2.行政立法
中华人民共和国立法法
(2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过 根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》修正)
目 录
第一章 总 则
第二章 法 律
第一节 立法权限
第二节 全国人民代表大会立法程序
第三节 全国人民代表大会常务委员会立法程序
第四节 法律解释
第五节 其他规定
第三章 行政法规
第四章 地方性法规、自治条例和单行条例、规章
第一节 地方性法规、自治条例和单行条例
第二节 规 章
第五章 适用与备案审查
第六章 附 则
第一章 总 则
第一条 【立法宗旨和依据】为了规范立法活动,健全国家立法制度,提高立法质量,完善中国特色社会主义法律体系,发挥立法的引领和推动作用,保障和发展社会主义民主,全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,根据宪法,制定本法。
第二条 【调整范围】法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。
国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止,依照本法的有关规定执行。
第三条 【遵循宪法的基本原则】立法应当遵循宪法的基本原则,以经济建设为中心,坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论,坚持改革开放。
第四条 【依法立法】立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。
第五条 【民主立法】立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动。
第六条 【科学立法】立法应当从实际出发,适应经济社会发展和全面深化改革的要求,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性。
第二章 法 律
第一节 立法权限
第七条 【全国人大及其常委会立法权限】全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。
全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。
全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。
第八条 【全国人大及其常委会专属立法权】下列事项只能制定法律:
(一) 国家主权的事项;
(二) 各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;
(三) 民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;
(四) 犯罪和刑罚;
(五) 对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;
(六)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度;
(七)对非国有财产的征收、征用;
(八) 民事基本制度;
(九)基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度;
(十) 诉讼和仲裁制度;
(十一) 必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
第九条 【授权国务院制定行政法规】本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。
第十条 【授权规则】授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。
授权的期限不得超过五年,但是授权决定另有规定的除外。
被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况,并提出是否需要制定有关法律的意见;需要继续授权的,可以提出相关意见,由全国人民代表大会及其常务委员会决定。
第十一条 【授权终止】授权立法事项,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后,相应立法事项的授权终止。
第十二条 【行使被授予权力的规则】被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。
被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。
第十三条 【暂时调整或者暂时停止法律部分适用】全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。
第二节 全国人民代表大会立法程序
第十四条 【有关机关提出法律案】全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案,由全国人民代表大会会议审议。
全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会,可以向全国人民代表大会提出法律案,由主席团决定列入会议议程。
第十五条 【代表团或者代表联名提出法律案】一个代表团或者三十名以上的代表联名,可以向全国人民代表大会提出法律案,由主席团决定是否列入会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入会议议程。
专门委员会审议的时候,可以邀请提案人列席会议,发表意见。
第十六条 【常委会先行审议法律案】向全国人民代表大会提出的法律案,在全国人民代表大会闭会期间,可以先向常务委员会提出,经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后,决定提请全国人民代表大会审议,由常务委员会向大会全体会议作说明,或者由提案人向大会全体会议作说明。
常务委员会依照前款规定审议法律案,应当通过多种形式征求全国人民代表大会代表的意见,并将有关情况予以反馈;专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研,可以邀请有关的全国人民代表大会代表参加。
第十七条 【法律草案提前印发代表】常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案,应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。
第十八条 【代表团审议法律案】列入全国人民代表大会会议议程的法律案,大会全体会议听取提案人的说明后,由各代表团进行审议。
各代表团审议法律案时,提案人应当派人听取意见,回答询问。
各代表团审议法律案时,根据代表团的要求,有关机关、组织应当派人介绍情况。
第十九条 【专门委员会审议法律案】列入全国人民代表大会会议议程的法律案,由有关的专门委员会进行审议,向主席团提出审议意见,并印发会议。
第二十条 【法律委员会统一审议法律案】列入全国人民代表大会会议议程的法律案,由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见,对法律案进行统一审议,向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿,对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明,经主席团会议审议通过后,印发会议。
第二十一条 【主席团常务主席召开会议审议重大问题】列入全国人民代表大会会议议程的法律案,必要时,主席团常务主席可以召开各代表团团长会议,就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见,进行讨论,并将讨论的情况和意见向主席团报告。
主席团常务主席也可以就法律案中的重大的专门性问题,召集代表团推选的有关代表进行讨论,并将讨论的情况和意见向主席团报告。
第二十二条 【法律案的撤回】列入全国人民代表大会会议议程的法律案,在交付表决前,提案人要求撤回的,应当说明理由,经主席团同意,并向大会报告,对该法律案的审议即行终止。
第二十三条 【大会授权常委会审议大会的法律案】法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的,经主席团提出,由大会全体会议决定,可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议,作出决定,并将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告;也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议,提出修改方案,提请全国人民代表大会下次会议审议决定。
第二十四条 【法律案的表决】法律草案修改稿经各代表团审议,由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改,提出法律草案表决稿,由主席团提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。
第二十五条 【大会通过的法律的公布】全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。
第三节 全国人民代表大会常务委员会立法程序
第二十六条 【委员长会议及其他有关机构提出法律案】委员长会议可以向常务委员会提出法律案,由常务委员会会议审议。
国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会,可以向常务委员会提出法律案,由委员长会议决定列入常务委员会会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究,可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
第二十七条 【常委会组成人员提出法律案】常务委员会组成人员十人以上联名,可以向常务委员会提出法律案,由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的,应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。
专门委员会审议的时候,可以邀请提案人列席会议,发表意见。
第二十八条 【提前印发法律草案和代表列席会议】列入常务委员会会议议程的法律案,除特殊情况外,应当在会议举行的七日前将法律草案发给常务委员会组成人员。
