第二节 信访权
人民群众进行信访活动,实质上是行使宪法赋予的一项基本权利。信访制度的建立和发展,都是围绕着更好地维护人民群众的信访权利进行的。明确信访权的概念和范围、确立尊重和保障信访权的理念,是信访制度研究必不可少的内容。
一、信访权的概念
(一)信访权的内涵和依据
信访权最初源于实践,国家相关政策文件中对此已有较为系统的表述,表明信访权事实上已经成为国家认可并加以保护的公民权利。1982年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《党政机关信访工作暂行条例(草案)》即规定,“人民群众通过来信来访向各级党委和政府提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉,是宪法规定的民主权利”。2002 年7月, 中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中明确使用了“信访权”概念,要求“各地、各有关部门特别是信访、民政、司法行政部门一定要尊重农民群众的申诉权、信访权”。2007年,中共中央、国务院印发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》中也明确要求要“完善信访诉求表达方式”,“充分尊重和保护人民群众的信访权利”,这是第一次以中共中央、国务院文件的形式对“信访权利”概念予以确认。
所谓信访权,即公民进行信访活动的权利,是指公民、法人或者其他组织有权通过书信、电话、传真、电子邮件、走访等形式,向公权力部门和组织反映情况,提出意见、建议和投诉请求,并要求其依法处理的权利。信访权的构成类似于诉权。诉权即起诉权,是指当事人提起诉讼的权利或权能,与诉权相对应的是胜诉权,即实体权利,一般特指实体法上的各种权利。诉权决定当事人有权利将纠纷诉诸司法诉讼,但只有拥有实体权利并满足诉讼的各种法律条件(如证据、实体依据等),才可能赢得诉讼。信访权是一种程序性权利,旨在保护公民利用信访方式提出各类诉求的权利,但其诉求是否合法合理、能否被采纳或得到救济、处理,则需要根据实体权利而定。作为一项程序性权利,信访权具有综合性或复合性,包含批评、建议、申诉、控告、检举和特定权益诉求等不同内容。
权利与义务是辩证统一的,与其他权利一样,公民行使信访权也必须履行相应的法律义务,即依法进行信访;而国家作为责任主体,不仅有义务和责任保障公民信访权的实现,也有权对相关违法行为追究法律责任。
在我国,信访权有明确的宪法和法律依据。根据我国《宪法》第四十一条规定,公民有对国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利,有对国家机关和国家工作人员的违法失职行为提出申诉、控告或者检举的权利。上述权利内容的行使方式多样,既可以通过新闻媒体、网络等提出,也可以直接向国家机关提出,信访是其中重要的一种形式。信访权是公民向国家机关提出批评、建议、申诉、控告和检举权利的综合和延伸。《信访条例》对信访权的保障作了细化规定,规定“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道,为信访人采用本条例规定的形式反映情况,提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人”,各省(自治区、直辖市)人大常委会制定的本行政区域的信访法规也都有类似规定,这些都是信访权行使的直接依据。
确认信访权的权利属性具有现实必要性,是公民、法人和其他组织通过信访活动实现实体权利的程序保障。在实践中,由于尊重和保障信访权的观念薄弱,一方面,限制、阻碍和压制信访活动的现象仍时有发生,正常的信访权利得不到保障;另一方面,无序的、不依法进行的信访活动极大地扰乱了信访秩序,实际上是一种滥用权利的行为。确立信访权的概念,明晰信访权的边界,既是依法维护人民群众合法权益的需要,也是保障信访制度良性有序发展的需要。
(二)信访权的构成要素
根据权利的定义,权利的构成要素包括三个方面:权利的主体,即被赋予权利的一方;权利的内容,即一定的作为或者不作为;义务的主体,即承担相应义务或责任的一方。信访权有下列构成要素:
1.权利主体
