断推向前进！
当前，在地方和行业的依法治理中，有一些问题需要引起我们重视，需要处理好一些关系。例如，依法治理和社会治安综合治理的关系问题。对社会治安进行综合治理，我们搞了多年，很有成效，也创造了不少成功的经验，应予充分肯定。但是，我们发现，少数地方，在开展依法治理工作时，有意无意地把它与综合治理等同视之，或者认为开展依法治理，只要加强综合治理工作即可，还有把依法治理纳入综合治理的。这是一种误解。应该明确：地方和行业的依法治理是整个依法治国，建设社会主义法治国家的重要基础，而社会治安综合治理，只是地方依法治理的一个重要方面、一项重要内容。如果以综合治理取代依法治理，那么，社会主义法治国家所要求的依法立法、依法行政、依法司法以及对国家机关和公职人员的监督又放在何处？所以，对社会治安综合治理只能加强，不能放松，但它不等于作为依法治国重要基础的地方依法治理，后者包括前者，有更为重要的内容。又如：依法治理和普法教育的关系问题。在全体公民中普及法律知识，已由全国人大通过五年规划加以确认，这项工作的开展，是社会主义民主与法制建设中的一大创举。经过两个五年规划，取得了显著成效，目前正在实施普法教育的第三个五年规划，形势喜人。但是，有少数地方和单位，把地方的依法治理工作归结为主要就是普法教育工作，以为请人宣讲法治课、培训骨干、讲解有关法律、搞法律知识竞赛考试等，就是依法治理的全部内容，那就失之片面了。我们必须在抓紧普法教育的同时，自上而下、自下而上地努力创造其他的基本条件，才能全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的进程。
总之，对于我们每一个中国人来说，在即将跨入21世纪的今天，实行依法治国，建设社会主义法治国家，既是历史的必然，又是世纪的挑战。我们深信，在马列主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色社会主义理论的指导下，在以江泽民同志为核心的党中央领导下，经过全民族的共同努力，我们的宏伟目标一定能够实现！
[1]中国社会科学院法学研究所研究员。
[2]中国社会科学院法学研究所副研究员。
[3]例如，“1957年之后，法治思想削弱，人治思想上升。在1958年8月召开的协作区主任会议上，毛泽东说，公安法院也在整风，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决问题……不能靠法律治多数人。民法刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得……我们的各种规章制度，大多数、百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套。刘少奇提出，到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考。”转引自全国人大常委会办公厅研究室编著《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社，1991，第102页。
[4]《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994，第168页。
[5]《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994，第176页。
[6]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994，第116页。
[7]《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994，第168页。
[8]《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994，第175页。
[9]《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2005，第232页。
[10]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994，第333页。
[11]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994，第272～273页。
[12]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994，第311页。
[13]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994，第325页。
[14]江泽民：《实行和坚持依法治国，保障国家长治久安》，载1996年2月9日《人民日报》。
[15]《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社，1958，第491页。
[16]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994，第373页。
[17]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994，第154页。
[18]邓小平同志坚决反对特权，指出：“当前，也还有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而是把自己看作是人民的主人，搞特权，特殊化，引起群众的强烈不满，损害党的威信，如不坚决改正，势必使我们的干部队伍发生腐化。”《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994，第332页。
[19]《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994，第10、12页。
[20]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994，第177页。
[21]《十三大以来重要文献选编》，人民出版社，1991，第37页。
[22]《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991，第1096页。
[23]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994，第28页。
[24]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994，第220页。
[25]姜士林主编《世界宪法大全》（上卷），中国广播电视出版社，1989，第9页。
[26]刘海年等主编《依法治国，建设社会主义法治国家》，中国法制出版社，1996，第223页。
[27]国务院新闻办公室：《中国的人权状况》，中央文献出版社，1991，第3页。
[28]李林：《立法机关比较研究》，人民日报出版社，1991，第68页。
[29]参见黄炎培《延安归来》，载《八十年来》，文史资料出版社，1982，第148页。
[30]刘瀚等：《依法行政论》，社会科学文献出版社，1993，第32页。
[31]Harvey Wheeler，Constitutionalism，转引自《政府制度与程序》，台湾幼狮文化事业公司，1983，第50页。
[32]《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994，第254页。
[33]《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994，第332、348页。
[34]《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994，第332、348页。
[35]刘海年等主编《依法治国，建设社会主义法治国家》，中国法制出版社，1996，第111页。
[36]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994，第379页。
[37]乔石委员长在八届全国人大常委会第21次会议上的讲话，《法制日报》1996年8月30日第1版。
[38]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994，第152页。
[39]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994，第378页。
[40]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994，第163页。
[41]江泽民：《实行和坚持依法治国，保障国家长治久安》，《人民日报》1996年2月9日。