常务委员会会议审议法律案时,应当邀请有关的全国人民代表大会代表列席会议。
第二十九条 【三审制】列入常务委员会会议议程的法律案,一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。
常务委员会会议第一次审议法律案,在全体会议上听取提案人的说明,由分组会议进行初步审议。
常务委员会会议第二次审议法律案,在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报,由分组会议进一步审议。
常务委员会会议第三次审议法律案,在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告,由分组会议对法律草案修改稿进行审议。
常务委员会审议法律案时,根据需要,可以召开联组会议或者全体会议,对法律草案中的主要问题进行讨论。
第三十条 【三审制的例外情形】列入常务委员会会议议程的法律案,各方面意见比较一致的,可以经两次常务委员会会议审议后交付表决;调整事项较为单一或者部分修改的法律案,各方面的意见比较一致的,也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。
第三十一条 【分组审议】常务委员会分组会议审议法律案时,提案人应当派人听取意见,回答询问。
常务委员会分组会议审议法律案时,根据小组的要求,有关机关、组织应当派人介绍情况。
第三十二条 【专门委员会审议法律案】列入常务委员会会议议程的法律案,由有关的专门委员会进行审议,提出审议意见,印发常务委员会会议。
有关的专门委员会审议法律案时,可以邀请其他专门委员会的成员列席会议,发表意见。
第三十三条 【法律委员会统一审议法律案】列入常务委员会会议议程的法律案,由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见,对法律案进行统一审议,提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿,对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的审议意见没有采纳的,应当向有关的专门委员会反馈。
法律委员会审议法律案时,应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议,发表意见。
第三十四条 【专委会审议法律案有关负责人说明情况】专门委员会审议法律案时,应当召开全体会议审议,根据需要,可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。
第三十五条 【专委会重要问题意见不一致的处理】专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时,应当向委员长会议报告。
第三十六条 【法律案听取各方面意见】列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
法律案有关问题专业性较强,需要进行可行性评价的,应当召开论证会,听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。
法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整,需要进行听证的,应当召开听证会,听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。
常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。
第三十七条 【法律案向社会公布征求意见】列入常务委员会会议议程的法律案,应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布,征求意见,但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。
第三十八条 【常委会工作机构整理各方面意见】列入常务委员会会议议程的法律案,常务委员会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料,分送法律委员会和有关的专门委员会,并根据需要,印发常务委员会会议。
第三十九条 【法律案通过前评估】拟提请常务委员会会议审议通过的法律案,在法律委员会提出审议结果报告前,常务委员会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法律委员会在审议结果报告中予以说明。
第四十条 【列入常委会议程的法律案的撤回】列入常务委员会会议议程的法律案,在交付表决前,提案人要求撤回的,应当说明理由,经委员长会议同意,并向常务委员会报告,对该法律案的审议即行终止。
第四十一条 【表决通过和单独表决】法律草案修改稿经常务委员会会议审议,由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改,提出法律草案表决稿,由委员长会议提请常务委员会全体会议表决,由常务委员会全体组成人员的过半数通过。
法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前,委员长会议根据常务委员会会议审议的情况,可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。
单独表决的条款经常务委员会会议表决后,委员长会议根据单独表决的情况,可以决定将法律草案表决稿交付表决,也可以决定暂不付表决,交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。
第四十二条 【法律案终止审议】列入常务委员会会议审议的法律案,因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的,或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的,由委员长会议向常务委员会报告,该法律案终止审议。
第四十三条 【分别表决】对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改,一并提出法律案的,经委员长会议决定,可以合并表决,也可以分别表决。
第四十四条 【常委会通过的法律的公布】常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。
第四节 法律解释
第四十五条 【法律解释权和法律解释的范围】法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。
法律有以下情况之一的,由全国人民代表大会常务委员会解释:
(一) 法律的规定需要进一步明确具体含义的;
(二) 法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的。
第四十六条 【提出法律解释要求的机关】国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。
第四十七条 【法律解释草案的研拟和列入议程】常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案,由委员长会议决定列入常务委员会会议议程。
第四十八条 【法律解释草案审议程序】法律解释草案经常务委员会会议审议,由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改,提出法律解释草案表决稿。
第四十九条 【法律解释草案的表决和公布程序】法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过,由常务委员会发布公告予以公布。
第五十条 【法律解释的效力】全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。
第五节 其他规定
第五十一条 【发挥人大在立法工作中的主导作用】全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。
第五十二条 【全国人大常委会立法规划、年度立法计划】全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和年度立法计划,应当认真研究代表议案和建议,广泛征集意见,科学论证评估,根据经济社会发展和民主法治建设的需要,确定立法项目,提高立法的及时性、针对性和系统性。立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。
全国人民代表大会常务委员会工作机构负责编制立法规划和拟订年度立法计划,并按照全国人民代表大会常务委员会的要求,督促立法规划和年度立法计划的落实。
第五十三条 【专委会、常委会工作机构起草法律草案】全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作;综合性、全局性、基础性的重要法律草案,可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。
专业性较强的法律草案,可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。
第五十四条 【提出法律案配套的文件资料】提出法律案,应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的参阅资料。修改法律的,还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容,以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。
第五十五条 【法律案的撤回】向全国人民代表大会及其常务委员会提出的法律案,在列入会议议程前,提案人有权撤回。
第五十六条 【表决未获通过后的处理程序】交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法律案,如果提案人认为必须制定该法律,可以按照法律规定的程序重新提出,由主席团、委员长会议决定是否列入会议议程;其中,未获得全国人民代表大会通过的法律案,应当提请全国人民代表大会审议决定。
第五十七条 【法律的施行日期】法律应当明确规定施行日期。
第五十八条 【主席令的内容和法律的刊载】签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。
法律签署公布后,及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。
在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。