信访权的权利主体是公民、法人或者其他组织,具有广泛性和平等性。中华人民共和国公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住状况等,都具有行使信访权的资格。法人和其他组织也可以进行信访活动。信访权的权利主体不等同于信访人,信访人是实际行使信访权的权利主体,即信访行为人,其内涵小于信访权权利主体。具备了信访权权利主体资格的公民、法人或者其他组织,只有进行信访活动时,才成为事实上的信访人。
2.权利内容
信访权的主要内容是向公权力部门和组织表达意愿,反映问题,提出批评、意见建议、控告检举和投诉请求,并要求其给予恰当的回复和处理。信访权作为一项程序性权利,权利主体有权进行信访活动,要求启动信访工作程序,满足其实体性权利要求。信访权所指向的实体性权利从性质上可以区分为参政权、监督权和获得救济权三项权能。表达意愿、反映问题,是公民参与国家和社会治理的具体方式;对国家机关的批评、意见建议,体现了对国家机关的监督;提出投诉请求,则是公民获得权利救济的一种方式;而控告检举则既可能属于权利救济的范畴,也可能属于监督的范畴。
3.义务主体
根据承担的义务的不同,信访权的义务主体包括两类。①国家。国家对信访权的实现既承担积极义务,也承担消极义务。信访权首先表现为进行信访活动的权利,而信访活动的进行需要借助一定的形式,这些形式既需要国家的认可,也需要国家通过积极作为予以保障。消极义务主要表现在,禁止国家机关和行使公权力的组织限制和妨碍信访权主体进行信访活动,更不得歧视和打击报复进行信访活动的公民。②其他任何组织和公民。其主要承担消极义务,即不得限制和妨碍信访活动,不得歧视、打击报复进行信访活动的公民。
另一方面,公民、法人或者其他组织作为信访权的权利主体,本身也必须承担相应的义务,即依法进行信访活动的义务,需要遵守信访相关法律法规规定,遵守国家其他刑事、民事、行政法律法规。同时,行使信访权也应当有明确的边界或限度,不得滥用。
(三)信访权的性质
1.信访权是公民的一项基本权利
信访权作为基本权利,是由我国人民当家作主的根本地位决定的。我国《宪法》规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。信访为人民管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,行使当家作主的权利提供了制度化的渠道,是人民主权的具体体现。能否保障信访权的行使,在一定程度上反映了人民群众能否表达自己的意愿、积极参政议政,进行民主监督,行使当家作主的权利。
信访权作为基本权利,是由信访权在权利体系中的基础性地位所决定的。一般认为,公民权利中最根本、最主要的内容被称为公民的基本权利,基本权利表明了公民的宪法地位,反映了国家权力与公民权利之间的相互关系,构成一个国家政治制度运行的基础。信访权实质上是公民行使特定政治权利、民主权利和申诉权利的一种程序性权利,反映了国家与公民的关系,体现了公民在国家中的地位,在公民权利体系中具有基本权利的地位。从实践看,人民群众将信访作为反映情况、提出意见建议和投诉请求的优先选择的情况仍然较为普遍,信访的实际作用和优势亦难以完全被其他法定渠道所兼容,充分体现了信访渠道的不可替代性。
2.信访权是一项综合性权利
信访权包含了批评、建议、申诉、控告、检举等多项权利内容,体现出政治参与、监督和请求权利救济的多重属性,具有综合性。在实践中,公民的信访活动指向的内容较为复杂,往往体现为多种权利目标的结合,其中既包括参政议政等政治性权利,也包括要求实现人身权、人格权、财产权和其他社会经济权利等非政治性权利。信访权是实现公民上述多种权利目标的权利,不仅仅是批评、建议、申诉、控告等权利的简单叠加,因而具有相对独立的意义。
3.信访权是一项程序性权利
信访权意味着权利主体有权进行信访活动,其解决的不是信访人的实体诉求的合法性或正当性,而是旨在满足信访活动主体选择特定公权力机关及信访程序解决其诉求的意愿。在具体的信访活动中,作为程序性权利,信访权与其指向的实体性权利既有明确的区别,又存在密切的联系。
