第1讲 立 法

一、立法的概念

立法有广义、狭义两种理解,广义上的立法,泛指一切有权的国家机关依法制定、认可、修改、废止不同效力等级的法律、法规的活动,它既包括国家最高权力机关及其常设机关制定宪法和法律的活动,也包括有权的地方权力机关制定其他规范性法律文件的活动,还包括国务院和有权的地方行政机关制定行政法规和其他规范性法律文件的活动。

狭义上的立法是国家立法权意义上的概念,仅指享有国家立法权的国家机关的立法活动,即国家的最高权力机关及其常设机关依法制定、修改和废止宪法和法律的活动。

立法具有以下特点:第一,立法是由特定主体进行的活动。立法活动不是任何的国家机关都可以进行的,而只能是法定的国家机关。第二,立法是依据一定的职权进行的活动。立法是国家机关的法定职权活动,是宪法和法律规定的专门国家机关的职权活动。第三,立法是依照法定程序所进行的活动。立法必须按照宪法和法律规定的程序进行,依据一定的程序进行立法,能够保证立法活动的严肃性、权威性和稳定性。第四,立法是具有专业性和技术性的活动。立法是一项专业性强、技术要求高的活动,它需要特殊手段、方法和技巧,立法者立法技术的高低直接决定着立法的质量。第五,立法是制定、认可、修改和废止法的活动。立法是直接产生和变动法的活动,它是一项系统工程,包括制定法、认可法、修改法和废止法等一系列活动。

立法是法治的重要内容,制定完备而良善的法律是进行法治建设的前提和基础。依法治国,建设社会主义法治国家应当高度重视立法工作。

二、立法体制

立法体制包括立法权限的划分、立法机关的设置和立法权的行使等各方面的制度,主要为立法权限的划分。

立法权是一定的国家机关依法享有的制定、修改、废止法律等规范性文件的权力,是国家权力体系中最重要的、核心的权力。享有立法权是立法的前提,立法是行使立法权的过程和表现。根据享有立法权的主体和形式的不同,立法权可以划分为国家立法权、地方立法权、行政立法权、授权立法权等。

立法体制的性质是与国家的性质相一致的,立法体制的形式则是与国家的结构形式和管理形式密切联系的。由于国情的不同,世界各国的立法体制呈现出多样化现象,主要有一元制、二元制等两类。

从我国国家机关立法权限划分可以看出,中国现行的立法体制是中央统一领导和一定程度分权的、多级并存和多类结合的立法体制。

中央统一领导和一定程度分权,首先是指最重要的国家立法权即立宪权和立法律权属于中央,只能由全国人大及其常委会行使,并在整个立法体制中处于领导地位。其次是指国家的整个立法权,由中央和地方多方面的主体行使。这种相当程度的分权,通过多级并存、多类结合两个特征进一步表现出来。

多级并存,即全国人大及其常委会制定国家法律,国务院及其所属部委分别制定行政法规和部门规章,地方权力机关及其人民政府制定地方性法规和地方政府规章。这些不同主体制定的规范性法律文件之间存在效力上的高低之分,低层次的规范性法律文件不得同高层次的规范性法律文件相抵触。

多类结合,是指我国的多个国家机关都享有相应的立法权,这些不同的享有立法权的主体所制定出来的规范性法律文件种类不同,有法律、行政法规、地方性法规、自治条例等多个种类,这些多种类的规范性法律文件结合起来,共同构成我国的规范性法律文件体系。

三、当代中国立法的原则

我国《立法法》体现的立法原则为:(1)立法应当遵循宪法的基本原则;(2)立法应当依照法定的权限和程序;(3)立法应当体现人民的意志;(4)立法应当从实际出发,科学合理地规定权利与义务、权力与责任。由此可以认为当代中国立法的原则为合宪性和合法性原则、科学立法原则、民主立法原则。

(一)合宪性和合法性原则

立法的合宪性和合法性原则要求一切立法活动都必须以宪法为依据,符合宪法的精神;立法活动都要有法律根据,立法主体、立法权限、立法内容、立法程序都应符合法律的规定,立法机关必须严格按照法律规范的要求行使职权,履行职责。

(二)科学立法原则

立法应当实事求是、从实际出发,尊重社会的客观实际状况,根据客观需要反映客观规律的要求;要以理性的态度对待立法工作,注意总结立法现象背后的普遍联系,揭示立法的内在规律;立法应该合理;应十分重视立法的技术、方法,提高立法的质量。

(三)民主立法原则

立法应当体现广大人民的意志和要求,确认和保障人民的利益;应当通过法律规定,保障人民通过各种途径参与立法活动,表达自己的意见;立法过程和立法程序应具有开放性、透明度,立法过程中要坚持群众路线。

