“三位一体”的中国法治（2012）

张佳俊

导言

自1982年《宪法》颁行以来，中国法治的整体面貌发生了重大变化。站在2012年的历史节点上，回望过去30年体制改革和意识形态交融的整个过程，可以清晰地看到，中国法治相应进行调整和完善，在某种程度上回应或影响着国家现代化进程。

如果将法治变迁的过程视为其逐步嵌入中国社会的过程，则有一条演进主线贯穿于1982—2012年这30年的始终，并且日益清晰：从标志着国家治理文明转型的“建设法治国家”，到旨在实现公权机器现代化的“建设法治政府”，再到向社会运行规则化发展的“建设法治社会”。尽管发展阶段交错并行、发展步调极为紧凑，但法治的功能范围不断扩大、观念力量不断渗透、治理形态不断成熟。在中国，法治逐渐成为一种共识，并初步呈现出一种规则治理的新秩序。

这一发展的过程在很大程度上得益于国家主导推动，但根本上还是因循当代中国之政治、经济和社会变革的结果。改革之初的10余年间，“法制”被吸纳为恢复政治秩序的治国术，这实际上是初步回应了国家政治的现代化转型；30余年的市场化改革中，作为市场秩序的保障性工具，“法制”沿着市场需要的变化而与之互动、适时改进，逐步走向更具普遍意义的“法治”;21世纪初以来，中国社会结构的调整和变迁愈发强烈，由此带来的社会矛盾也不断凸显，社会改革已不可避免。“法治”也因此成为社会秩序的重构方式，成为回应改革年代新挑战的重要工具。当然，当代中国法治的总体发展，必须放到上述背景中来理解。

2012年中国法治的发展依然是上述历史过程的延续，但也具有一定的特殊性。这一年，党的十八大顺利召开，新一届中央领导集体产生，中央对党的领导与依法治国的关系定位有了新的调整，为未来10年建设法治国家提出了新构思；这一年，社会变革程度进一步加深，在维护社会稳定和依法行政的既定要求之下，法治实践面临诸多难题和挑战，法治政府建设任重道远；这一年，在纪念“八二宪法”实施30周年大讨论的背景下，一系列社会热点事件都被注入法治关切，从而引发社会各界的广泛讨论。法治话语体系由此得以持续传播，这一切都为法治社会的孕育提供了开放空间。

本报告以2012年的100余个法治热点事件及重要问题为蓝本，主要分4个部分评析全年法治发展动态：第一部分概述了法治国家的总体发展，包括中央关于法治发展的思路变化、立法领域的人权导向、司法的政治导向，以及中国法治主权向外部和网络虚拟空间扩展的新情况；第二部分概述了建设法治政府的困境与改革路径，包括中央的行政法治化改革思路、行政执法中存在的主要问题、新一轮反腐工作的布局及地方法治的探索情况；第三部分概述了社会冲突状态下法治社会的成长趋势，包括群体性事件趋势、公众监督新潮流以及关于法治问题的若干社会讨论；最后的结语部分，分析了中国法治“三位一体”建设将面临的机遇和挑战。

一、法治国家：政道与法治的双向互动

1997年，党的十五大正式确立“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，1999年，九届全国人大二次会议将其载入《宪法》。从此，“法治国家”由党纲转变成国策。然而，“法治国家”之于当代中国，不仅仅是一个共识性的国家战略，更是一系列治理问题及方法的集合体。党的领导与依法治国的关系定位，是中国最具根本意义的法治核心问题。一个总体趋势是，自1982年中央重新定位党和国家关系、确立《宪法》的根本法地位以来，在其意识形态建构及政治实践中，党的领导与依法治国的关系逐步趋于融合互补，政治发展与法治建设也呈现出双向互动的基本格局。

2012年是党的领导与依法治国关系变化的关键之年。在强调法治服务于领导集体换届大局的前提下，中央把“全面推进依法治国”写入未来10年的政治纲领，并且创造性地提出了“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的构想。这意味着，政道与法治的融合互补、双向互动将是未来中国法治发展最具可能性的演进趋势。具体到2012年的法治实践，则表现在3个方面：一是立法领域中保驾改革、保障民生的人权导向；二是司法领域中强化党对司法改革的领导、深化司法能动性的政治导向；三是主权导向，即通过法治邦交、海洋法治和网络法治促进国家法治主权空间不断延伸。

（一）党的决断:从服务大局到一体建设

党的十八大召开前，中央侧重要求法治为换届维稳服务、为社会管理创新服务；党的十八大召开后，中央以建构法治为议题，不仅对法治发展做出新规划，而且通过新一届中央领导集体讲话发表了对未来法治的新构想。

1.总任务:服务换届与管理创新

2012年，党中央更加强调把握全局、稳中求进。二三月间，全国各级人大机关和政法系统自上而下地掀起一次全面动员，“围绕大局”与“回应人民群众关切和期待”成为两个关键词组。“围绕大局”，即围绕党的十八大换届前后的政治稳定大局，其为法治实践设定了政治框架。在2012年3月十一届全国人大三次会议上，全国人大常委会、最高人民法院和最高人民检察院一致表态“以优异成绩迎接党的十八大胜利召开”。“回应人民群众关切和期待”则是对法治发展的民本要求。2012年3月，中央政法委第二十二次全体会议强调，要把保障和改善民生作为政法工作的根本出发点和落脚点，各级政法机关要积极回应人民群众关切和期待。二者统一于党的中心工作，共同构成了2012年中国法治实践的基本政治导向。

2012年7月中旬，第七次全国信访工作会议、全国维护社会稳定工作电视电话会议和全国社会管理综合治理工作会议先后召开，紧密部署换届期维稳工作。其中，第七次全国信访工作会议以“信访工作科学化”为核心，意在实现群众工作机制、信访工作秩序、信访综合体系等方面的“科学化”；全国维护社会稳定工作电视电话会议重申维稳政治责任，提出做好民生创稳、彻查隐患、边疆维稳、治安防控、舆论引导等5项重点工作；全国社会管理综合治理工作会议提出了“坚持民生优先、服务为先、基层在先，进一步从源头上、根本上、基础上搞好社会管理”的主要原则，为下一步加强和创新社会管理标示了方向。从这3次会议的基调来看，在维护社会稳定的基础上，社会治理体制变革将是未来中国社会建设的重中之重。

2.新规划:党的十八大报告定调“全面依法治国”

2012年，社会各界以纪念现行宪法实施30周年活动为契机，针对政治体制改革、宪法政治、法治理念等话题密集发声、热烈讨论。对此，官方通过多种渠道予以回应：如《乔石谈民主与法制》《彭真传》《彭真年谱》等著作先后出版，中国法学会举办纪念法学会恢复重建30周年大会，等等，都表明党中央在法治轨道内推进改革的态度不会动摇。

党的十八大以后，法治顶层设计终于面世。党的十八大报告定调“全面依法治国”，围绕“实现国家各项工作法治化”主题提出了一系列创新观点。一是将“法治”一词正式列入社会主义核心价值观二十四字表述内，并特别强调党政领导干部必须提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。二是正式确立“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”思想，提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。三是肯定开门立法、吸纳民意，提出“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径”。四是强调司法改革从“推进”步入“深化”，表明党的司法改革策略已开始由总体表态推动与促进改革，向更深层次的利益平衡、更具体的制度设计转变。五是提出“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”，态度之坚决，在历次党代会报告中都属罕见。这些关于法治发展的观点，表明法治思想已成为新形势下党治国理政的支柱性意识形态。

3.新道路:习近平论“三位一体”法治构想

2012年12月4日，中共中央总书记、中央军委主席习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表重要讲话（以下简称“讲话”），进一步明确了未来10年法治建设的中国道路，即“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的“三位一体”构想。

首先，将法治上升为中国共产党治国理政的基本方式，明确要全面推进依法治国，应加快建设社会主义法治国家。其次，明确各级政府严格施行宪法的责任，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，并要健全权力运行制约和监督体系。再次，提出要使民众建立宪法信仰，努力建立一个保障人民群众对美好生活的向往和追求的法治社会。最后，进一步实现党的领导的法治化，要求各级领导干部提高运用法治思维和法治方式的能力，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。总体来看，“三位一体”法治构想，一方面将社会作为相对独立于国家、政府之外的主体进行法治建设，对中国法治发展极具开拓意义；另一方面强调“三位一体”，意味着将更加注重法治发展方式的协调性和全面性。

1982年以来，历次宪法实施十周年纪念活动都恰逢中央领导集体代际更替之时，因而透过纪念活动上的领导人讲话，可以大致了解中央法治理念的变化。其中，10周年讲话以党的领导为重心；20周年讲话开始阐述法治的重要性，但未明确党的领导和依法治国的关系；此次30周年讲话明确定位了二者关系，提出了“三位一体”的法治发展构想，体现出党的领导和依法治国融合互补、动态平衡的核心观念。这是一个值得展望的方向。

（二）以人为本:从改革立法到民生立法

人权是法治的核心要义之一。对于中国共产党而言，从最初的“群众路线”“人民主体”到近年的“以人为本”“尊重人权”，后者已成为其执政的新话语。因此在理论上，以人为本最有可能成为联结党的领导和依法治国的价值纽带。而在实践中，自2004年人权入宪以来，以国务院新闻办公室两次发布“国家人权行动计划”为标志，人权理念已逐渐成为政治发展与法治融合互补关系的重要支点。这一趋势集中表现为立法领域从改革立法逐步深化到民生立法，即一方面顺应民意，通过各领域体制改革的法制化来规范公权行使、扩大改革红利；另一方面加快民生立法和程序立法，为落实宪法权利提供法律保障。