第五十九条 【法律的修改和废止】法律的修改和废止程序,适用本章的有关规定。
法律被修改的,应当公布新的法律文本。
法律被废止的,除由其他法律规定废止该法律的以外,由国家主席签署主席令予以公布。
第六十条 【法律草案与其他法律的衔接】法律草案与其他法律相关规定不一致的,提案人应当予以说明并提出处理意见,必要时应当同时提出修改或者废止其他法律相关规定的议案。
法律委员会和有关的专门委员会审议法律案时,认为需要修改或者废止其他法律相关规定的,应当提出处理意见。
第六十一条 【法律文本标号形式】法律根据内容需要,可以分编、章、节、条、款、项、目。
编、章、节、条的序号用中文数字依次表述,款不编序号,项的序号用中文数字加括号依次表述,目的序号用阿拉伯数字依次表述。
法律标题的题注应当载明制定机关、通过日期。经过修改的法律,应当依次载明修改机关、修改日期。
第六十二条 【专门事项配套规定】法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的,有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定,法律对配套的具体规定制定期限另有规定的,从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的,应当向全国人民代表大会常务委员会说明情况。
第六十三条 【立法后评估】全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。
第六十四条 【法律询问答复】全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复,并报常务委员会备案。
第三章 行政法规
第六十五条 【制定行政法规的权限】国务院根据宪法和法律,制定行政法规。
行政法规可以就下列事项作出规定:
(一) 为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;
(二) 宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。
应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。
第六十六条 【国务院年度立法计划和行政法规立项】国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院年度立法计划,报国务院审批。国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和年度立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法计划的情况,加强组织协调和督促指导。
国务院有关部门认为需要制定行政法规的,应当向国务院报请立项。
第六十七条 【行政法规起草和听取意见】行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草,重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
行政法规草案应当向社会公布,征求意见,但是经国务院决定不公布的除外。
第六十八条 【行政法规草案的审查】行政法规起草工作完成后,起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。
国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿,审查报告应当对草案主要问题作出说明。
第六十九条 【行政法规的决定程序】行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。
第七十条 【行政法规公布的主体】行政法规由总理签署国务院令公布。
有关国防建设的行政法规,可以由国务院总理、中央军事委员会主席共同签署国务院、中央军事委员会令公布。
第七十一条 【行政法规公布的载体】行政法规签署公布后,及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。
在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。
第四章 地方性法规、自治条例
和单行条例、规章第一节 地方性法规、自治条例和单行条例
第七十二条 【地方性法规制定主体、原则】省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。
设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。
省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时,发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的,应当作出处理决定。
除省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外,其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间,依照前款规定确定。
省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规,涉及本条第二款规定事项范围以外的,继续有效。
第七十三条 【地方性法规权限】地方性法规可以就下列事项作出规定:
(一) 为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;
(二) 属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
除本法第八条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。
设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规,限于本法第七十二条第二款规定的事项。
制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。
第七十四条 【经济特区法规】经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定,制定法规,在经济特区范围内实施。
第七十五条 【自治条例和单行条例】民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。
自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
第七十六条 【由大会通过的地方性法规】规定本行政区域特别重大事项的地方性法规,应当由人民代表大会通过。
第七十七条 【地方性法规制定程序】地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序,根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定,由本级人民代表大会规定。
地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。
第七十八条 【地方性法规公布程序】省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。
省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。
设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后,由设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。
自治条例和单行条例报经批准后,分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。
第七十九条 【地方性法规公布载体】地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后,及时在本级人民代表大会常务委员会公报和中国人大网、本地方人民代表大会网站以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。
在常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。
第二节 规 章
第八十条 【部门规章的制定主体、依据和权限范围】国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。
部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
第八十一条 【联合制定部门规章】涉及两个以上国务院部门职权范围的事项,应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。
第八十二条 【地方政府规章的制定主体、依据和权限范围】省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。
地方政府规章可以就下列事项作出规定:
(一) 为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;
(二) 属于本行政区域的具体行政管理事项。
设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章,限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章,涉及上述事项范围以外的,继续有效。
除省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外,其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间,与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。
应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。
没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
第八十三条 【规章制定程序】国务院部门规章和地方政府规章的制定程序,参照本法第三章的规定,由国务院规定。
第八十四条 【规章决定程序】部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。
地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。
