第1讲抽象行政行为概述

一、抽象行政行为的概念

指国家行政机关,依据法定权限和程序,制定、修改和废止行政法规、规章和有普遍约束力的决定、命令的行为。

特征:(1)是国家行政机关实施的行为;(2)是一种制定规则的行为;(3)包括执行性、补充性和自主性三种类型。

二、法律规范的效力及其冲突适用规则

(一)等级效力规则

1.上下位法的,下位法服从上位法。宪法最高;法律高于行政法规、地方性法规、规章;行政法规高于地方性法规、规章;地方性法规高于本级和下级地方政府规章;省级政府的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的政府的规章。

2.规章之间具有同等效力:部门规章之间、部门规章与地方规章之间。

3.民族自治地方的人大制定自治条例和单行条例(常委会无权)可以根据本民族、地区的需要,对上位法作变通规定,在本民族、本地区优先适用该规定。

4.全国人大授权经济特区所在的省、市人大及常委会制定的经济特区法规也可对上位法作变通规定,在经济特区优先适用。

(二)冲突适用规则及裁决

1.同一制定主体的规范效力冲突规则(法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章):

其一,法无溯及力,但是,有利(赋权)的除外。

其二,(1)特别法优于一般法;(2)新法优于旧法;(3)若新的一般规定和旧的特别规定相冲突,由制定机关裁决。

2.不同主体制定的规范的效力冲突规则:

其一,授权制定的法规,含授权制定的行政法规与经济特区法规,若与法律相冲突,由全国人大常委会来裁决。

其二,部门规章之间,部门规章与地方规章之间冲突,由国务院裁决。

其三,地方性法规与部门规章冲突,国务院提出意见认为适用地方性法规就适用,但国务院认为应适用部门规章的,需报全国人大常委会裁决。

(三)立法监督

1.监督的标准与条件即抽象行政行为的合法与违法标准。

2.事前控制——批准:全国人大常委会批准自治区的自治条例与单行条例;省级人大常委会批准自治州、自治县的自治条例与单行条例以及设区的市、自治州的地方性法规。——不批准不生效,具有许可性质。

3.撤销或改变的主体和权限:

(1)领导关系:“可撤可变”——本级人大领导他的常委会,上级政府领导下级政府,政府领导自己的工作部门三种。既可撤销,也可改变。

(2)监督关系:“只撤不变”——权力机关监督本级政府,上级权力机关监督下级权力机关两种关系中。只能撤销,不能改变。

(3)授权关系:“可双撤”——两机关是授权关系,授权者既可撤销被授权者制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规,必要时也可以撤销授权。一为全国人大或常委会授权国务院制定行政法规;二为全国人大授权经济特区所在省市制定经济特区法规。

4.事后监督——备案:均为30日,录案备查,先生效后告知,向哪些上级备案?部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。

(四)人民法院在行政审判中法律冲突的适用规则——见本书第16课

本讲重点法条

《立法法》

第八十七条 宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。

第八十八条 法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。

行政法规的效力高于地方性法规、规章。

第八十九条 地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。

省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。

第九十条 自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。

经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定。

第九十一条 部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力,在各自的权限范围内施行。

第九十二条 同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。

第九十三条 法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

第九十四条 法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。

行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院裁决。

第九十五条 地方性法规、规章之间不一致时,由有关机关依照下列规定的权限作出裁决:

(一) 同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时,由制定机关裁决;

(二) 地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决;

(三) 部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决。

根据授权制定的法规与法律规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。

第九十六条 法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的,由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销:

(一) 超越权限的;

(二) 下位法违反上位法规定的;

(三) 规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;

(四) 规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;

(五) 违背法定程序的。

第九十七条 改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是:

(一) 全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例;

(二) 全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规,有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例;

(三) 国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;

(四) 省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规;

(五) 地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章;

(六) 省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章;

(七) 授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规,必要时可以撤销授权。

第九十八条 行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案:

(一) 行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案;

(二) 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;

(三) 自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例和单行条例,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;自治条例、单行条例报送备案时,应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况;

(四) 部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案;

(五) 根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案;经济特区法规报送备案时,应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。