1.“国家人权行动计划”定位立法导向

继2009年发布“国家人权行动计划”之后，2012年6月14日，国务院新闻办公室再次发布人权发展总纲，即《国家人权行动计划（2012—2015）》（以下简称《计划》）。《计划》重申国家尊重和保障人权的宪法原则，承诺将人权发展与国家“十二五”规划确定的各项建设结合起来，致力促进公共政策目标的权利化。《计划》更加注重权利的平等实现，不仅将基本生活水准、受教育、环境等权利视作基本人权而加以保障，还对少数民族、妇女、儿童、老人及残疾人的人权保护做出专门规定。《计划》还提出2015年以前新增至少5个人权教育培训基地，以便培养人权事业后备人才。为确保《计划》顺利实施，由56个中央国家机关、团体组成的“国家人权行动计划联席会议机制”仍将发挥核心组织作用。尽管《计划》的宣示意图要大于实际意义，但其对立法的导向性影响正日益凸显。

2.重要领域改革驶入法制轨道

随着中国改革步入“深水区”，一些重要改革领域陆续进入制度调整阶段。2012年，土地改革、财税改革、金融改革、铁路改革等受到广泛关注，这些改革都被逐步纳入法律制度轨道。

一是征地法制化方向确定。2012年1月，国务院重申新一轮土改立法的目的在于使土地制度与发展现代农业、建设新农村和推进城镇化的战略任务相适应，因此土改立法应以坚持耕地保护制、土地公有制等为大政方针，以推进土地承包经营权流转制度和征地制度等重要制度革新为基调。同年11月，征地改革被写进党的十八大报告，其方向被确定为“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。二是财税改革法制受困于利益博弈。预算法修改方面，受利益博弈影响，《预算法修正案（草案）》最终未经全国人大常委会审议通过，在立法宗旨、授权立法、央行职能、“财政专户”合法化、地方发债权等5个方面仍存在争议。房产税改制方面，尽管政府先后表态将逐步扩大房产税改革试点，但民众与财税学界对房产税征收存有质疑。“营改增”试点方面，历经上海初探和11省市分批扩围，改革布局得以进一步延伸。但改革正负效应并存，也需要加快完善配套机制，跟进调整财税整体制度。三是金融改革加快法制化步伐。继2012年初第四次全国金融工作会议召开、3月末温州“金改十二条”正式获批之后，中国新一轮金融变法路线从金融系统自身建构转向服务实体经济，并将民间金融纳入法律轨道之内，力图探索出地方金融体系稳中升级的新制度图景。保险领域，农业保险立法取得显著成效。2012年11月，国内第一部农业险法规《农业保险条例》出台，明确了农业保险实行“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”的原则，首次对政策性农业保险和商业性农业保险做出规范区分。四是铁路改革进入实质阶段。继《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》发布之后，2012年6月18日，《铁路安全条例（征求意见稿）》公布，其中明确了铁路工程建设项目安全设施“三同时”制度，首次提出铁路机车及其他专用设备缺陷产品召回制度，这为铁路制度改革的全面展开铺平了道路。

3.民生领域立法成为主流

以民生问题为核心完善立法体系是2012年立法主流。其中，户籍改革、著作权法修改、新医改方案、信息保护新设国标、见义勇为立法、劳动合同法修改、延迟退休改制、精神卫生立法等最受关注。

一是户籍改革迈入“居住证时代”。2012年2月23日，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》提出，“逐步实行暂住人口居住证制度”。3月10日，公安部透露《居住证管理办法（草案）》将报国务院审定。此次暂住证向居住证的全面过渡，标志着国内户籍改革进入新阶段。二是著作权法修改引发业界热议。2012年3月31日，国家版权局就《著作权法（修改草案）》公开征求意见，各界争论焦点集中于强制许可时间和著作权集体管理组织的相关规定。对此音乐界人士纷纷指责修法导致其私权被侵犯，官方则认为修法是对著作权人、使用者、社会公众三方利益的一次调整。三是医改觅渡“深水区”。2012年3月14日，国务院发布《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》，“医改”由此进入以健全医保体系、完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制、全面改革县级公立医院为重心的新阶段。四是个人信息保护迎“新国标”。2012年4月12日，工信部宣布《信息安全技术公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》已编制完成，正等待国家批准。该指南明确提出处理个人信息保护的八项原则，并将个人信息分为一般信息和个人敏感信息，分别对应默许同意和明示同意的要求。五是见义勇为行为统一立法提速。2012年7月19日，中央政法委宣布加快见义勇为人员权益保障条例立法进程。同日，国务院批转七部门《关于加强见义勇为人员权益保护的意见》，首次统一明确见义勇为死亡人员抚恤补助政策，成为国家层面首份加强见义勇为人员权益保护的规范性文件。六是劳动派遣获立“从严法则”。经2012年6月初审、7—8月征求55万条民意，2012年12月28日，全国人大常委会表决通过《关于修改〈中华人民共和国劳动合同法〉的决定》。针对劳务派遣市场乱象，修法主要从行业审批、岗位范围、同工同酬、违法责任等4个方面做出严格规定。一些人认为，修法具有进步意义，但具体执行效果不容乐观。七是“延迟退休”争议难平。2012年6月，《社会保障“十二五”规划纲要》获得通过，其中提出将研究弹性延迟领取养老金年龄政策。针对人力资源和社会保障部关于“弹性退休”“延迟退休”“阶梯式退休”的改革吹风，反对者认为，废除不公平的养老双轨制才是改革方向。八是“精神卫生”迈进法制时代。2012年10月26日，全国人大常委会表决通过《精神卫生法（草案）》，集中回应了备受关注的精神障碍患者维权、精神障碍预防及患者康复等一系列问题，结束了精神卫生领域长期以来的立法空白状态，被视为践行人权理念的重要进步。

4.程序立法进一步保障人权

程序立法对于人权保障具有重大意义，但一直是国内立法的短板。2012年，修订后的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》先后出台，标志着中国程序性立法取得重大进展。

第一，刑诉法修改彰显人权理念。2012年3月14日，全国人大高票通过《刑事诉讼法修正案（草案）》，这是继1996年之后的第二次大修。此次修法主要集中于预防和控制冤假错案。针对侦查机关和公诉机关，新法规定了不能强迫任何人自证其罪和非法证据排除两项制度。针对被告人权利保护问题，新法在总则中写入“尊重和保障人权”原则，为讯问环节打开“公民沉默权”缺口，并增加了讯问场所和全程录音录像的规定。针对律师“阅卷难、会见难”问题，新法强化了律师参与案件诉讼的权利。针对证人出庭做证问题，新法确立了证人出庭做证的安全保障与奖惩制度。针对死刑复核程序，新法规定了最高人民法院复核死刑案件应当讯问被告人。为确保法律规定间的衔接协调，2012年10月23日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改监狱法等七部法律个别条款的决定（草案）》通过，其中对刑诉法相关配套法律等做了18处修改。至此，以“新刑诉”为核心的修法过程基本完成。此外，为确保新法实施的统一性，2012年11月至12月，最高人民检察院、最高人民法院、公安部先后公布各自新修订的配套解释性文件，12月底，最高人民法院、最高人民检察院等六部门《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》正式发布。这些解释性文件对《刑事诉讼法》若干重要修改条文做了不同程度的细化，凸显“人权保障”精神，并向“程序正义”迈出了重要步伐。

第二，民诉法修改尽显利益多元趋势。2012年8月31日，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。此次民诉法修改虽经数次讨论，但最后修改主要集中在增加公益诉讼、增加小额诉讼、修改再审审级、增加逾期举证后果和增加检察监督5个方面，改动幅度较小。回顾其修改历程，足见三大特点：一是草案内容不断调整，凸显地方经济差异化。二是搁置调解制度，折射各种意见主张难以统合。三是公益诉讼主体模糊，体现社会不同群体的意见分化。尽管舆论层面要求公益诉讼主体扩展至公民个体，但新修订的《民事诉讼法》依然将其限定为“法律规定的机关和有关社会团体”。这反映了此时公益诉讼已获共识但又存在不同具体意见的状况，为未来扩大公益诉讼主体的范围奠定了基础。

（三）政治导向:从体制改良到司法能动

政治性是深入理解中国司法的根本切入点。回顾中国司法改革15年，其间虽有司法的专业化、理性化改革，但司法政治化始终是不变趋势。特别是自2008年以来，司法系统背负起参与社会管理、维护社会稳定的政治责任，而司法改革也以人民司法和服务大局作为政治定位，进入了“能动司法”改革时期。

2012年司法发展，体现出更为明确的政治导向。一方面，司法改革进入“深化阶段”，一些制度创新虽备受各界争议，但也具有一定的进步意义；另一方面，司法系统更为积极地参与社会治理，法院在治理过程中进一步“公共政策化”。此外，律师群体进一步加入司法改革浪潮，其动向值得关注。

1.司法改革:在争议中逐步完善

2012年司法改革主要依据2008年末中央《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》而展开，其重点在于进一步解决体制性、机制性、保障性障碍。具体到2012年，铁路司法系统移交地方、实施社区矫正制度、整治“另案处理”问题、创新司法拍卖制度、探索错案责任制、新颁法庭纪律、推广案例指导制、建立律师宣誓制度等8项措施较为典型。