第八十五条 【规章公布程序】部门规章由部门首长签署命令予以公布。
地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。
第八十六条 【规章公布载体】部门规章签署公布后,及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。
地方政府规章签署公布后,及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。
在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。
第五章 适用与备案审查
第八十七条 【宪法的法律效力】宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。
第八十八条 【法律、法规、规章的效力等级】法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。
行政法规的效力高于地方性法规、规章。
第八十九条 【地方性法规、地方政府规章效力等级】地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。
省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。
第九十条 【自治条例和单行条例、经济特区法规的效力】自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。
经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定。
第九十一条 【部门规章、地方政府规章的效力】部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力,在各自的权限范围内施行。
第九十二条 【特别法优于一般法和新法优于旧法】同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。
第九十三条 【法不溯及既往原则及其例外】法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。
第九十四条 【新的一般规定与旧的特别规定的冲突裁决】法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。
行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院裁决。
第九十五条 【地方性法规、规章之间的冲突裁决】地方性法规、规章之间不一致时,由有关机关依照下列规定的权限作出裁决:
(一) 同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时,由制定机关裁决;
(二) 地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决;
(三) 部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决。
根据授权制定的法规与法律规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。
第九十六条 【应予改变或撤销的情形】法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的,由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销:
(一) 超越权限的;
(二) 下位法违反上位法规定的;
(三) 规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;
(四) 规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;
(五) 违背法定程序的。
第九十七条 【改变或撤销的权限】改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是:(一) 全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例;
(二) 全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规,有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例;
(三) 国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;
(四) 省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规;(五) 地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章;
(六) 省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章;
(七) 授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规,必要时可以撤销授权。
第九十八条 【报送备案】行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案:
(一) 行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案;
(二) 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;
(三) 自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例和单行条例,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;自治条例、单行条例报送备案时,应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况;
(四) 部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案;
(五) 根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案;经济特区法规报送备案时,应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。
第九十九条 【被动审查与主动审查】国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。
第一百条 【审查程序】全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。
全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定,向制定机关提出审查意见、研究意见,制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的,审查终止。
全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。
第一百零一条 【审查情况的反馈与公开】全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求,将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈,并可以向社会公开。
第一百零二条 【其他备案机关的审查程序】其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序,按照维护法制统一的原则,由接受备案的机关规定。
第六章 附 则
第一百零三条 【军事法规、军事规章的制定】中央军事委员会根据宪法和法律,制定军事法规。
中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队,可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令,在其权限范围内,制定军事规章。
军事法规、军事规章在武装力量内部实施。
军事法规、军事规章的制定、修改和废止办法,由中央军事委员会依照本法规定的原则规定。
第一百零四条 【司法解释制定原则与备案】最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当主要针对具体的法律条文,并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第四十五条第二款规定情况的,应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。
最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。
最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关,不得作出具体应用法律的解释。
第一百零五条 【施行日期】本法自2000年7月1日起施行。
行政法规制定程序条例
(2001年11月16日中华人民共和国国务院令第321号公布 根据2017年12月22日《国务院关于修改〈行政法规制定程序条例〉的决定》修订)
第一章 总 则
第一条 为了规范行政法规制定程序,保证行政法规质量,根据宪法、立法法和国务院组织法的有关规定,制定本条例。
第二条 行政法规的立项、起草、审查、决定、公布、解释,适用本条例。
第三条 制定行政法规,应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署,符合宪法和法律的规定,遵循立法法确定的立法原则。
第四条 制定政治方面法律的配套行政法规,应当按照有关规定及时报告党中央。
制定经济、文化、社会、生态文明等方面重大体制和重大政策调整的重要行政法规,应当将行政法规草案或者行政法规草案涉及的重大问题按照有关规定及时报告党中央。
第五条 行政法规的名称一般称“条例”,也可以称“规定”、“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规,称“暂行条例”或者“暂行规定”。
国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。
第六条 行政法规应当备而不繁,逻辑严密,条文明确、具体,用语准确、简洁,具有可操作性。
行政法规根据内容需要,可以分章、节、条、款、项、目。章、节、条的序号用中文数字依次表述,款不编序号,项的序号用中文数字加括号依次表述,目的序号用阿拉伯数字依次表述。
