三、招标文件的澄清与修改
（一）关于招标文件澄清与修改的基本法律规定
招标文件的澄清与修改内容是招标文件的重要组成部分。澄清是指在不改变原文件意思的基础上，对原文件表述不够清楚、不够准确、可能引起歧义的内容作出更加清晰和准确的描述。修改是指对原文件的内容作出改变[21]。《招标投标法》第二十三条规定：“招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少十五日前，以书面形式通知所有招标文件收受人。该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。”《招标投标法实施条例》第二十一条也规定：“招标人可以对已发出的资格预审文件或者招标文件进行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的内容可能影响资格预审申请文件或者投标文件编制的，招标人应当在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前，或者投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取资格预审文件或者招标文件的潜在投标人；不足3日或者15日的，招标人应当顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间。”
这里主要强调两点：
一是招标文件的澄清与修改，适用于招标人对招标文件内容进行修改，对招标文件中的错误、遗漏、词义表述不清或比较复杂的事项进行说明，或者需要调整一些要求或者存在违法的规定，或者认为有必要回答投标人提出的各种问题，针对潜在投标人提出的疑问和异议，需要对招标文件作出修改和澄清等情形。
二是澄清或者修改必须在规定的时间前进行，也就是澄清或者修改招标文件可能影响投标文件编制时，必须在投标截止时间至少15日前以书面方式进行澄清或者修改，其他情形下则不受此时间限制。
（二）澄清、修改招标文件常见法律问题
一是澄清或修改招标文件的时间不符合要求。有的招标文件澄清、修改时间过于滞后，如投标截止日前一天进行澄清、修改，对影响投标文件编制的澄清或修改没有在投标截止时间至少15日前作出，常使投标人忙于应付。
相关案例2-45 临时修改评审方法
某工程招标文件中已写清楚商务标的评分方式，但是在开标的时候，招标代理机构更改了商务标的评分方式，这样各家投标单位的报价得分肯定就和以前不一样，为此，投标人意见很大，扬言要投诉招标人。
评析：依据《招标投标法》第二十三条规定，招标人对招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当在投标文件截止时间至少15日前，以书面形式通知所有投标人，因此，招标文件的修改必须在投标截止时间15日之前发出修改通知，以便投标人作出响应。本案例中，在开标的时候，招标代理机构更改原招标文件规定的评标标准和方法，此做法违反规定，并且还有倾向性或者排斥其他投标人，有暗箱操作之嫌疑。
二是招标文件澄清或修改的内容不符合要求。有的招标人事无巨细，凡需调整的一律采用澄清或修改的方式处理，有的只关注细节却忽略了对诸如合同主要条款等实质性内容的澄清与修改，有的明知需要变动也将错就错、不再修改。
三是澄清或修改招标文件的方式不符合要求。规范的做法是一面发布修改招标文件的公告，一面以书面形式通知所有投标人，但实践中存在不发布修改公告或书面通知，而代之以口头或电话告知的做法，缺乏严谨性，或者不是通知所有投标人，而是有选择地通知，存在倾向性。
相关案例2-46 投标人没看到修改通知
某招标中心受托采购一批工程材料，在投标截止前3天，发现招标文件不完善，需要修改，于是以传真方式给各投标人发去修改招标文件的通知。某工程公司因其经理出差在外，没看到发至其办公室的通知，也就没有调整投标文件，因此出现重大偏差被否决投标。该公司认为虽然招标文件规定：“投标截止日期前的任何时候，无论出于何种原因，招标代理机构可主动地或在解答投标人提出的澄清问题时对招标文件进行修改”，但修改应“以书面形式通知所有投标人”，且应取得投标人“回函确认”，因此招标中心违反上述程序规定，擅自修改招标文件的行为无效。
评析：招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少15日前，以书面形式通知所有招标文件收受人，并且应向投标人索要回执，否则难以证明是否给投标人发送了澄清或修改文件。本案例中，某工程公司未回函确认，招标中心也无证据证明，其程序违法。另外，招标中心在投标截止前3天才修改招标文件也有所不妥，修改实质性内容后，应考虑推迟投标截止日期。
（三）依法规范澄清、修改招标文件
1. 做好基础工作，减少澄清或修改概率。第一，提高招标文件质量，力求准确描述招标项目需求、质量标准、售后服务、合同主要条款等实质性内容，尽量从源头上减少澄清或修改的可能性。第二，明确规定投标人对招标文件的质疑和问询时间并尽量提前，做到既要留有足够的时间让投标人发现问题，也要避免无休止的澄清要求，对个别问题个别答复，对共性问题要向全体投标人作出澄清或修改。