一是铁路司法改革破冰，铁路“两院”全部移交地方。铁路司法系统改制历程一波三折。从2009年开始，中央逐步明确了“两院”与铁路运输企业分离、一次性纳入国家司法管理体系的改革思路。2012年，最高人民法院和铁道部先后发出“限期令”，全国铁路司法系统于当年6月底前基本移交地方。二是实施社区矫正制度。自2012年3月1日起，《社区矫正实施办法》正式施行。该办法接应《刑法修正案（八）》，回应了深化司法体制改革中关于完善宽严相济刑事政策的要求，对此前地方和部委推行的一系列社区矫正措施做了制度性总结，为未来出台《社区矫正法》奠定了基础。三是集中整治“另案处理”问题。针对实践中大量“另案处理”久拖不决甚至变成“另案不理”的现象，2012年3月，最高人民检察院、公安部联合下发工作方案，决定对2011年各级公安机关在提请批准逮捕书、起诉意见书中注明“另案处理”或者“在逃”的案件进行专项检查，并将最终建立法律监督的长效机制。四是司法拍卖改革取得重大进展。2010—2012年，司法拍卖成为司法改革的重要突破口。2012年2月8日，中央政法委要求法院系统着力构建科学、规范、公开、透明的司法拍卖机制，同日，全国统一的网络拍卖平台“人民法院诉讼资产网”正式开通。正当中央和地方合力推进改革之际，浙江高院与淘宝网合作推出的“司法网拍”模式却遭持续争议。司法网拍的出现，打破了长期实行的委托拍卖规则，刺激了法院、拍卖企业及竞买人等相关利益主体的敏感神经。支持者认为，司法网拍无违法嫌疑，且优势明显；而拍卖行业中的反对者则质疑法院和淘宝网的拍卖主体资质。中立者认为，司法网拍必须挣脱利益博弈的泥沼，制度设计者应通过完善法律制度，及时化解司法网拍的合法性困境。五是错案责任终身制试行。错案责任制由来已久，但长期实行不力。2012年4月5日，河南高院出台《错案责任终身追究办法（试行）》，提出“谁用权，谁就要负责一辈子”的口号，明确界定了错案的标准、范围、追究程序和细则。对此，舆论赞其初衷而疑其效果，认为其可能导致错上加错的局面。六是最高人民法院拟为法庭纪律“立法”遭质疑。2012年7月30日，最高人民法院下发了对新修订的《刑事诉讼法》所做的司法解释征求意见稿，其中第二百四十九条对诉讼参与人报道庭审活动行为做出限制，第二百五十条对辩护人、诉讼代理人违反法庭秩序的行为规定了罚则，引发一些律师不满。他们认为，此举试图通过司法解释超越《律师法》和《行政处罚法》，为法院扩权，于法无据。七是案例指导制度实施一周年，最高人民法院已发布3批共12个指导性案件，引导案例指导制度向规范化、多样性发展，地方法院亦积极参与其中，逐渐形成了中央持续引导、地方积极落实的发展局面。各方认为，正确处理指导性案例与司法解释之间的关系，将是这一制度持续有效实施和发展的关键。八是建立全国统一的律师宣誓制度。从1988年起，中国律师业历经20余年专业化独立客观发展过程，律师成为相对独立的现代职业。在能动司法的大趋势下，司法行政管理部门对律师群体的管理和引导也有所加强。2012年2月3日，司法部印发《关于建立律师宣誓制度的决定》，宣布建立中国律师宣誓制度。一些人认为，律师宣誓制度的出台有违反上位法之嫌，誓词内容也与律师的独立性特点相左；还有一些人认为，这一制度有利于培育中国律师的职业精神，增强其职业使命感。

2.参与治理:司法的进一步“公共政策化”

根据社会与经济治理需要进行系统动员，通过司法解释和内部意见等形式出台准公共政策，是2012年司法参与社会治理的基本方式。

社会治理方面，一是积极参与农民工讨薪维权。2012年1月5日，最高人民法院两下通知，要求把做好涉农民工工资案件执行工作作为工作重点。1月14日，两高联合人力资源和社会保障部、公安部下发通知，明确“拒不支付劳动报酬罪”操作办法。之后，广东、浙江、湖南、福建等地法院先后受理“拒不支付劳动报酬案”，河南法院系统集中办理农民工欠薪案，甘肃法院系统为农民工维权开辟“绿色通道”。二是从严打击食品安全犯罪活动。2012年2月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发通知，要求依法严惩地沟油犯罪活动。其中对于具有累犯、前科、共同犯罪的主犯、集团犯罪的首要分子等情节，以及犯罪数额巨大、情节恶劣、危害严重，群众反映强烈，给国家和人民利益造成重大损失的犯罪分子，依法严惩，罪当判处死刑的，要坚决依法判处死刑。三是“死刑保证书”引争议。2012年6月，河南“死刑保证书”案件引发广泛关注。社会各界认为，地方法院与上访者签署“死刑保证书”，从根本上说是其奉行维稳任务的结果，并与日益膨胀的信访体制有关。“死刑保证书”一案加剧了司法系统所面临的矛盾和困境，严重挫伤了程序正义和司法权威。

经济治理方面，一是在金融改革中发挥司法能动作用。自2012年初中央推出金融改革新政以来，最高人民法院提出了以能动司法服务金融改革的政策主张，并于2月10日印发《关于人民法院为防范化解金融风险和推进金融改革发展提供司法保障的指导意见》。该意见要求全国法院以司法的能动性应对金融纠纷化解工作，服务金融改革和创新，维护国家金融安全。上述司法政策全面、显著地扩充了司法权的金融管制功能，将法院推到了金融改革的第一线，从而形成了全国法院自上而下“保驾金改”的工作格局。正是在上述背景下，以温州法院系统为代表的地方法院以能动司法为主线，着力扩权创制，并以审判实践助推金融创新，力图探索出保障本地金融改革的司法新路。二是司法系统积极介入反垄断规制领域。为便于追究垄断者的法律责任，解决反垄断司法实践中立案率低、原告胜诉率低的“两低”问题，2012年5月8日，最高人民法院发布反垄断审判领域第一部司法解释，肯定了公民个人起诉权，规定原告可不经过行政认定直接起诉，并且在一定程度上减轻了原告举证责任，被媒体誉为“吹响了个人反垄断的集结号”。然而一些学者也担忧，该司法解释可能导致反垄断诉讼激增，加剧“案多人少”的司法难题。

（四）主权导向:从陆海到网络的法治延伸

改革开放以来，党中央对法治的接受和吸纳过程，不只局限于向内植根法治共识，也包括向外宣示主权和拓展法治邦交。随着网络的兴起，虚拟世界相对现实社会，是一个国家权力尚未完全覆盖的广阔空间。如何建立虚拟世界的治理秩序，也日益成为党中央关注的重大问题。2012年，通过扩大国际司法和警务合作发展陆上法治邦交，通过海岛管理制度化和巡航执法常态化初建海洋法治，通过加强网络管理和互联网立法形成网络法治，构成了国家法治主权不断延伸的3个维度。

1.法治邦交树立中国法治主权新界碑

2012年，从“湄公河缉凶”到“安哥拉打黑”，中国有力拓展国际警务合作和国际司法合作，为中国法治主权树立了新界碑。2012年5月10日，涉嫌勾结泰国个别非法军人制造“湄公河10·5中国船员遇害案”的金三角地区特大武装贩毒集团首犯糯康由老挝警方依法移交给了中国警方，这是自2011年10月中、老、缅、泰四国联合执法机制建立以来取得的新成果。2012年9月20日，案件在昆明中院开庭，包括主犯糯康在内的6名外籍被告人出庭受审。“湄公河案”的侦破与审判，彰显了中国政府和司法部门在推动国际司法合作、严惩跨国犯罪方面的重大成效。

而在安哥拉，由于从2010年开始，其境内的华人黑帮屡屡对中国公民实施犯罪行为，且当地警方打黑力度有限，所以2012年4月，中国与安哥拉签署《中华人民共和国公安部和安哥拉共和国内政部关于维护公共安全和社会秩序的合作协议》，就共同打击跨国犯罪活动达成共识。此后，公安部派员赴安哥拉进行调查并实施抓捕行动。2012年8月1日，主要犯罪分子悉数落网，37名犯罪嫌疑人被押解回国。此次跨国打黑行动，在中国境外联合执法领域实为首创，表明了中国政府维护海外公民人身财产安全的坚定决心。

除国家层面行动外，以三一集团为代表的中国企业在“走出去”的过程中也开始打响“法律战”。2012年9月，时任美国总统奥巴马以威胁国家安全为由签署禁令，禁止中国三一集团关联企业罗尔斯公司在美国俄勒冈州某军事基地附近兴建风力发电厂。同年10月18日，三一集团宣布正式起诉奥巴马。各方认为，尽管三一集团胜诉前景渺茫，但此举将激发中企在对外投资时运用法律武器维护自身权益，也将促使相关国家更为谨慎地对待中国企业投资；而国家层面也有必要继续提供相应有力的政策和法律设计，更要在国际规则制定过程中努力争取话语权。