第二章 立 项
第七条 国务院于每年年初编制本年度的立法工作计划。
第八条 国务院有关部门认为需要制定行政法规的,应当于国务院编制年度立法工作计划前,向国务院报请立项。
国务院有关部门报送的行政法规立项申请,应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的党的路线方针政策和决策部署,以及拟确立的主要制度。
国务院法制机构应当向社会公开征集行政法规制定项目建议。
第九条 国务院法制机构应当根据国家总体工作部署,对行政法规立项申请和公开征集的行政法规制定项目建议进行评估论证,突出重点,统筹兼顾,拟订国务院年度立法工作计划,报党中央、国务院批准后向社会公布。
列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目应当符合下列要求:
(一)贯彻落实党的路线方针政策和决策部署,适应改革、发展、稳定的需要;
(二)有关的改革实践经验基本成熟;
(三)所要解决的问题属于国务院职权范围并需要国务院制定行政法规的事项。
第十条 对列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目,承担起草任务的部门应当抓紧工作,按照要求上报国务院;上报国务院前,应当与国务院法制机构沟通。
国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实国务院年度立法工作计划的情况,加强组织协调和督促指导。
国务院年度立法工作计划在执行中可以根据实际情况予以调整。
第三章 起 草
第十一条 行政法规由国务院组织起草。国务院年度立法工作计划确定行政法规由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作,也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。
第十二条 起草行政法规,应当符合本条例第三条、第四条的规定,并符合下列要求:
(一)弘扬社会主义核心价值观;
(二)体现全面深化改革精神,科学规范行政行为,促进政府职能向宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面转变;
(三)符合精简、统一、效能的原则,相同或者相近的职能规定由一个行政机关承担,简化行政管理手续;
(四)切实保障公民、法人和其他组织的合法权益,在规定其应当履行的义务的同时,应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径;
(五)体现行政机关的职权与责任相统一的原则,在赋予有关行政机关必要的职权的同时,应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。
第十三条 起草行政法规,起草部门应当深入调查研究,总结实践经验,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾,减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务,对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的,应当进行论证咨询。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。
起草行政法规,起草部门应当将行政法规草案及其说明等向社会公布,征求意见,但是经国务院决定不公布的除外。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。
起草专业性较强的行政法规,起草部门可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。
第十四条 起草行政法规,起草部门应当就涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定,与有关部门充分协商,涉及部门职责分工、行政许可、财政支持、税收优惠政策的,应当征得机构编制、财政、税务等相关部门同意。
第十五条 起草行政法规,起草部门应当对涉及有关管理体制、方针政策等需要国务院决策的重大问题提出解决方案,报国务院决定。
第十六条 起草部门向国务院报送的行政法规草案送审稿(以下简称行政法规送审稿),应当由起草部门主要负责人签署。
起草行政法规,涉及几个部门共同职责需要共同起草的,应当共同起草,达成一致意见后联合报送行政法规送审稿。几个部门共同起草的行政法规送审稿,应当由该几个部门主要负责人共同签署。
第十七条 起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时,应当一并报送行政法规送审稿的说明和有关材料。
行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性,主要思路,确立的主要制度,征求有关机关、组织和公民意见的情况,各方面对送审稿主要问题的不同意见及其协调处理情况,拟设定、取消或者调整行政许可、行政强制的情况等作出说明。有关材料主要包括所规范领域的实际情况和相关数据、实践中存在的主要问题、国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告等。
第四章 审 查
第十八条 报送国务院的行政法规送审稿,由国务院法制机构负责审查。
国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查:
(一)是否严格贯彻落实党的路线方针政策和决策部署,是否符合宪法和法律的规定,是否遵循立法法确定的立法原则;
(二)是否符合本条例第十二条的要求;
(三)是否与有关行政法规协调、衔接;
(四)是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见;
(五)其他需要审查的内容。
第十九条 行政法规送审稿有下列情形之一的,国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门:
(一)制定行政法规的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的;
(二)有关部门对送审稿规定的主要制度存在较大争议,起草部门未征得机构编制、财政、税务等相关部门同意的;
(三)未按照本条例有关规定公开征求意见的;
(四)上报送审稿不符合本条例第十五条、第十六条、第十七条规定的。
第二十条 国务院法制机构应当将行政法规送审稿或者行政法规送审稿涉及的主要问题发送国务院有关部门、地方人民政府、有关组织和专家等各方面征求意见。国务院有关部门、地方人民政府应当在规定期限内反馈书面意见,并加盖本单位或者本单位办公厅(室)印章。
国务院法制机构可以将行政法规送审稿或者修改稿及其说明等向社会公布,征求意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。
第二十一条 国务院法制机构应当就行政法规送审稿涉及的主要问题,深入基层进行实地调查研究,听取基层有关机关、组织和公民的意见。
第二十二条 行政法规送审稿涉及重大利益调整的,国务院法制机构应当进行论证咨询,广泛听取有关方面的意见。论证咨询可以采取座谈会、论证会、听证会、委托研究等多种形式。
行政法规送审稿涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧,对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响,人民群众普遍关注的,国务院法制机构可以举行听证会,听取有关机关、组织和公民的意见。
第二十三条 国务院有关部门对行政法规送审稿涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的,国务院法制机构应当进行协调,力求达成一致意见。对有较大争议的重要立法事项,国务院法制机构可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织进行评估。
经过充分协调不能达成一致意见的,国务院法制机构、起草部门应当将争议的主要问题、有关部门的意见以及国务院法制机构的意见及时报国务院领导协调,或者报国务院决定。
第二十四条 国务院法制机构应当认真研究各方面的意见,与起草部门协商后,对行政法规送审稿进行修改,形成行政法规草案和对草案的说明。
第二十五条 行政法规草案由国务院法制机构主要负责人提出提请国务院常务会议审议的建议;对调整范围单一、各方面意见一致或者依据法律制定的配套行政法规草案,可以采取传批方式,由国务院法制机构直接提请国务院审批。
第五章 决定与公布
第二十六条 行政法规草案由国务院常务会议审议,或者由国务院审批。
国务院常务会议审议行政法规草案时,由国务院法制机构或者起草部门作说明。
第二十七条 国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见,对行政法规草案进行修改,形成草案修改稿,报请总理签署国务院令公布施行。
签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的施行日期。
第二十八条 行政法规签署公布后,及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。国务院法制机构应当及时汇编出版行政法规的国家正式版本。
在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。
第二十九条 行政法规应当自公布之日起30日后施行;但是,涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的,可以自公布之日起施行。
第三十条 行政法规在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人民代表大会常务委员会备案。
第六章 行政法规解释
第三十一条 行政法规有下列情形之一的,由国务院解释:
(一)行政法规的规定需要进一步明确具体含义的;
(二)行政法规制定后出现新的情况,需要明确适用行政法规依据的。
国务院法制机构研究拟订行政法规解释草案,报国务院同意后,由国务院公布或者由国务院授权国务院有关部门公布。
行政法规的解释与行政法规具有同等效力。
第三十二条 国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府可以向国务院提出行政法规解释要求。
第三十三条 对属于行政工作中具体应用行政法规的问题,省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的,国务院法制机构可以研究答复;其中涉及重大问题的,由国务院法制机构提出意见,报国务院同意后答复。