首先,信访权的程序性与其所指向的实体性权利密不可分,两者统一于信访活动之中。实现实体性权利是信访权权利主体进行信访活动的目的,而作为程序性权利的信访权则是实现这一目的的手段。通过信访权的行使,保障信访人有效、便捷地进行信访活动,并要求公权力部门对其诉求予以认真处理和回复,根本目标是实现其实体权利诉求。如果脱离了对实体权利的维护,程序空转,信访权就失去了存在的意义。信访渠道的畅通、信访工作程序的规范,都是围绕保障信访权权利主体的程序权利设置的,其目标则是旨在促进实体权利的实现。
其次,信访权作为程序性权利与其指向的实体性权利相对独立。无论实体性权利是否具有合法性,都不能成为妨碍进行信访活动的理由,即使实体权利不成立甚至不合法,只要信访人依法进行信访活动,其程序性权利都应当得到保障。信访权的行使不能保证每一个信访人的诉求都得到其期待的处理结果,但应该保证每一个信访人在信访活动中得到合法、公正、公平的对待。公权力部门和组织作为相对的义务主体,需要积极作为,通过畅通渠道,为信访权的行使提供便利,对信访权予以保障,并通过对具体信访事项的处理实现信访人的实体权利。在实践中,如果人民群众的信访活动受到限制、阻碍和压制,信访权得不到保障,实体权利的维护必然会受到影响,甚至无从谈起。
二、信访权的保障
为了保障信访权的充分行使,我国《宪法》和相关法律法规对信访权的行使形成了系统、严密的制度体系。
1.构建和完善保障信访权的法律规范体系。信访权同其他权利一样,都需要专门法律规范体系的保障,法律规范体系越完善,尊重和保障信访权的相关制度设计越精细,就越有利于信访权的充分行使。构建和完善信访法律规范体系,重点是对信访工作程序进行规范,确保公权力部门和组织的信访工作依法规范运行,公平、公正处理信访事项,保障信访人行使信访权,进而实现其实体权利。在这方面,从中央到地方各级党政机关,都建立了相对完备的体系。其中,《信访条例》作为行政法规,是规范行政管理领域信访工作的立法;地方性法规适用于各地方区域国家机关的信访活动和信访工作。此外,一些相关党内法规和规范性文件也对规范信访工作提出了具体要求,核心都是为了进一步规范信访工作,保障信访权利。
2.畅通信访渠道。信访渠道是国家机关为便利信访权权利主体进行信访活动而专门开辟的途径。渠道的畅通意味着信访人可以方便、快捷地进行信访活动、启动信访工作程序,是信访权实现的首要保障。如果渠道不畅通,信访人就难以有效行使信访权,信访制度的各项功能也就无法得到有效实现,渠道畅通解决了信访权的入口问题,是整个信访制度良性运行的前提和基础。《信访条例》规定,“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道,为信访人采用本条例规定的形式反映情况,提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件”。《信访条例》及有关的地方性法规中明确规定的推行绿色邮政、实行网上受理信访制度、开展联合接访等措施,都是进一步畅通和拓宽信访渠道的做法。畅通和拓宽信访渠道,体现了国家作为义务主体保障信访人行使信访权的责任,既保障信访人有渠道进行信访活动,又保障信访人选择自己认为最优的渠道提出信访事项的程序性权利。此外,任何国家机关及其工作人员、其他任何组织和公民都不得阻碍、干涉、压制信访权权利主体依法进行的信访活动,不得非法限制信访人的人身自由,不得歧视、打击报复信访人。
3.依法处理信访事项。信访权的保障并不意味着必然满足信访权权利主体所请求的实体权利,而是旨在在信访程序内,由责任主体依照法律和政策,使信访事项得到公平公正处理。这里的“依法”,既包括了《信访条例》等调整和规范信访工作程序的法律法规,也包括了调整公民实体权利的其他法律法规。信访权的保障不能脱离实体权利的实现,畅通信访渠道和保障信访权的目标,必须落实到责任主体的实体处理上,给予信访人合法、合理、有效的救济才是信访活动、信访制度、信访权的实质目标。