2.海洋法治宣示中国海洋战略

随着中国海洋战略的实施，海洋法治也不断跟进，2012年的两大行动尤其引人瞩目：一是中央出台海岛管理新举措。一方面，通过公布名称和绘制新图，强化国民版图意识、表达国家主张。2012年3月3日，国家海洋局会同民政部对海域海岛进行名称标准化处理，公布了钓鱼岛及其部分附属岛屿的标准名称、汉语拼音和位置描述。3月12日，国家测绘地理信息局等13部门共同公布《国家版图意识宣传教育和地图市场监管2012年工作要点》。另一方面，出台海岛保护规划，鼓励适度开发。2012年4月19日，国务院批准正式颁布实施《全国海岛保护规划》，提出到2020年实现“海岛生态保护显著加强、海岛开发秩序逐步规范、海岛人居环境明显改善、特殊用途海岛保护力度增强”的目标，确定了海岛资源和生态调查评估、偏远海岛开发利用等十项重点工程。各方认为，海岛事务只有在总体协调的海洋战略之下方能得到妥善处理，未来中国要成为海洋强国，亟须建立完整的海洋战略和统一的海洋管辖机构。

二是推进海洋执法常态化。中国一直主张通过国际谈判和友好协商等和平方式妥善解决海域领土争端，因此，在海洋维权方面，通过非军用类执法船定期巡航执法是重要手段。2007年，中国建立了管辖海域定期维权巡航执法制度，并形成了包括海警部队、中国海监、中国海事局、中国渔政和海关缉私局等部门在内的海上执法格局。2012年，由于“中菲黄岩岛领土争端”、日本“购买”中国钓鱼岛等事件接连爆发，中国海监与渔政部门相继赶赴管辖海域展开常态化巡航执法，海洋执法常态化机制得以进一步巩固。各方认为，中国海监与中国渔政的执法配合已成为中国应对海域争端问题的有力手段，相比传统军事抗争手段，这种相对灵活的法治手段更能赢取国际认同。

3.网络立法设定虚拟世界主权

进入21世纪以来，国家治理网络的方式经历了从“文治”到“法治”的显著转变。随着网络安全问题日益突出，单靠文化建设已远远不够，各界开始呼唤法治。因此，2012年，中国政府一方面强化网络执法，另一方面则加快网络立法、设定网络行为法律边界。从2012年3月末开始，多项网络环境整治行动在国内展开：北京市公安机关依法对6名网络造谣者予以拘留，并对一些网络谣言传播者进行了教育训诫；而后，北京市和广东省互联网信息管理部门又分别对新浪微博和腾讯微博网站提出严肃批评；国家互联网信息办公室则宣布关闭16家造谣、传谣以致造成恶劣社会影响的网站。同年12月，中央通过统一立法，提速“依法治网”。12月28日，《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》获得通过，形成了网络安全法律的基本框架，初步实现了信息保护有法可依。该决定首次界定了“个人电子信息”概念，确立了信息保护的禁止性原则，详细规定了网络服务提供者和其他企业事业单位的信息保护义务，强化了网络信息管理责任，明确了公民依法维权手段、主管部门的职责权限以及违反该决定的处罚方式。舆论认为，网络世界应有底线，文件的出台虽能解燃眉之急，但其并非成熟完备的专门法律，网络法治有待进一步完善。

二、法治政府：治理困境中的改革突围

1999年11月，为推进“依法治国”方略，国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》，随后推进依法行政被作为重要任务写入党的十六大报告。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，第一次明确提出“建设法治政府”的奋斗目标。从依法治国到依法行政，“法治国家”总体目标得以具体化为“法治政府”的建设目标，后者成为行政体制改革的重要方向。

如果说法治国家是执政理念上的法治回归，那么法治政府则是行政实践中的法治嵌入。理念转变固然不易，但实践转型更是任重道远。当政府面对社会矛盾，遭遇治理困境，这种转型就愈显艰难：原则上，政府必须坚持改革的法治化方式，但在维护稳定的艰巨任务下，政府执法如何在法治框架下解决社会矛盾，使政府威信免受影响，使法治政府建设更加顺利，是很艰难的。2012年，针对这一难题，政府从多方面展开了改革突围。

（一）中央意图:加快行政法治化步伐

在坚持行政法治化方向的基础上，加快行政法治化改革步伐，是2012年建设法治政府的总体思路。从坚持到加快，中央在调整改革节奏的同时，也进一步宣示了实施法治的决心。

1.加快建设法治政府

2012年1月，时任国务委员兼国务院秘书长马凯刊文《求是》杂志，提出“加快建设中国特色社会主义法治政府”。文章剖析了“中国特色社会主义法治政府的本质要求及其重要意义”，提出了“正确认识建设中国特色社会主义法治政府取得的重大成就和面临的突出问题”，并提出了“准确把握新形势下加快建设中国特色社会主义法治政府的重要任务”。第一，中国特色社会主义法治政府是“在中国共产党依法执政领导下，以人民民主为根基，以法律为准绳，以权力制约为条件，以依法行政为核心的人民政府”，其与人治政府相区别，亦与西方资本主义国家法治政府相区别。第二，从法治政府建设的现状看，“法治政府建设与社会主义现代化建设事业的要求和人民群众的期待还存在很大差距”。第三，未来加快法治政府建设，应重点抓好牢固树立执政为民的根本宗旨、进一步完善有关法律制度、继续深化行政体制改革、严格依法行政、强化监督和行政问责、切实加强组织领导6个方面的工作。

2.加快行政体制重点领域改革

中央要求加快建设中国特色社会主义法治政府之后，行政体制改革重点更为突出：一是以公车改革和机关事务管理制度化为重点，规范政府机关的资源使用和权力行使。2012年6月14日，全国党政机关违规公务用车处置工作会议提出，推进公务用车改革，启动新一轮专项治理行动，力争年内取得重要阶段性成果。此轮行动重点在于解决超编制配备使用公车、超标准配备使用公车、公车私用等6个方面问题，范围包括各级党政机关及其所属行政单位、各级党委和政府直属事业单位、人民团体、各级人大机关、政协机关的省部级干部专车、一般公务用车和执法执勤用车。其涵盖范围之广，治理问题之宽，为历年来罕见。2012年7月，国务院正式公布《机关事务管理条例》，针对社会普遍关注的“三公”经费、豪华办公楼、文山会海等问题做出原则性规定，并于2012年10月1日起施行。该条例跨出了机关事务管理法制化的第一步，填补了该领域的法规空白，实现了管理责任从行政责任制向法律责任制的转变。该条例分别从经费管理、资产管理和服务管理3个方面提出了原则性规定；同时还专门规定了不同违规情形的法律责任，相较以往违纪或行政处分更显规范。不过，该条例还存在相关内涵界定不清、罚则规定过于宽泛等问题。

二是以事业单位体制、行政审批制度为重点，推动重大制度性改革。2012年4月16日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》正式发布，事业单位改革顶层设计终于面世。该意见确定了清理规范、分类改革的路线图，提出到2020年建成基本完善的中国特色公益服务体系，为未来改革设定了制度空间。同年10月，中国政府网公布《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，宣布取消和调整314项行政审批项目，并提出“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出，凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”。各方认为，审批项目瘦身是行政审批制度改革的重要一环，下一步还要着力解决重审批轻监管、变相设置行政审批事项、行政审批的权力监督机制不健全等突出问题。

（二）执法进退:法治标尺上的政府与民众关系

行政执法位于公共治理的第一线，直接面对治理难题和社会矛盾，因而也往往备受争议。2012年，行政执法依然呈现两个特点：一是传统执法方式依然是主流，二是现代执法方式进步有限。二者都在法治的标尺上徘徊，除了执法者的自我调整，政府与民众关系也在一定程度上影响着行政执法的方式和效果。

1.公安系统:规范权力运作

公安系统的变化发展对法治政府建设影响甚大。2012年，全国公安系统通过调整人事任免模式、强化人员培训来规范自身权力运作机制，引起广泛关注。

一是地方公安厅级机关进行“空降”换届。为防止滋生地方权力圈子，地方公安系统人事任职机制中逐渐形成了典型的“空降”模式，主要包括各省的领导干部异地任职和省内“厅官”下派任职两种形式。“空降”模式事实上改变了2003年《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》所确定的由政法委书记兼任公安厅厅长的做法。这一模式也打破了公安部门人事任免由地方垄断的局面，加强了中央和省级政府对地方公安系统的领导。二是公安系统启动第三次全国轮训。2012年6月26日至7月31日，公安部分3期对2010年以来新任的1400名市县两级公安局长进行集中轮训。轮训主题仍集中在基层维稳和提高一线执法者能力，课程设置包含如何在法制轨道内提高执法能力、应对网络舆情、驾驭基层复杂局面与促进警民关系建设等，治理法治化和信息化则成为轮训重点。三是全国警察迎来执法资格考试。2012年11月24日至25日，首次全国公安机关人民警察中级执法资格考试举行。山东、浙江、海南、湖北、贵州、云南、宁夏、黑龙江等8个省、自治区公安机关以及森林公安机关的约13万名民警参加了考试。人民警察执法资格考试被认为是着力提高人民警察法律素质和执法水平，加强公安机关执法规范化建设的重大举措。