第七章 附 则
第三十四条 拟订国务院提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会审议的法律草案,参照本条例的有关规定办理。
第三十五条 国务院可以根据全面深化改革、经济社会发展需要,就行政管理等领域的特定事项,决定在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定。
第三十六条 国务院法制机构或者国务院有关部门应当根据全面深化改革、经济社会发展需要以及上位法规定,及时组织开展行政法规清理工作。对不适应全面深化改革和经济社会发展要求、不符合上位法规定的行政法规,应当及时修改或者废止。
第三十七条 国务院法制机构或者国务院有关部门可以组织对有关行政法规或者行政法规中的有关规定进行立法后评估,并把评估结果作为修改、废止有关行政法规的重要参考。
第三十八条 行政法规的修改、废止程序适用本条例的有关规定。
行政法规修改、废止后,应当及时公布。
第三十九条 行政法规的外文正式译本和民族语言文本,由国务院法制机构审定。
第四十条 本条例自2002年1月1日起施行。1987年4月21日国务院批准、国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》同时废止。
规章制定程序条例
(2001年11月16日中华人民共和国国务院令第322号公布 根据2017年12月22日《国务院关于修改〈规章制定程序条例〉的决定》修订)
第一章 总 则
第一条 为了规范规章制定程序,保证规章质量,根据立法法的有关规定,制定本条例。
第二条 规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释,适用本条例。
违反本条例规定制定的规章无效。
第三条 制定规章,应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署,遵循立法法确定的立法原则,符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。
没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
第四条 制定政治方面法律的配套规章,应当按照有关规定及时报告党中央或者同级党委(党组)。
制定重大经济社会方面的规章,应当按照有关规定及时报告同级党委(党组)。
第五条 制定规章,应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益,在规定其应当履行的义务的同时,应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。
制定规章,应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则,在赋予有关行政机关必要的职权的同时,应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。
第六条 制定规章,应当体现全面深化改革精神,科学规范行政行为,促进政府职能向宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面转变。
制定规章,应当符合精简、统一、效能的原则,相同或者相近的职能应当规定由一个行政机关承担,简化行政管理手续。
第七条 规章的名称一般称“规定”、“办法”,但不得称“条例”。
第八条 规章用语应当准确、简洁,条文内容应当明确、具体,具有可操作性。
法律、法规已经明确规定的内容,规章原则上不作重复规定。
除内容复杂的外,规章一般不分章、节。
第九条 涉及国务院两个以上部门职权范围的事项,制定行政法规条件尚不成熟,需要制定规章的,国务院有关部门应当联合制定规章。
有前款规定情形的,国务院有关部门单独制定的规章无效。
第二章 立 项
第十条 国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的,应当向该部门报请立项。
省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的,应当向该省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州的人民政府报请立项。
国务院部门,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以向社会公开征集规章制定项目建议。
第十一条 报送制定规章的立项申请,应当对制定规章的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。
第十二条 国务院部门法制机构,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府法制机构(以下简称法制机构),应当对制定规章的立项申请和公开征集的规章制定项目建议进行评估论证,拟订本部门、本级人民政府年度规章制定工作计划,报本部门、本级人民政府批准后向社会公布。
年度规章制定工作计划应当明确规章的名称、起草单位、完成时间等。
第十三条 国务院部门,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,应当加强对执行年度规章制定工作计划的领导。对列入年度规章制定工作计划的项目,承担起草工作的单位应当抓紧工作,按照要求上报本部门或者本级人民政府决定。
法制机构应当及时跟踪了解本部门、本级人民政府年度规章制定工作计划执行情况,加强组织协调和督促指导。
年度规章制定工作计划在执行中,可以根据实际情况予以调整,对拟增加的规章项目应当进行补充论证。
第三章 起 草
第十四条 部门规章由国务院部门组织起草,地方政府规章由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府组织起草。
国务院部门可以确定规章由其一个或者几个内设机构或者其他机构具体负责起草工作,也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。
省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府可以确定规章由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作,也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。
第十五条 起草规章,应当深入调查研究,总结实践经验,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。
起草规章,除依法需要保密的外,应当将规章草案及其说明等向社会公布,征求意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。
起草专业性较强的规章,可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。
第十六条 起草规章,涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾,减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务,对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的,起草单位应当进行论证咨询,广泛听取有关方面的意见。
起草的规章涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧,对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响,人民群众普遍关注,需要进行听证的,起草单位应当举行听证会听取意见。听证会依照下列程序组织:
(一)听证会公开举行,起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容;
(二)参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章,有权提问和发表意见;
(三)听证会应当制作笔录,如实记录发言人的主要观点和理由;
(四)起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见,起草的规章在报送审查时,应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。
第十七条 起草部门规章,涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的,起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见。
起草地方政府规章,涉及本级人民政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的,起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的,应当充分协商;经过充分协商不能取得一致意见的,起草单位应当在上报规章草案送审稿(以下简称规章送审稿)时说明情况和理由。
第十八条 起草单位应当将规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。
报送审查的规章送审稿,应当由起草单位主要负责人签署;几个起草单位共同起草的规章送审稿,应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。
规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见及其协调处理情况等作出说明。
有关材料主要包括所规范领域的实际情况和相关数据、实践中存在的主要问题、汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。
第四章 审 查
第十九条 规章送审稿由法制机构负责统一审查。法制机构主要从以下方面对送审稿进行审查:
(一)是否符合本条例第三条、第四条、第五条、第六条的规定;
(二)是否符合社会主义核心价值观的要求;
(三)是否与有关规章协调、衔接;
(四)是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见;
(五)是否符合立法技术要求;
(六)需要审查的其他内容。
第二十条 规章送审稿有下列情形之一的,法制机构可以缓办或者退回起草单位:
(一)制定规章的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的;
