专题十三
土地储备中心在2011年1月21日之前作为拆迁人直接实施的强制拆除行为一般不纳入行政诉讼受案范围
——葛某林诉江苏省盐城市人民政府房屋拆除行政强制及行政赔偿案
【裁判观点】
《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行于2011年1月21日。在此之前,土地储备中心作为拆迁人取得拆迁许可证后,与被拆迁人之间形成协议通常不作为行政协议纳入行政诉讼受案范围,其未经启动行政程序而直接实施强制拆迁活动即便构成违法,一般也不作为行政侵权而通过行政诉讼途径处理,其所直接实施的拆除活动本身亦难以解释为行政强制。就相关补偿安置问题,双方皆有权依照当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》等规定向拆迁主管部门提出裁决申请。但在2011年1月21日之后,土地储备中心如果作为房屋征收实施单位,其所直接实施的强制拆迁活动要视情况具体分析。基于其自身独立意志且不存在行政委托关系的仍可通过其他途径处理相关纠纷;但如果基于明确的行政委托则通常由委托的征收部门依法承担行政责任。人民法院审理此类案件要注意防止行政机关以其下属单位甚至纯民事主体实施强制为由规避自身应承担的行政责任,防止片面将证明强制执行主体的举证责任完全施加于原告方。
中华人民共和国最高人民法院行政裁定书
案号(2018)最高法行申3058号
再审申请人(一审原告、二审上诉人):葛某林。
委托诉讼代理人:高庆付。
被申请人(一审被告、二审被上诉人):江苏省盐城市人民政府。住所地:江苏省盐城市世纪大道中路21号。
法定代表人:曹路宝,该市人民政府代理市长。
一审第三人(二审被上诉人):江苏省盐城市土地储备中心。住所地:江苏省盐城市平安路1号。
法定代表人:曾勇奇,该中心主任。
葛某林因诉江苏省盐城市人民政府(以下简称盐城市政府)房屋拆除行政强制及行政赔偿一案,不服江苏省高级人民法院(2016)苏行终1512号行政裁定,向本院申请再审。本院受理后,依法由审判员王晓滨、审判员耿宝建、审判员白雅丽组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。
葛某林于2016年4月13日以盐城市政府强制拆除其房屋行为违法、侵犯其合法权益为由,向江苏省盐城市中级人民法院提起行政诉讼,请求依法判决确认盐城市政府强制拆除其房屋行为违法并赔偿其经济损失。
一审法院查明:盐城市土地储备中心是事业单位法人。2006年,盐城市土地储备交易中心领取了拆许字(2006)第07号《房屋拆迁许可证》,是葛某林户所在地块的拆迁人。2007年,盐城市土地储备交易中心对葛某林户的房号为24-8、20B-12两处房屋进行了拆除。2008年12月23日,“盐城市土地储备交易中心”更名为“盐城市土地储备中心”。葛某林认为是盐城市政府对其房屋进行了强拆,于2015年1月5日向江苏省盐城市中级人民法院提起行政诉讼,后江苏省盐城市中级人民法院驳回葛某林的起诉,葛某林不服提起上诉,江苏省高级人民法院经审理,将案件发回江苏省盐城市中级人民法院重审。2016年4月13日,江苏省盐城市中级人民法院对该案立案受理,后依法另行组成合议庭对本案进行了审理。在案件审理过程中,盐城市土地储备中心向法院出具了《情况说明》一份,主要内容为:我中心是该地块的拆迁人,并领取了拆迁许可证,该地块范围内所有合法房屋拆迁安置补偿事宜均由我中心负责。张萍、葛某林两户居住在原印染厂未房改平房,因年久失修,有随时坍塌的危险,在经盐城市亭湖区五星街道新河社区申请,并委托盐城市房屋安全鉴定中心鉴定确定系危房的前提下,为排除安全隐患,于2007年组织人员对上述两户危房进行了拆除,对此,我中心愿意承担相应民事责任。我中心并承诺:对张萍、葛某林两户居住房屋认定为合法面积部分,可参照拆迁相关规定由我中心依法给予补偿。葛某林不服,遂提起本案诉讼。
一审法院认为:依据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四十九条之规定,提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中,盐城市土地储备中心依法领取了拆许字(2006)第07号《房屋拆迁许可证》,是涉案房屋所在地块的拆迁人,其在庭审中自认对涉案两处房屋进行了拆除,并承诺对葛某林合法房屋的拆迁安置补偿承担相应的民事责任。葛某林主张涉案房屋由盐城市政府设立的串场河景观带建设指挥部强制拆除,但并未提供充分的证据予以证实,故其诉请确认盐城市政府强拆行为违法并赔偿损失,缺乏事实根据,依法不予支持。据此,一审法院于2016年10月10日作出(2016)苏09行初75号行政裁定:驳回葛某林的起诉。
葛某林不服一审裁定,向江苏省高级人民法院上诉,请求撤销原审裁定,指令原审法院继续审理。二审法院对一审法院认定的事实予以确认。