2.经济执法:分领域整治

2012年，政府主要以专项执法对经济领域的突出问题进行整治。其中，土地房产执法、食品药品安全执法、知识产权保护等方面最受关注，整治工作也最为突出。

一是强化土地房产领域的执法。继2010年底全国启动第一次土地违法问责后，2012年2月，国家土地督察派驻地方督察局再次密集约谈土地违法严重地区的政府机构负责人。舆论认为，约谈制度是在违法现象普遍的情况下所采取的一种折中办法，但仅仅以“谈”代“法”，难收实质效果。只有设立独立于地方、全国垂直管理的行政法院系统处理土地违法案件，才能真正约束和惩戒土地违法行为。与此同时，对小产权房的试点清理也正式启动。2月21日，国土资源部明确重申小产权房不受法律保护，2012年将在北京等小产权房问题突出的城市首先开展小产权房清理工作。这意味着“小产权房之争”终于破题，开始从以往法律规限、政策禁令转入实质性清理整治。为防止“一刀切”，此轮整治确立了先在试点城市开展，随后总结经验、全面推广的思路，从而为启动全面清理小产权房做好制度和政策准备。二是部署开展食品药品安全执法。一方面，各地通过开展专项行动、建立网络信息平台、开通投诉热线、设立食品安全示范点、建立食品安全信用体系等举措治理食品安全问题。另一方面，受“毒胶囊”事件曝光影响，卫生部于2012年4月25日紧急出台《药品经营质量管理规范（修订草案）》（征求意见稿），将原规范从88条扩充为201条。该草案中关于“药品安全”的表述显著增加，在扩充原有框架的同时，还明确提出药品批发和零售企业应建立质量管理体系，制定并执行质量管理体系文件。三是构建知识产权保护新格局。继2011年末国家启动知识产权战略之后，2012年1月20日，《国务院关于进一步做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作的意见》正式公布，确立了刑罚与政绩的双轨保护模式，即一手强化刑事司法打击，建立跨地区跨部门执法协作机制；一手将打击侵权和假冒伪劣纳入政府绩效考核，建立健全打击侵权和假冒伪劣的约束激励机制。同年3月15日，时任国务院副总理王岐山又部署常态化打击侵权假冒工作，提出打击侵权假冒“宁断一指不伤九指”。舆论认为，政府坚持常态化做法，将有利于从源头上保护知识产权及消费者权益。

3.社会执法:维稳中改善

2012年，政府在社会领域的执法主要以维护社会稳定为基础，总体执法水平有所改善，但若干举措也引发了一些争议，其中，计划生育执法、社团管理、整治“医闹”问题和外国人管理等方面较为典型。

一是在压力之下改善计划生育执法。2012年6月，陕西安康“强制引产”事件引起轩然大波。各方认为，计划生育“一票否决制”必须尽快做出改变。当然，考虑到中国国情，计生政策即便不能立即废除，也应设定执法底线，避免粗暴践踏公民生育权。除强制引产问题外，准生证问题也成为舆论焦点。2012年12月3日，《国家人口计生委关于方便群众办证的通知》下发，对长期存在的“办证难”问题做出政策回应。该通知立足便民原则，设立“首接责任制”和“一次告知制”，推出了流动育龄夫妻可在居住地办理准生证、办证可依据当事人承诺、办证流程简化且全部公开、准生证可以委托他人代办等便民措施，受到社会好评，也再次引发了准生证制度存废问题的讨论。

二是改革社团管理机制。2012年3月19日，第十三次全国民政会议明确提出民政部门要推进改革、完成创新社会管理服务体制机制的历史任务，加快社会组织登记管理体制改革，推动政府部门向社会组织转移职能，同时加强引导和鼓励，这意味着社团管理将迎来“放权时代”。不过，民政部对于社团管理仍持谨慎态度。2012年10月10日，针对公益社团敛财丑闻，民政部发布《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》，为社团合作划定边界。该规定一方面重申社会团体开展合作活动须守法、依规和自觉接受监督三项原则，另一方面亦针对社团“卖牌子”、负责人谋私、违规“收会费”等各类问题提出相应的行为规范，从而加强对社会团体合作活动的全面管理。上述规定反映了社会组织管理正由事后危机回应向事前主动引导转变，由查处为主的行政模式向预防为主的规则制定方式转变。

三是集中整治“医闹”。长期以来，受医疗机构公益性淡化造成医患经济对立、医患双方对医疗效果认知存在差异而沟通不畅、医疗纠纷处理机制缺位导致医患矛盾激化等因素的影响，“医闹”型暴力冲突时有发生，甚至陷入“不闹不赔、越闹越赔”的怪圈。2012年4月30日，卫生部、公安部联合发出通告，宣布将依据《治安管理处罚法》对医闹、号贩等扰乱医院正常秩序的7种行为予以处罚，甚至追究刑事责任。舆论认为，解决医疗纠纷，加快医疗卫生体制改革方是根本，只有回归医院公益性，切断医患利益链条，才有重塑信任关系的可能性。

四是分类加强外国人管理。一方面，立法治理“三非”外国人问题。我国在处理“三非”问题上一直缺乏统一决策设计及制度安排，所以在治理该问题时始终放不开手脚。2012年5月，数起在华外籍人员犯罪或侵权事件引发广泛关注，舆论在呼吁回归理性、反对狭隘民族主义的同时，也呼吁健全立法和外国人管理制度，强化法律规制。6月30日，《出境入境管理法》获全国人大常委会通过，新法对签证签发、外国人在华永久居留、处罚措施、边民往来等问题做出明确规定，加大了对外国人非法入境、非法居留、非法就业的处罚力度。另一方面，通过“绿卡”新政延揽外国贤才。9月25日，中央组织部等25个部门联合下发《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，其中规定持有在华永久居留证（中国“绿卡”）的外籍人员，除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和不用承担的义务外，原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务。该办法赋予中国“绿卡”实质内涵，进一步消除了内外有别，向内外同等迈出了重要步伐，并且为进一步降低“绿卡”发放门槛、扩大“绿卡”签发对象做了准备。

4.执法难题:信任与公信力修复

在行政法治化改革的同时，政府还深受与日俱增的执法难题困扰。2012年，以“周克华案”谣言风波、“盘锦案”开枪事件、民航恐吓事件、虐童事件、打击邪教行动为典型。

一是“周克华案”谣言风波集中暴露出警方正面临严重的公信力危机，倒逼其续行“公开政治”之路。2012年8月中旬，公安部A级通缉犯周克华被警方击毙后，由于重庆警方公布信息不足，其后数日内，关于“周克华未被击毙”的谣言不断涌现，导致警方陷入信任危机。舆论认为，谣言肆虐实因警方回应不力，而民众过度质疑则源自警方公信力缺失，修复信任需要信息更加公开透明，也需要各方抱定互信的集体信念，塑造一个光明磊落的中国。二是“盘锦案”折射警务用枪的法制困境。2012年9月21日，辽宁盘锦发生因征地纠纷引发警民冲突并致村民死亡事件。随后，盘锦市成立调查组，认定村民暴力妨碍公安民警执行公务，民警开枪符合相关法律规定。但调查结果因缺乏相关细节，甫一公布即招致舆论质疑。舆论认为，对于国内警务用枪存在枪支管理“收放”难以自如、开枪自由裁量权难以把控等问题，有必要通过完善相关立法，夯实程序正义的法治基础，将现实难题转化为法律操作问题，实现枪支使用程序化。三是民航安全呼唤法治之“翼”。2012年8至10月，国内连续发生多起航班恐吓事件，民航安全成为各界关注焦点。民航安全领域一直存在处罚尺度宽松与执行效果欠佳的问题，时行《治安管理处罚法》《刑法》等规定的处罚，无论在刑期设置还是经济惩罚上，都不足以惩治肇事者和震慑潜在效仿者。舆论认为，只有提高量刑标准、建立承运人拒载制度，才能真正为民航安全提供有力保障。四是“虐童事件”暴露幼儿权益保护不足。2012年10月前后，以温岭幼儿园教师“虐童事件”为典型，各地“虐童事件”频出，引发公众强烈关注。舆论认为，保护幼儿权益，必须进一步完善罚则，明确相关主体法律责任，增强法律操作性和执行力。此外，还应强化幼师执业管理，在法律规范之外建立一套健全的资格准入规则和职业道德规范。五是打击邪教行动折射宗教管理困局。从广受关注的宗教活动场所“被承包”“被上市”事件，到家庭教会冲突问题、邪教聚众闹事事件，宗教问题日益凸显，而宗教管理体制却存在诸多缺陷。2012年12月，全国开展大规模打击邪教专项行动，对“全能神”等借“末日论”诈骗民财、煽动推翻政府的邪教组织进行重点整治。舆论认为，新形势下解决宗教问题，应以法治为核心，形成既有利于宗教自身发展又能保障民众合法信教自由、无碍公共秩序且减轻政府部门负担的多赢式宗教管理格局。

（三）布局反腐:政风整顿中的纪法并举

从历史来看，政治换届前后的反腐形势都较为严峻，“落马”官员数量也往往超过常年。2012年中国的反腐行动是颇受国内外关注的焦点。此轮反腐行动大致与往期相似，但有两大不同：第一，此次反腐行动自2011年下半年启动，至2012年底仍未结束，延续时间之长、打击力度之大、深挖贪腐数量之多，为历年罕见；第二，此次反腐行动更强调司法化、规范化和透明化，中央也多次强调在党纪和国法的范围内开展反腐。具体而言，换届之前以党内自查为主，强调换届纪律和法治决心；换届之后突出强调干部作风和政治纪律，呈现出多方共同反腐的趋势。