2. 招标人有修改招标文件的权利。依据《合同法》，招标人提供的招标文件属于要约邀请的一部分，招标人拥有澄清与修改要约邀请的权利，也就是招标人有权对已经发出的招标文件进行澄清和修改。同时，为了满足招标需求，招标人修改招标文件也是必要的。
（1）澄清和修改必须采用书面形式。第一，在投标截止日期之前的任何时候，招标人如发现招标文件存在缺漏，或在组织答疑或现场考察时发现有必要对已发出的招标文件进行澄清或者修改的，都可以主动或者根据潜在投标人的澄清要求，修改招标文件，并以书面形式通知所有招标文件收受人。第二，招标人在投标预备会或者组织投标人现场踏勘，针对潜在投标人提出的问题予以口头澄清或者说明解释的相关内容，应当在事后整理形成书面澄清文件，作为招标文件澄清的一部分内容发送给潜在投标人。第三，澄清、修改的内容可以是对原招标文件商务或技术条件的修改、补充或者说明，可以是针对潜在投标人对招标文件提出异议之后的解释、补充或修改，也可以是对违反法律法规的招标文件内容的修改。
（2）澄清和修改必须提前一定时间。依法必须招标的项目，在投标截止时间15天前，招标人可以书面形式修改招标文件，并通知所有已购买招标文件的潜在投标人。如果修改招标文件的时间距投标截止时间不足15天，且影响了投标人对是否投标的判断或影响投标报价等投标文件实质性内容，则招标人应相应延长投标截止时间，以使招标文件修改满足在提交投标文件截止日15天前进行的法律要求，因为《招标投标法》第二十三条明确规定，招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少15日前，以书面形式通知所有招标文件收受人，而且法律并没有禁止招标人可以推迟投标截止日期。
有的澄清、修改，仅涉及非实质性内容的调整或者仅仅为程序性内容的修改（如投标文件接收地点的变更、接收时间的延后、开标程序的变更、投标截止时间的变更、密封条件的变更等），可能不影响投标文件的编制，为提高效率，就没有必要必须在投标截止时间15日前作出。
前述必须在投标截止时间至少15日前以书面方式进行的澄清或者修改，仅仅限定在可能影响投标文件编制的情形（如修改合同条件、技术参数、采购内容、项目组成内容、进度质量安全等商务条件、文件格式等）。投标人收到修改内容后，应在招标文件“投标人须知前附表”规定的时间内以书面形式通知招标人，确认已收到该修改，也可对“该修改是否影响投标文件编制”提出意见，如全部或者多数投标人提出“影响投标文件编制”，则招标人应当推迟投标截止时间。
相关案例2-47 修改招标文件的效力
某招标公司以公开招标方式采购电脑，招标文件声明投标截止时间为5月26日上午10点。5月18日，该招标公司应招标人要求，向购买招标文件的潜在投标人打电话发出招标文件的“更正通知”，要求“投标的台式计算机主机箱通风口处须配备防尘罩”，各投标人均确认。5月26日如期开标，A公司代理的产品不满足更正后的要求被否决投标。A公司提出质疑未果又投诉，称“更正通知”的发出时间是投标截止日前8天，与法律规定的15日相违背。
评析：根据《招标投标法》规定，招标人对已发出的招标文件进行必要澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间15日前，在有关媒体上发布更正公告，并以书面形式通知所有招标文件收受人。超出上述法定期限修改招标文件实质性内容的，除非相应推迟投标截止时间，否则若投标人不认可，该修改部分不能生效，本案例即如此。另外，本案例中电话通知招标文件的修改内容也是不合法的。
3. 要把握好澄清或修改的必要性和公开性。澄清或修改的内容应是对投标人的投标行为有实质性影响的部分，如不及时作出澄清或修改可能影响公正招标、引起误导或直接影响中标结果的内容，主要包括资格条件、招标标的、质量要求、评标标准和方法，售后服务以及付款方式等合同主要条款；对投标文件的用纸、字体等枝节性问题则没有必要作出澄清。另外，对招标文件进行澄清或修改必须坚持公开规范操作，招标人应向所有潜在投标人提供招标文件澄清或修改的全部内容，并保证不对部分投标人造成歧视，更不能仅透露给个别潜在投标人。
4. 澄清与修改要及时，招标文件的澄清应以书面形式发给所有购买招标文件的投标人，但不指明澄清问题的来源。招标人对招标文件的澄清与修改，旨在确保招标人对投标人提出的澄清请求作出及时的回应，便于投标人在编写投标文件时有足够时间予以考虑。对招标文件的修改必须在投标截止日前作出，并在此日期前通知所有投标人。招标人应在合理时间内，对在距投标截止日至少15日前收到的澄清请求作出答复，并将此种澄清以书面形式告知所有投标人，该澄清或修改的内容为招标文件的组成部分。如果澄清发出的时间距投标截止时间不足15日，招标人应相应延长投标截止时间；否则该澄清或修改的内容，如果投标人未予体现，招标人不能将此作为评标依据。
投标人在收到澄清文件后应于规定日期内，以书面形式给予答复确认，该答复作为招标文件的组成部分，具有约束力。