(二)有关机构或者部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议,起草单位未与有关机构或者部门充分协商的;(三)未按照本条例有关规定公开征求意见的;
(四)上报送审稿不符合本条例第十八条规定的。
第二十一条 法制机构应当将规章送审稿或者规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。
法制机构可以将规章送审稿或者修改稿及其说明等向社会公布,征求意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。
第二十二条 法制机构应当就规章送审稿涉及的主要问题,深入基层进行实地调查研究,听取基层有关机关、组织和公民的意见。
第二十三条 规章送审稿涉及重大利益调整的,法制机构应当进行论证咨询,广泛听取有关方面的意见。论证咨询可以采取座谈会、论证会、听证会、委托研究等多种形式。
规章送审稿涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧,对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响,人民群众普遍关注,起草单位在起草过程中未举行听证会的,法制机构经本部门或者本级人民政府批准,可以举行听证会。举行听证会的,应当依照本条例第十六条规定的程序组织。
第二十四条 有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的,法制机构应当进行协调,力求达成一致意见。对有较大争议的重要立法事项,法制机构可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织进行评估。
经过充分协调不能达成一致意见的,法制机构应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见及时报本部门或者本级人民政府领导协调,或者报本部门或者本级人民政府决定。
第二十五条 法制机构应当认真研究各方面的意见,与起草单位协商后,对规章送审稿进行修改,形成规章草案和对草案的说明。说明应当包括制定规章拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等。
规章草案和说明由法制机构主要负责人签署,提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。
第二十六条 法制机构起草或者组织起草的规章草案,由法制机构主要负责人签署,提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。
第五章 决定和公布
第二十七条 部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。
地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。
第二十八条 审议规章草案时,由法制机构作说明,也可以由起草单位作说明。
第二十九条 法制机构应当根据有关会议审议意见对规章草案进行修改,形成草案修改稿,报请本部门首长或者省长、自治区主席、市长、自治州州长签署命令予以公布。
第三十条 公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长或者省长、自治区主席、市长、自治州州长署名以及公布日期。
部门联合规章由联合制定的部门首长共同署名公布,使用主办机关的命令序号。
第三十一条 部门规章签署公布后,及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。
地方政府规章签署公布后,及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。
在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。
第三十二条 规章应当自公布之日起30日后施行;但是,涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的,可以自公布之日起施行。
第六章 解释与备案
第三十三条 规章解释权属于规章制定机关。
规章有下列情形之一的,由制定机关解释:
(一)规章的规定需要进一步明确具体含义的;
(二)规章制定后出现新的情况,需要明确适用规章依据
的。
规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见,报请制定机关批准后公布。
规章的解释同规章具有同等效力。
第三十四条 规章应当自公布之日起30日内,由法制机构依照立法法和《法规规章备案条例》的规定向有关机关备案。
第三十五条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的,可以向国务院书面提出审查的建议,由国务院法制机构研究并提出处理意见,按照规定程序处理。
国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为设区的市、自治州的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的,也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议,由省、自治区人民政府法制机构研究并提出处理意见,按照规定程序处理。
第七章 附 则
第三十六条 依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令,参照本条例规定的程序执行。
第三十七条 国务院部门,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,应当根据全面深化改革、经济社会发展需要以及上位法规定,及时组织开展规章清理工作。对不适应全面深化改革和经济社会发展要求、不符合上位法规定的规章,应当及时修改或者废止。
第三十八条 国务院部门,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以组织对有关规章或者规章中的有关规定进行立法后评估,并把评估结果作为修改、废止有关规章的重要参考。
第三十九条 规章的修改、废止程序适用本条例的有关规定。
规章修改、废止后,应当及时公布。
第四十条 编辑出版正式版本、民族文版、外文版本的规章汇编,由法制机构依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。
第四十一条 本条例自2002年1月1日起施行。
法规规章备案条例
(2001年12月14日中华人民共和国国务院令第337号公布 自2002年1月1日起施行)
第一条 为了维护社会主义法制的统一,加强对法规、规章的监督,根据立法法的有关规定,制定本条例。
第二条 本条例所称法规,是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会依照法定职权和程序制定的地方性法规,经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会依照法定职权和程序制定的经济特区法规,以及自治州、自治县的人民代表大会依照法定职权和程序制定的自治条例和单行条例。
本条例所称规章,包括部门规章和地方政府规章。部门规章,是指国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构(以下简称国务院部门)根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的职权范围内依照《规章制定程序条例》制定的规章。地方政府规章,是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,依照《规章制定程序条例》制定的规章。
第三条 法规、规章公布后,应当自公布之日起30日内,依照下列规定报送备案:
(一) 地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报国务院备案;
(二) 部门规章由国务院部门报国务院备案,两个或者两个以上部门联合制定的规章,由主办的部门报国务院备案;
(三) 省、自治区、直辖市人民政府规章由省、自治区、直辖市人民政府报国务院备案;
(四) 较大的市的人民政府规章由较大的市的人民政府报国务院备案,同时报省、自治区人民政府备案;
(五) 经济特区法规由经济特区所在地的省、市的人民代表大会常务委员会报国务院备案。
第四条 国务院部门,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府应当依法履行规章备案职责,加强对规章备案工作的组织领导。
国务院部门法制机构,省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府法制机构,具体负责本部门、本地方的规章备案工作。
第五条 国务院法制机构依照本条例的规定负责国务院的法规、规章备案工作,履行备案审查监督职责。
第六条 依照本条例报送国务院备案的法规、规章,径送国务院法制机构。
报送法规备案,按照全国人民代表大会常务委员会关于法规备案的有关规定执行。
报送规章备案,应当提交备案报告、规章文本和说明,并按照规定的格式装订成册,一式十份。
报送法规、规章备案,具备条件的,应当同时报送法规、规章的电子文本。
第七条 报送法规、规章备案,符合本条例第二条和第六条第二款、第三款规定的,国务院法制机构予以备案登记;不符合第二条规定的,不予备案登记;符合第二条规定但不符合第六条第二款、第三款规定的,暂缓办理备案登记。
暂缓办理备案登记的,由国务院法制机构通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案;补充或者重新报送备案符合规定的,予以备案登记。
第八条 经备案登记的法规、规章,由国务院法制机构按月公布目录。
编辑出版法规、规章汇编的范围,应当以公布的法规、规章目录为准。
第九条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为地方性法规同行政法规相抵触的,或者认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的,可以向国务院书面提出审查建议,由国务院法制机构研究并提出处理意见,按照规定程序处理。
第十条 国务院法制机构对报送国务院备案的法规、规章,就下列事项进行审查:
(一) 是否超越权限;
(二) 下位法是否违反上位法的规定;
(三) 地方性法规与部门规章之间或者不同规章之间对同一事项的规定不一致,是否应当改变或者撤销一方的或者双方的规定;