1.从“保先”到“保洁”:换届前党内反腐

2011年10月至2012年上半年是省、市、县、乡四级党委集中换届的关键时期。2012年1月，时任中共中央总书记胡锦涛在中共十七届中央纪委第七次全体会议上强调“保持党的纯洁性”，首次提出思想纯洁、队伍纯洁、作风纯洁“三纯洁”。此次讲话将反腐工作与保持党的纯洁性结合起来，是在对党内反腐工作现状进行分析判断之后做出的重要回应，颇具承前启后之义。

换届前，反腐主要集中在整治换届腐败和清查干部队伍两方面。一是整治换届腐败，从选任程序上保证队伍纯洁。针对换届期间拉票贿选、跑官要官、突击提拔等频发性腐败问题，党中央提出要严格执行组织人事工作纪律特别是换届纪律，加强对干部选拔任用全过程的监督，匡正选人用人风气。二是清查干部队伍，从实质上保证队伍纯洁。

纵观2002—2012年这10年，以历次中央纪委全会为区分标志，中央在反腐策略上经历了“保先”反腐、预防反腐、党性反腐、党建反腐、制度反腐、民本反腐和“保洁”反腐等主题变化。总结起来，促使反腐与党建相结合、实现反腐方式法治化，最终将反腐提升至党建基本任务的战略高度，成为这一时期中国共产党实现政治自净的重要途径之一。这一党建联结反腐、党纪与国法合力治贪的模式，具有重要的制度建构意义。

2.守纪律、改作风、反特权:换届后官民共同反腐

党的十八大报告对反腐做出新部署，尤其强调守纪律、改作风和反特权。守纪律层面，强调维护党的集中统一，任何人都不能凌驾于组织之上，决不允许上有政策、下有对策，决不允许有令不行、有禁不止；改作风层面，要求深入开展以为民、务实、清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，下决心改进文风会风，着力整治慵懒散奢等不良风气，坚决克服形式主义、官僚主义；反特权层面，强调高干必须自觉遵守廉政准则，严格执行领导干部重大事项报告制度，既严于律己，又加强对亲属和身边工作人员的教育和约束，决不允许搞特权。对于腐败问题，不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷。

在党的十八大以后，新一届中央领导集体继续就反腐话题密集发声。中共中央总书记习近平多次强调反腐，其他新任政治局常委也就反腐频频表态，从座谈商议治贪之路，到立规整顿领导干部作风，反腐成为新一轮政治开局的“突破口”。而在中央高调反腐的影响下，民众也开始通过举报、检举特别是网络曝光等方式参与其中，从而形成了官民共同反腐的局面。

（四）模式探寻:地方法治的创新与谨慎

在“摸着石头过河”的改革路径中，中央和地方互动是最为重要的模式之一。多年来，一系列重要的全国性改革都遵循了地方先行试点、中央评议推广的互动模式。因此，在行政法治化改革中，典型地区的法治探索和创新具有重要前瞻意义。2012年的地方探索，突出体现在治安法治模式、城市管理模式和行政审批改革模式3个方面。

1.地方治安模式的谨慎化

2012年2月“重庆事件”爆发后，以“打黑法制”为特色的法治模式备受质疑。其后重庆本地政法系统“大换血”、中央着手处理“薄王案”，也在客观上否定了地方法治改革中的激进主义，促使各地在法治实践中越发趋于谨慎，力图稳中创新。其中，广东“三打两建”和江苏辅警制度创新值得关注。

2012年1月6日，广东省第十一次党代会提出开展坚决“打击欺行霸市、制假售假、商业贿赂，加快建设社会信用体系和建设市场监管体系”（以下简称“三打两建”）活动。作为“幸福广东”政纲的落地政策之一，“三打两建”被赋予经济重整和换届政治净化的双重使命，其内容包括经济、政治和法制3个方面：经济层面，通过集中打击市场领域的违法犯罪行为，重建市场秩序；政治层面，主要通过清查腐败官员和检验各级政治态度等举措，奠定新一届省委领导班子的施政基础；法制层面，“三打”初成之后，“两建”主要从法律层面展开，目的是引导全社会走出靠人情关系办事的困境，努力使人们能够工作和生活在一个公平、公开、公正的法制环境中。同时，“三打两建”还表现出综合施策、稳中求进的总体特点：权力设置上，形成了政法主导、各级政府和各部门“纵横交错”的基本格局；发展阶段上，表现为从打到建、从运动化到制度化的基本过程。针对“三打”阶段一度出现的行动变质乃至扩大化问题，政府及时调整节奏、控制范围；打击对象上，集中于黑恶势力、不法商贩和腐败官员，涉面较宽但深度有限；实施手段上，表现为政治动员、行政执法、军地合作、纪律审查、司法处置等方式的综合运用。对于广东的“三打两建”活动，中央予以充分肯定，本地民众多数欢迎，但也不乏批评之声。总体来看，作为一项区域社会治理措施，“三打两建”有别于“唱红打黑”，少激进而多保守，重技术治理、法律治理而未涉意识形态。相对而言，“三打两建”契合区域发展逻辑，也符合一贯的政治规矩，对于引导地方准确定位法治实践、深化本地改革，具有重要意义。

作为中国特色的治安力量，辅警在社会治安综合治理中发挥着重要作用。但由于缺乏法律明确规定，辅警执法主体的合法性一直饱受质疑，执法权不明与执法任务繁重之间的矛盾也日渐尖锐。自2012年7月1日起，《苏州市警务辅助人员管理办法》正式施行。作为全国首个规范警务辅助人员管理的地方政府规章，该办法立法位阶不高，但对辅警做了清晰定位和职责划分，为日后更高层级的立法打下了基础。首先是明确辅警是职业而非新警种，是“人民警察的助手”，但其依法履行职责的法律后果由公安机关承担。其次是明确规定辅警的职责仅包括治安巡逻检查、现行违法犯罪嫌疑人的扭送、纠纷调解、疏导交通、社区管理、特种行业管理、信息采集等方面，而涉及国家秘密的警务活动、案（事）件的侦查取证、技术鉴定、交通事故责任认定、相关行政事项的决定、刑事强制措施的决定等活动，辅警均不得参与。总的来说，该办法对社会管理创新具有创新和示范意义，既能解决外来人口较多的地区警力不足的问题，又能为各大城市解决辅警发展的法律滞后问题提供一个全新样本。

2.城市管理模式的北深探索

多年来，城管制度在某种程度上已成为社会冲突的“火药桶”。在缺乏中央统一规管的情况下，地方政府开始改革城管制度、探索新型城市管理模式，其中，北京和深圳的探索值得关注。

北京在城管机制改革方面主要提出资格正名、管理升级和形象提升等举措。2011年11月，北京市城管综合行政执法局升格为市政府直属行政执法机构，这一重要调整赋予了北京城管系统独立执法资格，被认为是相对集中处罚权改革的进一步深化。此后，北京城管从调整内部管理机制入手，在属地管理的基础上，加入垂直管理的元素，实现管理升级。此外，侧重精细管理、提升城管的社会形象是2012年北京城市管理工作的主要任务，其中的重要一条就是，城管人员打人者将一律被开除。深圳则集中解决城管外包制问题。深圳城管外包制最早可追溯至2007年的城管协管员制度。为解决综合执法中人手不足的突出问题，深圳宝安西乡以政府培育民营企业、购买社会服务的方式成功试点，在全市配备城市协管员，并逐步形成“政府主导、企业协同、公众参与”的格局，这种当时备受推崇的多元化共治办法被称作“西乡模式”。然而后来城管外包制弊端不断凸显：由于外包制度法律地位模糊，且外包服务公司内部管理机制明显匮乏，加之缺乏准入、退出和监督机制，容易引发执法争议，甚至出现了黑社会成员利用城管协管员身份越权“执法”、肆意敲诈商贩的恶性事件。在社会强烈质疑之下，2012年7月22日，深圳市城管局透露将暂停城管外包制，今后从设立准入门槛、服务过程全方位监管、引入第三方评价体系等方面，重新完善服务外包政策的制度设计。舆论认为，在市场与民间组织不断勃兴的背景下，实行公共服务外包机制已是大势所趋，完善城管外包制的关键在于监管到位，对今后的工作进行统筹安排，不能因噎废食、举步不前。

3.行政审批改革的广东模式

2012年9月，深圳出台行政审批新规，规定新增审批事项必须听证公示。这是继当年8月国务院批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试之后，广东开展省内改革试点工作的又一举措。在全国行政管理体制改革的背景下，广东的探路实践颇具借鉴意义。此次广东改革以提升行政审批效率为目标，主要从3个层面展开，被称为“减、放、转”三字诀。一是减少手续，取消、压缩审批事项。重点在于大幅清理各领域中法律法规依据不充分、不按法定程序设定审批、登记、年检等事项。二是推动管理权限下移，面向基层。其做法是将公民、法人和其他组织能够自主解决、市场机制能够自行调节、社会组织通过自律能够解决的事项下放给基层。三是将政府职能向具备条件的社会组织转移，以此重构政府在行政审批层面的监督职能，实现更加有效的行政管理。为避免陷入以往行政审批改革“清理—膨胀—再清理—再膨胀”的怪圈，广东在此次改革过程中加大了对行政审批各部门之间的协同管理。舆论认为，行政审批改制有赖于行政管理改革，如果行政管理改革未能有效进行，即使取消审批流程，也可能会出现问题，因此，应提倡行政管理手段多样化，减少对行政审批的依赖。