如果投标人在距投标截止日15日内提出了需要澄清或修改的事项，涉及实质性内容影响投标文件编制的，招标人应当澄清或修改招标文件内容，并相应顺延提交投标文件的截止时间；不影响投标文件编制的，招标人可以澄清或修改招标文件内容，且无须顺延提交投标文件的截止时间。
相关案例2-48 二次质疑的答复期限
某单位在一次招标投标活动中向招标公司提出两次质疑，第一次没有得到清楚的答复，第二次质疑后招标公司以法规中没有规定答复期限为由，迟迟没有回应。
评析：法律暂没有关于“二次质疑”的规定，如果投标人提出质疑，应在招标文件限定时间内提出，招标人应在提交投标文件截止时间至少15日前澄清。如果投标人就此澄清再次提出质疑的，若招标人认为有必要澄清，则投标截止时间应当延期。
实行电子招标投标，招标人对资格预审文件、招标文件进行澄清或者修改的，应当通过电子招标投标交易平台以醒目的方式公告澄清或者修改的内容，并以有效方式通知所有已下载资格预审文件或者招标文件的潜在投标人。
5. 招标人要对所有投标人提供相同的信息，方式上可以允许投标人现场勘查、组织标前会进行集体澄清，并应迅速地将澄清或修改文件以及相关会议记录提供给投标人。澄清的内容需采用书面形式。
根据招标项目情况，招标人可以组织潜在投标人踏勘，也可以不组织踏勘。现场踏勘，是指招标人组织购买招标文件的潜在投标人对招标项目现场履行条件进行实地踏勘和介绍，进而了解招标项目地质，交通，气候，环境，地上、地下障碍物，以及人文环境等信息，以便有针对性地提出项目履约方式、方法，制定投标策略投标等工作[22]。工程施工招标项目一般需要实地踏勘招标项目现场；货物和服务招标项目一般不组织踏勘现场。潜在投标人踏勘项目现场产生的疑问需要招标人澄清答复的，一般应当在招标文件规定的时间内向招标人提出。
踏勘现场，投标人很多且集中，又不允许单独组织一个接一个地踏勘现场，因此在这种集体行动中对潜在投标人名称、数量完全保密是难以做到的，招标人只要做到不点名、不集中签到、不泄露潜在投标人名称、数量即可。
踏勘完现场后，招标人就应该向投标人发放招标文件的补遗，投标人发现需招标人对招标文件解释澄清的问题，应书面提交招标人，招标人可以随时解答，也可以在标前会上集中解答，为了保全证据，招标人的解答应采用书面形式。如果在标前会上对投标人有书面和即席提出问题的解答，在会后应以会议纪要的形式发给每个投标人，所有答复以书面文件为准。
相关案例2-49 不得透露潜在投标人名称与组织投标人现场踏勘相矛盾
在一项公路建设工程施工招标项目中，招标人对于现场踏勘存有疑虑，因为《招标投标法》规定，招标人根据项目具体情况，可以组织潜在投标人踏勘项目现场，但不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人名单。可是该项目都是公路施工企业申请投标，相互都认识，只要组织现场踏勘，不可避免地都知道谁来投标，又不能单独组织现场踏勘，因为《工程建设项目施工招标投标办法》第三十二条规定招标人不得单独或者分别组织任何一个投标人进行现场踏勘，防止区别对待投标人，而且也太浪费时间，二者矛盾，不知该如何操作。
评析：《招标投标法》及其配套性文件确实存在上述矛盾的问题。招标人或招标代理机构组织投标人进行现场考察以及召开标前会是必需的，便于投标人了解项目现场情况以决定投标报价策略，所以不能因担心有可能透露潜在投标人情况而不组织现场考察。《招标投标法实施条例》第二十八条规定：“招标人不得组织单个或者部分潜在投标人踏勘项目现场。”这是为了防止招标人向潜在投标人有差别地提供信息，造成投标人之间的不公平竞争。招标人组织全部潜在投标人实地踏勘项目现场的，应当采取相应的保密措施并对投标人提出相关保密要求，不得采用集中签到甚至点名等方式。本案例中只要组织踏勘现场，投标人了解竞争对手的情况难以避免，只能要求招标人做到措施得当，不主动泄漏露投标人情况即可。
6. 招标人在回答投标人的问题时，只能针对具体问题作出明确答复，而不应提及或写明提问者的姓名，不得涉及问题的来源以保证公开竞争。《招标投标法》第二十二条第一款规定：“招标人不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。”若在答疑文件中，写明了提问者的姓名，属于“向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称”的行为，按照《招标投标法》的规定可能会受到警告、罚款的处罚，构成犯罪的，会依法追究刑事责任，还会造成中标无效。《招标采购代理规范》第7.6.8项也规定：“在招标文件的澄清或修改过程中，不得指明澄清问题的来源，不得泄露已购买招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。”
7. 澄清招标文件的主体应当与出售招标文件的主体一致，不宜由招标人和招标代理机构分头答复，更不得由招标人或招标代理机构内部不同部门分头答复，以保证澄清的内容一致。潜在投标人对招标文件提出的问题涉及技术标准和要求、设计图纸或工程量清单等内容的，需要设计单位代表或其他单位予以澄清或说明的，招标人应予以协调解决。