4.依法进行信访活动。根据我国《宪法》的规定,“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”,为权利尤其是基本权利的行使设定了内在界限。任何权利的行使都应当有边界,信访权也不例外。信访人需要遵守有关信访活动的程序要求,不得滥用权利、采用违法行为方式。信访权的行使需要遵循一定的程序,《信访条例》明确了行使信访权应当采用的形式、对象,即采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门提出,采用走访形式提出信访事项的,应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出,并且应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。行使信访权应当遵循这些规定和正当程序,不得滥用信访权,甚至以信访为名获取非法利益。
三、信访人的权利和义务
信访人的权利是法律赋予的信访人在信访活动中享有的具体权利,信访人的义务是法律规定的信访人在信访活动中必须遵守的行为规范。
(一)信访人的权利
1.知情权。知情权作为一项重要的权利,是信访人充分获取信息,顺利进行信访活动的必要保障。信访人有权查询其提出的信访事项的受理办理情况,要求国家机关及时给予答复。国家机关应当主动公开与信访活动相关的信息并为信访人获取相关信息提供便利条件。《信访条例》要求行政机关向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关信息,是保障信访人知情权的具体举措。
2.获得公正处理的程序保障权。为保障信访事项的公正处理,有以下几项具体权利:①申请回避权。《信访条例》规定,“行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的,应当回避”。②陈述、申辩权。《信访条例》规定,“对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项,应当听取信访人陈述事实和理由”。③委托代理权。信访人可以委托律师或者其他代理人代理其进行信访活动。④申请复查、复核权。信访人对信访事项处理意见不服的,可以申请复查、复核。这些程序的设置,目的都在于保障信访人对其提出的信访事项能够获得公正处理。
3.个人信息受保护权。在信访活动中,信访人的个人信息应当受到保护,信访权的行使,有的与监督国家机关及其工作人员的职务行为有关,有的是为了维护信访人的个人权益或者公共利益,保护信访人的个人信息,其目的是为信访人行使权利提供更安全的环境,避免信访人的后顾之忧。为此,信访人有权要求国家机关及其工作人员对其个人隐私、商业秘密进行保密,国家机关及其工作人员也不得泄露工作中知悉的信访人个人隐私、商业秘密,不得将信访人的检举材料及有关情况透露给被检举的人员或者单位。
(二)信访人的义务
1.依照法律、法规的规定进行信访活动。信访人应当依法进行信访活动,主要表现为:一是按照法律规定的方式提出信访事项,即通过书信、传真、电话、走访、信息网络等形式提出。二是通过走访提出信访事项的,还应当在规定的接待时间,到有权处理的本级或者其上一级国家机关设立或者指定的接待场所提出,即走访有时间、地点和国家机关层级的要求。三是多人采用走访形式提出信访事项的,还应当推选代表,代表人数不得超过5人。四是不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,不得扰乱社会公共秩序和信访秩序。
2.信访人应当根据客观事实如实提出信访事项,不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。同时,还应当配合国家机关对信访事项进行调查、核实和处理,以便于查清事实,作出处理结论。
3.不得泄露、传播、扩散涉及第三方的个人隐私、商业秘密等信息和信访活动中承诺保密的有关信息。不得泄露、传播、扩散涉及第三方的个人隐私、商业秘密是一项一般性的要求,在信访活动中也应予以遵守。不得泄露信访活动中承诺保密的有关信息是信访活动中的一项特殊要求,主要考虑到信访活动往往更多通过协商、调解等方式解决矛盾纠纷,或者是在事实不易认定等特殊情况下,需要通过适用公平原则解决矛盾纠纷时,对其中的过程性信息确定保密义务,有助于双方在没有顾虑的情况下充分交换意见,如果通过协商、调解的方式无法达成意见,则这一过程中需要保密的内容不得作为形成信访处理意见时的依据。
信访人在信访活动中,如果上述权利未能得到保障,可以按照相应程序寻求救济;如果未能依法履行义务,甚至违反相关法律的,需要依法承担法律责任。