三、法治社会：冲突状态下的观念渐变

新中国成立之初，在相当长的一段时间内，市场、社会等活动都依附于强大的中央管理制度。改革开放以来，国家主动放开市场控制，市场逐渐与政府相剥离，成为相对独立的自主性存在。其后，伴随社会转型，社会也在客观上开始成为一个与政府和市场相对应的主体。但与对待市场的方式不同，由于社会治理直接关乎政权稳定性，政府在对社会监管的问题上，一直持谨慎态度。而随着社会冲突愈演愈烈，政府开始着手改革，中国由此进入以“社会管理创新”为主题的社会改革阶段。在此背景下，中央提出构建“三位一体”法治建设新格局，将法治社会作为与法治国家、法治政府不同的范畴来重新定位，对中国法治发展和社会进步具有开拓意义。

值得注意的是，构建法治社会，涉及的问题复杂，面临的不确定因素很多，且难以单靠政府推动来完成。特别在中国这样经由法律移植而走上法治道路的国家，法治观念、社会规则的成形就更需要长期进化。2012年中国社会的发展，整体上朝着法治社会的方向靠近，但也表现出复杂局面。

（一）群体性事件:呼应式维权与对话式维稳

由于社会矛盾加剧，群体性事件成为构建法治社会过程中不可避免的突出问题。2012年的群体性事件有两个显著特点：一是社会层面形成了各地之间、民众之间、网络空间与现实事件之间相互呼应的维权形态，群体性事件有扩大趋势；二是政府层面开始探索改变传统维稳思路，以对话协商为主要手段的维稳案例开始增多。

从事件本身看，群体性事件范围进一步扩大，规模不断升级，类型涉及农地征用、城市拆迁、企业改制、劳资纠纷、医患纠纷、物业纠纷、警民冲突、宗族纷争、异常死亡、民间借贷、环境污染、灾害事故、军转人员安置、行政区域撤并、移民安置、宗教管理和民族分裂等方面问题，其中某些类型事件已从个别分散的地方行动发展为连片现象，形成了各地之间、遭遇相似的群体之间遥相呼应的局面。此外，网络已成为群体性事件的重要扩散平台。一方面，网络呼应串联成为组织群体性事件的新方式，个别利益诉求者利用网络信息传递便捷、迅速的特点，通过网络发帖引起舆论关注，甚至鼓动利益相关者在约定的时间和地点聚集闹事。另一方面，突发事件往往通过网络迅速形成公共议题，给政府处理相应问题增加了难度。尤其是一些有组织和有预谋的“爆料”，受“网络水军”推波助澜的影响，极易形成网络群体性事件，导致各类利益群体的不满情绪呈现蔓延之势。

从政府应对措施看，地方政府运用严控打压方式处理事件的现象有所遏制，而一手与维权民众协商对话、积极回应诉求，一手运用法制手段惩处主要肇事者的做法逐渐增加。总体来看，部分地方政府的应变处置能力有所提高，处置思路和方式也有较大改进，既使得事件在与社会群体理性的协商互动中得到平息，也有利于冲突矛盾的最终解决，因而受到各方肯定，具有一定的进步意义。

（二）民意时代:媒体、网络与个案正义

在互联网时代，中国民众经历了维权意识觉醒、法治意识提高的过程。一个显著趋势是，民众除了维护自身直接利益以外，开始关心社会公共问题，进而习惯性地监督政府。2012年，一方面，网络监督迅速风靡，民意表达蔚然成风，公民诉讼不断督促政府改革，这些都为法治社会的形成创造了良好的公共空间；另一方面，网络的非理性和淹没性、媒体的民粹化以及舆论审判等可能背离法治的因素也迅速滋生，招致一系列负面影响，需要警惕。

1.民意浪潮:网络监督与舆论暴力

2008年以后，网络监督迅速风靡全国。2012年，一些贪腐官员在网络曝光和舆论声讨中纷纷落马，由此推动的网络反腐热潮，也改变着中国的反腐格局和社会的监督文化。但是，网络反腐中出现的“误伤”现象，甚至引发的人肉搜索等侵权行为，也让社会对于网络反腐的效果感到忧虑。尤其值得注意的是，网民监督的主要方式已由之前向有关部门所设网络平台秘密举报、由纪检监察部门主动查处的传统方式，转为在“微博”等向全社会公开的舆论平台上“爆料”，从而引起舆论关注，迫使相关部门被动回应的新模式。有意见指出，网络监督值得肯定，但其毕竟不是制度化的监督渠道，其消极影响也不容忽视：其一，网络监督和反腐容易导致舆论审判，进而削弱甚至架空常规反腐机制、损害国家法治尊严。其二，网络监督容易导致对官员和精英群体的“有罪推定”，不实之词和片面夸大十分普遍，不利于保护涉事者的合法权利。其三，网络监督容易导致部分官员通过非正常手段进行政治竞争，使得官员间缺乏信任，影响正常政治秩序。因此，网络监督必须纳入法治框架进行严格管理。

除网络监督外，媒体监督也呈现蓬勃之势。但是近年来部分媒体的民粹化倾向及其引起的舆论审判也令社会担忧。例如，随着“彭宇案”真相公之于众、“药家鑫案”爆出赔偿纠纷，人们逐渐发现，部分媒体为吸引眼球，一边倒地在审判前对某个案件进行偏袒性报道，以民众对事件的直观印象作为报道的唯一要义，最终对司法审判形成巨大压力，其所产生的负面影响不容忽视。针对经常反复的道德审判和泛滥的舆论暴力，划清公众言论自由与舆论暴力的界限，规范媒体与自媒体的言行，乃是必行之举。

2.个案正义:公民诉讼倒逼行政法治化改革

2012年，卫生部和财政部相继败诉等公民诉讼个案对政府信息公开、行政法治化改革形成倒逼之势，具有重大进步意义。

一是2012年卫生部败诉助推“公开政治”司法化。此案始于2010年卫生部公布生乳新国标事件。其时，卫生部举行生乳新国标制定会议，会后公布的生乳新标准比1986年更低且远低于发达国家标准，引发公众质疑。2012年1月，河南公民赵正军向卫生部申请公开生乳新国标制定会议纪要，因得不到回复，他向北京一中院起诉。同年10月17日，北京一中院宣布判决，认定卫生部是食品安全国家标准的制定机关，审评委员会对于食品安全国家标准的审查是国标制定过程中的一项法定程序，属于卫生部履职的一个环节，因此会议纪要属于卫生部在履职过程中制作的政府信息，因而责令卫生部在法定期限内对原告的政府信息公开申请予以重新答复。有评论指出，受制于判决的模糊表述，此案的实质作用虽然有限，但自2008年《政府信息公开条例》施行以来，鲜有司法判决责成政府机构公开信息的案例，此案公正判决国务院部门败诉已属不易，对推进“公开政治”司法化具有积极意义。

二是财政部败诉凸显“部门立法”之弊。2012年11月21日，历时7年、有“政府采购第一案”之称的北京现代沃尔公司诉财政部行政不作为一案落下帷幕。北京高院终审判决财政部败诉，判令其对原告就招投标组织不合法问题所进行的投诉予以处理和答复。该案源于2003年现代沃尔公司怀疑国家发改委、卫生部在其采购项目招标中存在“暗箱操作”问题，便向财政部投诉，但财政部受理后在法定期限内未能做出处理决定且未给予合理答复，现代沃尔公司认为财政部行政不作为，遂于2005年3月提起行政诉讼。此案争议焦点在于，现代沃尔提出投诉的受理主体到底是财政部还是国家发改委。现代沃尔依据《政府采购法》认为受理主体应是财政部，而财政部依照《招标投标法》等规定，坚称应由国家发改委受理。产生这一争议的根源在于时行《招标投标法》和《政府采购法》的冲突。前者制定时是由国家发改委牵头，赋予了国家发改委对重大建设项目投诉的受理权和处理权。而后者制定时是由财政部牵头，规定政府采购货物、负责工程和服务的主管机关和监督机关均为各级财政部门。立法冲突直接导致权力划分上的模糊，进而导致此案出现多头管理、部门扯皮的问题。有意见指出，此案表面上暴露了政府采购制度的不规范问题，实质上则凸显了中国“部门立法”之弊。而公众主动运用法律手段敲打暗箱操作潜规则，向失职部门发难，有助于缓解这一情况。

（三）舌尖法治:走向法治社会的共识深化

法治社会的成长，需要法治观念的植入；而法治观念的形成，则需要充分的、以法治为主题的专业理性传播。2012年，“吴英案”、劳动教养制度改革、黑龙江“风光国有化”、邮政普遍服务基金、“沈阳关门风波”、“邹恒甫事件”等受到广泛热议，其间分歧与共识并存，背后则是公民法治观念的生根发芽。“舌尖上的法治”，反映出中国走向法治社会的巨大潜力。

1.社会各界反思“吴英案”