二审法院认为:《行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条第三项规定,提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款[9]规定,不符合《行政诉讼法》第四十九条规定,已经立案的,应当裁定驳回起诉。本案中,葛某林认为盐城市政府强制拆除其房号为24-8、20B-12的两处房屋,提起行政诉讼。葛某林提供的盐城市政府的16号《专题会议纪要》、报纸复印件、光盘等证据不能证明涉案房屋由盐城市政府强制拆除。盐城市土地储备中心提供的《情况说明》及江苏省盐城市中级人民法院依法调取的拆许字(2006)第07号《房屋拆迁许可证》、盐城市土地储备中心事业法人证书等证据可以证明,盐城市土地储备中心系事业单位法人,其于2006年领取拆许字(2006)第07号《房屋拆迁许可证》,对涉案房屋所在地块组织实施拆迁,其自认涉案房屋由其拆除,并承诺对涉案房屋依法予以安置补偿。葛某林主张盐城市政府强制拆除涉案房屋违法并要求给予行政赔偿,缺乏事实根据。原审法院裁定驳回葛某林的起诉正确。综上,葛某林的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据,二审法院不予支持。原审法院裁定驳回葛某林的起诉并无不当,依法应予维持。据此,二审法院于2017年11月22日作出(2016)苏行终1512号行政裁定:驳回上诉,维持原裁定。
葛某林向本院申请再审,请求依法撤销一、二审裁定,确认行政强制拆迁行政行为违法,对强拆行为造成的财产损失给予赔偿;并对强拆行为造成的精神损伤、误工损失、房租等给予补偿。主要事实和理由为:一、二审法院认定事实错误,实施强拆行为的主体是盐城市政府,盐国土资信查(2014)9号《关于对葛某林同志信访事项的复查意见》第二条已明确“行政强拆是政府的行政行为”。关于危房强拆问题,一排连体房屋共住13户,葛某林户在中间,原审裁定认定葛某林户是危房,同样的连体一排房子,为何其余连排户就不是危房。综上,一、二审法院认定事实不清、适用法律错误,为维护葛某林的合法权益,现提起再审申请。
本院认为:本案争议的核心问题是被申请人盐城市政府是否为适格的被告。从再审申请人葛某林原审提交的证据来看,难以充分证明拆迁的实施主体系被申请人直接组织实施。二审法院经过调查,明确指出系盐城市土地储备中心对涉案房屋所在地块组织实施拆迁,且该中心自认涉案房屋由其以拆危房的名义实施拆除,并承诺对涉案房屋依法予以安置补偿。就涉案实施主体而言,上述事实有二审期间的相关证据加以佐证,本院予以认可。但从本案土地利用以及实施拆迁的相关背景看,主要涉及盐城市区串场河东侧地块居民住户拆迁项目,拆迁人也制定过相关方案,目前对于再审申请人也留有安置房。按照当时生效的《城市房屋拆迁管理条例》相关规定,有关部门在拆迁人与被拆迁人无法达成协议时应当作出拆迁裁决,本案至今并无相关裁决,而是由盐城市土地储备中心以拆除危房名义实施拆迁,二审法院亦明确指出该中心承诺对涉案房屋依法予以安置补偿。故对于由盐城市土地储备中心实施的强制拆除行为,其拆除理由是否成立,拆除行为是否合法,再审申请人首先有权依法向该中心提出权益主张。需加说明的是,盐城市土地储备中心并非行政主体,拆除活动本身亦难以解释为行使行政职权,故上述主张权益的方式难以归结为行政诉讼;同时,再审申请人与盐城市土地储备中心如果其后仍然达不成协议,双方各自皆有权依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定向被申请人所属有关部门就安置补偿事宜提出拆迁裁决申请。因此,被申请人不是本案的适格被告,原审裁定驳回起诉并无明显不当。至于再审申请人原审期间所提的行政赔偿诉讼请求,因上述被告不适格问题故而并无审查之必要,且有关损失的举证义务依法主要配置在再审申请人一方,本案同时存在再审申请人此方面举证不足。
综上,葛某林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:
驳回再审申请人葛某林的再审申请。
审判长:王晓滨;审判员:耿宝建、白雅丽;书记员:李璐
二○一八年九月十四日
[1].编者注:该解释已废止,对应2018年2月6日颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项。
[2].编者注:该文件已废止,相关规定参见2018年2月6日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项。
[3].编者注:该解释已废止,对应2018年2月6日颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项。
[4].编者注:该解释已废止,对应2018年2月6日颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第二款。
[5].编者注:该解释已废止,相关规定参见2018年2月6日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》。
[6].编者注:该解释已废止,对应2018年2月6日颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项。
[7].编者注:该解释已废止,对应2018年2月6日颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项。
[8].编者注:该解释已废止,相关规定参见2018年2月6日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》。
[9].编者注:该解释已废止,相关规定参见2018年2月6日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》。