四、当代中国立法的程序

立法程序,是指特定的国家机关制定、修改和废除法律和其他规范性法律文件及认可法律的法定步骤和方式。

我国的《立法法》对全国人民代表大会及其常务委员会的立法程序进行了基本的规定,全国人民代表大会及其常务委员会的立法程序主要有以下四个步骤,即法律案的提出、法律案的审议、法律草案的表决和通过、法律的公布。

(一)法律议案的提出

全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会以及全国人大1个代表团或者30名以上的代表联名,可以向全国人大提出法律案。全国人大常委会决定提请全国人大会议审议的法律案,应当在会议举行的1个月前将法律草案发给代表。

全国人大常委会委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会以及全国人大常委会成员10人以上联名,可以向全国人大常委会提出法律案。列入常委会会议议程的法律案,除特殊情况外,应当在会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员。

(二)法律案的审议

1.全国人大审议法律案

大会全体会议听取提案人的说明后,各代表团和有关的专门委员会审议法律案。宪法和法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见,对法律案进行统一审议,向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿。法律草案修改稿经各代表团审议,由宪法和法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改,提出法律草案表决稿。

2.全国人大常委会审议法律案

(1)列入常委会会议议程的法律案,一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决:常委会会议第一次审议法律案,在全体会议上听取提案人的说明,由分组会议进行初步审议;常委会会议第二次审议法律案,在全体会议上听取宪法和法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报,由分组会议进一步审议;常委会会议第三次审议法律案,在全体会议上听取宪法和法律委员会关于法律草案审议结果的报告,由分组会议对法律草案修改稿进行审议。列入常委会会议议程的法律案,各方面意见比较一致的,可以经两次常委会会议审议后交付表决;调整事项较为单一或者部分修改的法律案,各方面的意见比较一致的,也可以经一次常委会会议审议即交付表决。

(2)常委会审议法律案时,根据需要,可以召开联组会议或者全体会议,对法律草案中的主要问题进行讨论。

(3)宪法和法律委员会根据常委会成员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见,对法律案进行统一审议,提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿。宪法和法律委员会审议法律案时,应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议,发表意见。

(4)法律草案修改稿经常委会会议审议,由宪法和法律委员会根据常委会成员的审议意见进行修改,提出法律草案表决稿。

(三)法律案的表决和通过

1.全国人大表决和通过

法律草案表决稿由主席团提请全国人大全体会议表决,由全体代表的过半数通过。

2.全国人大常委会表决和通过

(1)法律草案表决稿由委员长会议提请常委会全体会议表决,由常委会全体成员的过半数通过。

(2)法律草案表决稿交付常委会会议表决前,委员长会议根据常委会会议审议的情况,可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决。单独表决的条款经常委会会议表决后,委员长会议根据单独表决的情况,可以决定将法律草案表决稿交付表决,也可以决定暂不付表决,交宪法和法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。

(3)对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改,一并提出法律案的,经委员长会议决定,可以合并表决,也可以分别表决。

(四)法律的公布

全国人大及其常委会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。法律签署公布后,及时在全国人大常委会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。在全国人大常委会公报上刊登的法律文本为标准文本。

五、立法技术

立法技术,是指在立法过程中所形成的一切知识、经验、规则、方法和技巧的总和。立法技术直接影响到立法质量。

根据立法的进程,立法技术分为立法预测技术、立法规划技术和立法表达技术。立法表达技术的主要内容包括:(1)法的名称的表达要规范和统一;(2)法律规范的表达要完整、概括和明确;(3)法的体例安排要规范和统一;(4)立法语言要做到准确、严谨和简明。

真题精选

1.关于我国立法和法的渊源的表述,下列选项不正确的是:(2013/1/87,不定项)

A.从法的正式渊源上看,“法律”仅指全国人大及其常委会制定的规范性文件

B.公布后的所有法律、法规均以在《国务院公报》上刊登的文本为标准文本

C.行政法规和地方性法规均可采取“条例”、“规定”、“办法”等名称

D.所有法律议案(法律案)都须交由全国人大常委会审议、表决和通过

2.某市政府为缓解拥堵,经充分征求广大市民意见,做出车辆限号行驶的规定。但同时明确,接送高考考生、急病送医等特殊情况未按号行驶的,可不予处罚。关于该免责规定体现的立法基本原则,下列哪一选项是不准确的?(2011/1/10,单选)

A.实事求是,从实际出发

B.民主立法

C.注重效率

D.原则性与灵活性相结合

【答案及解析】

1.BD。我国公布法律的报刊是《全国人大常委会公报》以及“在全国范围内发行的报纸”,在《全国人大常委会公报》上刊登的法律文本为标准文本,故B项的说法不正确,公布后的所有行政法规均以在《国务院公报》上刊登的文本为标准文本;D项的说法存在问题,并非所有的法律议案(法律案)都须交由全国人大常委会审议、表决和通过。

2.C。(立法原则)在立法原则中没有“注重效率”这一原则。