2012年，“吴英案”一波数折，引发社会持续关注。舆论态势主要表现为：一是对吴英死刑判决存有疑点，各方态度不一。多数民众认为，吴英没有杀人而以命偿还有失公理，因此不该被判处死刑。也有少数学者认为，吴英死刑是在法律规定的量刑幅度内，罚当其罪。二是对于经济领域的非暴力犯罪是否取消死刑，许多人认为，合理的经济惩罚措施完全可以代替死刑，废除经济犯罪死刑可以从“吴英案”开始。三是法律对民间融资的监管空白助推了非法集资犯罪，应从立法层面进行规制，实现民间融资合法化。四是国家尚处于转型阶段，“吴英案”是经济转型期金融体系结构不合理背景下发生的制度性悲剧。总之，从质疑吴英死刑判决到讨论经济犯罪领域死刑存废问题，从关注金融监管的法律空白问题到反思国家金融体制缺陷，主题不断深入，对于推动金融改革具有重要意义。

2.官民共聚劳教改制大势

中国的劳动教养制度改革之争由来已久。2007年，69名学者向全国人大提交公民建议，要求启动对劳动教养制度的违宪审查。对此，中央在2008年末发布的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中，明确表态将进行劳动教养制度改革。2012年8月，湖南永州“唐慧事件”激发劳动教养改革争论。此次辩论中，舆论仍延续以往辩论思路，普遍质疑劳动教养制度的合法性问题，主要观点有：第一，劳动教养制度在具体实施过程中，未经正当司法程序就对公民个人采取限制人身自由措施，甚至剥夺被劳动教养人员申请司法救济的权利，违反了宪法保护的人身自由权规定。第二，劳动教养制度与《行政处罚法》《立法法》等上位法明显冲突。第三，劳动教养制度与中国已签署的国际公约无法接轨。依相关公约精神，所有长时间剥夺人身自由的决定必须通过正当程序并由法院做出判决。第四，由公安机关完全主导的劳动教养是典型的“警察罚”，打破了公、检、法相互制约的平衡关系，导致公安机关“既是运动员又是裁判员”，以致劳动教养容易成为错案、冤案的温床和打击上访、举报、维权公民的工具。

对于劳动教养制度改革问题，各方形成了废除与改良两种观点。劳动教养制度改革的讨论得到了政府方面的积极回应。2012年10月9日，中央司法体制改革领导小组办公室负责人表示，劳动教养制度改革已形成社会共识，相关部门正着手研究具体方案。

3.市场监管中的法治之辩

如何处理政府与市场的关系，是国家经济治理中的核心问题。2012年，以“风光国有化”之辩、邮政普遍服务基金征收争议及“沈阳关门风波”为典型，市场监管及与之相关的法律问题引发公众关注和讨论。

2012年6月14日，《黑龙江省气候资源探测与保护条例》对外发布，其中明确规定气候资源为国家所有，企业须经气象部门批准取得《气候资源开发探测许可证》方能探测开发风能及太阳能资源，且探测出来的资源归国家所有。围绕这一条款，各方争议不断，其中焦点有：第一，合理性之争。政府方面强调，该条例是为了应对省内新能源开发行业管理混乱局面。批评者则认为，该条例是为增设行政审批门槛而扩权设租，不利于民资进入新能源领域。第二，合法性之争。政府方面认为，该条例法律依据充分。而法学界则认为，该条例发布程序涉嫌违反《宪法》《立法法》《物权法》《行政许可法》相关原则及规定。需要注意的是，在此次讨论中，原本只是针对企业商用设立行政审批的条款，却在民议中变成了要求“放风筝自首”“吹风晒太阳审批”等夸张言论，这种社会心态的变化，需要引起政府方面的重视。

2012年12月，邮政普遍服务基金征收问题又引发争议。12月30日，财政部、国家邮政局就《邮政普遍服务基金征收使用管理暂行办法》草案征求快递业意见，其中提出：在中国境内经营快递业务的企业应缴纳邮政普遍服务基金，以补贴中国邮政集团长期亏损的邮政普遍服务业务。该草案遭到民营快递行业的强烈反对，并引起社会各界关于邮政快递行业的新一轮争论。一方面，舆论普遍对该草案给予负面评价，认为其违背财税改革方向，涉嫌“重复征税”，亦不符合公平原则，可能会引发民营快递行业“涨价潮”，最终将成本转嫁到民众身上。另一方面，舆论对设立邮政普遍服务基金本身并无异议，只是在“谁来为补贴买单”的问题上，存在由邮政集团“自食其力”、财政和邮政集团共同承担以及引入服务外包模式等多种不同观点。

2012年7月至8月，受“政府将掀起严厉打假高潮”传言影响，辽宁沈阳、鞍山、丹东、抚顺、营口、大连等城市接连发生商铺关门事件。“关门风波”引发众议，舆论认为，传闻之乱源于执法之乱，政府应对事件迟钝、公开真相不及时是直接原因。更重要的原因是，执法部门长期以来的运动式执法、选择性执法及钓鱼执法等乱象，使得一些商户对整治行动丧失信心，甚至多有恐惧。随着讨论深入，舆论将矛头指向市场监管领域的执法乱象，开始集中批评乱象背后的“执法政治”和“执法经济”。鉴于“沈阳关门风波”等类似事件教训，各界呼吁政府部门以行政公开提高公信力，以依法行政树立公正执法形象。

4.“邹恒甫微博事件”的法治意义

2012年8月下旬，“邹恒甫微博事件”引发舆论强震，迅即成为热点公共事件。此次事件实为中国舆论生态的一次集中展示。纵观此次事件舆论从生产、传播、消费至消化的全过程，其具有两个特点：一是从参与主体来看，媒体主导了此次事件全程，其中自媒体反应激烈并呈推波助澜之势，传统媒体紧随事态发展更新辩论话题。针对事件真伪及当事双方是非，舆论分立为挺邹、挺北大及中立三方。二是从发展过程来看，与事件阶段变化同步，舆情也随之渐变：事件初期，邹恒甫直言揭丑受热捧，北大急于否认遭群斥；中期，邹恒甫隐身不作为被质疑，舆论开始追问网络非理性和言论自由；后期，舆论不再纠缠于当事双方是非，而是集体反思整个事件，并引向深入讨论。在讨论议题方面，主要集中于四点：一是针对事件查办本身，认为必须引入第三方调查机制，还公众以事实真相。二是反思公共辩论无序化，强调各方均应从事实和证据出发展开公共辩论。三是反思网络舆论暴力，强调言论自由要谨守法治底线，由此形成网络法治。四是反思事件发生及扩大的根源，认为北大及中国高校群体应躬身自省。

综观此次公共辩论，虽仍不乏偏激，但至少已向理性和法治迈进，且形成了言论自由应负责、网络活动应守法、事实判断靠证据、法律问题不应诉诸道德批判等基本共识。这些共识的形成，对于法治观念的传播和生根而言，意义重大。

四、结语

2012年之于中国，既是政治承上启下之年，也是法治承前启后之年。在党的领导与依法治国相结合的模式日益成为国家法治发展道路的过程中，法治国家有了更明确的时代坐标；在政府试图突破治理困境，实现改革和善治的努力中，法治政府有了新的进取方向；在社会转型与激辩风潮逐渐凝聚而成的法治共识中，法治社会有了更大的前进动力。中国法治，正步入“三位一体”发展的新时期。

但是，中国法治建设的形势依然严峻。回顾2012年，还有一系列需要纠偏的现象和问题，困扰着中国法治的发展。其中一个焦点，就在于如何处理过去一段时间形成的维稳型治理难题。法治的要旨在于形成稳定的规则之治，这种规则之治是建立在社会自发秩序之上的，并非人为硬性控制的状态。但在实践中，由于冲突治理的迫切性，为维护社会、政治和经济稳定法治有时会被当作工具和手段。这在某种程度上是一些违反法律制度、破坏公共秩序现象的根源。比如，尽管立法一直在进步，但“纸面上的良法”一旦遭遇现实中复杂的社会治理问题，便容易被搁置一旁，得不到切实有效的执行。久而久之，官员不依法，百姓也不信法，大小矛盾问题都涌入从地方到中央的各级机构。又如，司法时而不适当地干预市场，时而摇摆于政府和民众之间而难以公正其身，时而牵涉维稳腐败链条，以致自损权威。再如，有的地方政府在执法时往往出于维稳需要而突破法治底线，稍有不慎就容易酿成官民冲突，以致陷入越是维稳却越是不稳的不利境地之中。可以说，法治实践中的维稳化倾向易产生事与愿违的结果，不仅易使党与人民之间的血肉联系被各种利益矛盾所阻隔，也易使政府与社会之间的紧张关系加剧，最终使得法治国家、法治政府和法治社会这3个原本逻辑自洽、相辅相成的体系在实践中始终处于被割裂的状态，而难以有效地形成一体。因此，未来能否实现法治的“去维稳化”，促使法治在规则治理的过程中，创造性地而非被动性地维护社会稳定，将是法治国家、法治政府和法治社会“三位一体”建设所面临的挑战。

当然，从根本上看，未来法治建设，最大的机遇在于党的执政方式和国家治理模式的进一步法治化，最大的难点还在于如何正确处理党的领导和依法治国的关系。就机遇而言，党的领导与依法治国的有机结合已是大势所趋。这意味着，党的领导可能会通过自我革新，进一步扫除既有的体制机制障碍，从而走向制度化、法治化。在此基础上，法治也有望获得更为广阔的建构空间。就难点而言，党的领导作为中国特色社会主义的核心政治原则，与法治原则之间也存在一定的差异。能否在制度渐进的过程中，把二者的差异适当地转化为协调互补的关系，并在治国理政的实践中予以坚持，形成稳定可靠的现代国家治理道路，将考验中国人的智慧。