(四) 规章的规定是否适当;
(五) 是否违背法定程序。
第十一条 国务院法制机构审查法规、规章时,认为需要有关的国务院部门或者地方人民政府提出意见的,有关的机关应当在规定期限内回复;认为需要法规、规章的制定机关说明有关情况的,有关的制定机关应当在规定期限内予以说明。
第十二条 经审查,地方性法规同行政法规相抵触的,由国务院提请全国人民代表大会常务委员会处理。
第十三条 地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致的,由国务院法制机构提出处理意见,报国务院依照立法法第八十六条第一款第(二)项的规定处理。
第十四条 经审查,规章超越权限,违反法律、行政法规的规定,或者其规定不适当的,由国务院法制机构建议制定机关自行纠正;或者由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定,并通知制定机关。
第十五条 部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致的,由国务院法制机构进行协调;经协调不能取得一致意见的,由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定,并通知制定机关。
第十六条 对《规章制定程序条例》第二条第二款、第八条第二款规定的无效规章,国务院法制机构不予备案,并通知制定机关。
规章在制定技术上存在问题的,国务院法制机构可以向制定机关提出处理意见,由制定机关自行处理。
第十七条 规章的制定机关应当自接到本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的通知之日起30日内,将处理情况报国务院法制机构。
第十八条 根据本条例第十五条作出的处理结果,可以作为对最高人民法院依照行政诉讼法第五十三条送请国务院解释或者裁决的答复。
第十九条 法规、规章的制定机关应当于每年1月底前将上一年所制定的法规、规章目录报国务院法制机构。
第二十条 对于不报送规章备案或者不按时报送规章备案的,由国务院法制机构通知制定机关,限期报送;逾期仍不报送的,给予通报,并责令限期改正。
第二十一条 省、自治区、直辖市人民政府应当依法加强对下级行政机关发布的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督,依照本条例的有关规定,建立相关的备案审查制度,维护社会主义法制的统一,保证法律、法规的正确实施。
典型案例
吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案[4]
【裁判要旨】
盐城市人民政府《会议纪要》中“城市公交在规划内开通的若干线路,要保证正常营运,继续免交有关交通规费”的规定作为政府的一项行政决定,具有行政强制力,是可诉的具体行政行为。吉德仁等人作为与公交总公司所属公交车辆营运范围有重叠的经营者,有权以《会议纪要》的规定侵犯其公平竞争权为由提起行政诉讼。盐城市人民政府《会议纪要》中有关在规划区免征规费的规定,超越了法定职权。该项决定的内容缺乏法律、法规依据,且与前述国家有关部委的多个规定相抵触,依法应予以撤销。
【案情】
原告:吉德仁。
原告:蔡越华。
原告:蔡和平。
原告:丁书全。
被告:江苏省盐城市人民政府。
法定代表人:陶培荣,该市市长。
2002年8月20日,盐城市人民政府作出第13号《专题会议纪要》(以下简称《会议纪要》),主要内容包括:城市公交的范围界定在批准的城市规划区内,以城市规划区为界,建设和交通部门各负其责,各司其职;城市公交在规划区内开通的老干线路,要保证正常运营,继续免交有关交通规费;在规划范围内的城市公共客运上发生的矛盾,须经政府协调,不允许贸然行事,否则将追究有关方面的责任。吉德仁、蔡越华、蔡和平、丁书全认为《会议纪要》属于违法行政决定行为,向江苏省盐城市中级人民法院提起诉讼。
原告吉德仁、蔡越华、蔡和平、丁书全诉称:盐城市公共交通总公司(以下简称公交总公司)的5路和15路客运线路未经批准,擅自延伸出盐城市市区,与我们经批准经营的客运线路重叠,属于不正当竞争,损害我们的经营利益。为此我们多次向盐城市城区交通局(以下简称城区交通局)反映,要求其依法对公交总公司及5路和15路参加客运的车辆进行处罚
第二十二条 本条例自2002年1月1日起施行。1990年2月18日国务院发布的《法规、规章备案规定》同时废止。并追缴非法所得。盐城市人民政府的《会议纪要》干预了城区交通局的查处,违反有关法律的规定,直接损害了我们的经济利益。
原告诉讼请求是:(1)确认被告盐城市人民政府强行中止城区交通局查处公交总公司违法行为的行为违法。 (2)确认《会议纪要》的相关内容违反了国家道路运输管理的有关规定。
原告提交的主要证据有:
1.交通管理部门颁发给吉德仁等人的道路运输证及其他相关材料以及吉德仁等人交纳有关交通规费的证明;
2.吉德仁等人申请城区交通局依法履行法定义务的书面材料;
3.城区交通局致公交总公司的通知、函告及公交总公司的复函;
4.城区交通局城交〔2002〕66号《关于331省道客运经营业户请求我局依法履行管理运输市场法定义务申请的复函》。
原告提供的法规及规范性文件有:
1.1998年建设部的三定方案;
2.1998年交通部的三定方案;
3.2000年江苏省建设厅的三定方案;
4.2000年江苏省交通厅的三定方案;
5.交通部办公厅公路字〔1999〕22号《关于明确交通客运行业管理主体的复函》;
6.交通部交函公路〔1999〕189号《关于对〈关于明确我市交通客运行业管理主体的紧急请示〉的复函》;
7.交通部公路司公运管字〔2000〕216号《关于请尽快理顺西华县道路客运管理体制等有关事宜的函》;
8.交通部办公厅2000年《关于道路旅客运输行业管理主体的复函》;
9.江苏省交通厅苏交运〔1999〕49号《关于对城市公交企业经营道路客运加强交通行业管理的通知》;
10.《江苏省实施中华人民共和国城市规划法办法》;
11.1998年6月17日国家发展计划委员会、财政部、交通部计价管〔1998〕1104号《关于规范公路客货运附加费增加公路建设资金的通知》;
12.交通部、国家计划委员会、财政部、国家物价局(91)交工字714号《关于发布〈公路养路费征收管理规定〉的联合通知》;
13.《江苏省公路养路费征收管理规定实施细则》;
14.《公路运输管理费征收和使用规定》。
被告辩称:《会议纪要》不属于行政诉讼受案范围。2002年8月20日,在盐城市南洋镇交管所开通农村公交、延伸城市公交,与公交总公司发生大规模冲突的背景下,市政府召集有关部门负责同志进行专题会议办公,并作出了《会议纪要》。该纪要依据有关法规、文件及城市规划规定,对城市公交的范围进行了界定,明确了建设、交通等部门对城市公交和道路运输管理的有关职责,对争议的矛盾提出了处理方案。该行为属于行政机关内部指导行为,且未超越有关法规文件的规定,也未作出具体的行政决定,不具有行政强制力。原告吉德仁等人不具备本案的诉讼主体资格,无权对城区交通局能否查处公交总公司以及是否合法查处提出诉讼请求,认为市政府非法干预交通局对公交总公司的查处亦无任何事实和法律依据。
被告盐城市人民政府提供的规范性文件有:
1.城乡建设环境保护部城市建设管理局84城公交字第016号《关于城市公共交通经营范围问题的函复》;
2.1980年(80)城发公字309号《关于加强城市公共交通工作的若干规定》;
3.建设部建城函〔2001〕93号《关于城市公共交通营运中有关问题的函复》;
4.《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条之规定;
5.《江苏道路交通管理条例》第三条之规定;
6.《江苏省道路运输市场管理条例》;
7.国务院国发〔2000〕23号《国家行政机关公文处理办法》。
经庭审举证质证,原、被告对对方提交的证据材料及规范性文件的真实性均未提出异议,对上述证据材料的真实性依法予以认定。依据以上证据,盐城市中级人民法院认定事实如下:
2002年8月20日,被告盐城市人民政府因农村公交延伸入城与城市公交发生矛盾后,召集相关部门进行协调后作出了《会议纪要》。该会议纪要对盐城市的城市公交的运营范围进行了界定,并明确城市公交在上述界定的规划区范围运营继续免交有关交通规费等问题。
另查明,原告吉德仁等人是经交通部门批准的道路交通运输经营户,经营的客运线路与市政府明确免交交通规费的公交总公司的5路、15路车在盐城市城区立交桥以东至盐城市城区南洋镇之间地段的运营线路重叠。2002年8月20日、21日,城区交通局分别向公交总公司发出通知、函告,要求该公司进入城区公路从事运营的车辆限期办理有关营运手续。公交总公司则于2002年8月20日复函城区交通局,认为根据建设部的文件及市政府《会议纪要》的精神,该公司不需要到交通主管部门办理有关批准手续。2002年9月10日,吉德仁等人向城区交通局暨城区运政稽查大队和南洋中心交管所提出申请,请求依《江苏省道路运输市场管理条例》的规定对公交总公司的未经交通部门批准超出市区延伸到331省道进行运营的行为进行查处。2002年9月11日,城区交通局对吉德仁等人的申请进行答复,对上述通知、函告公交总公司的情况进行了通报,并在答复中说明2002年8月30日市政府下发的《会议纪要》已明确“城市公交在规划区内开通的若干线路,要保证正常营运,继续免交有关交通规费”,因南洋镇域已列入市建设规划区范围内,故该局无法对城市公交车进入331省道南洋段的行为进行管理。
本案中原、被告的主要争议焦点是:(1)《会议纪要》是否为可诉行政行为。(2)《会议纪要》的相关内容是否合法。(3)盐城市政府是否有违法制止城区交通局查处的行为。
原告吉德仁等人认为:《会议纪要》包括两个具体行政行为及一个已外化的内部行政行为,这些行为对其合法权益造成了实际的影响,是可诉行政行为,并因为同一路段道路运输的公平竞争权被侵犯而具有本案的主体资格;《会议纪要》明确将延伸到公路经营的城市公交继续免交交通规费与现有法律法规及交通部的文件相违背,属于违法行政行为;被告的内部行为已经外化,客观上制止了城区交通局对公交总公司违法行为的查处,侵犯了其公平竞争权。
被告盐城市人民政府认为:《会议纪要》是政府的内部指导行为,没有特定的适用对象,是抽象的行政行为,《会议纪要》与原告之间没有直接的影响,不构成行政法上的利害关系,该行为不可诉;《会议纪要》明确的相关内容符合城建方面的法律、法规及文件的规定,不存在违法之处;不存在制止交通部门查处公交总公司行为的事实,是城区交通局自己认识到公交总公司的行为不违法自觉停止了查处行为。
【审判】
盐城市中级人民法院认为:
被告盐城市人民政府的《会议纪要》虽然形式上是发给下级政府及所属各部门的会议材料,但从该纪要的内容上看,它对本市城市公交的运营范围进行了界定,并明确在界定范围内继续免交交通规费,而且该行为已实际导致城区交通局对公交总公司的管理行为的中止,所以该《会议纪要》是一种行政决定行为,有具体的执行内容,是可诉行政行为。原告吉德仁等人作为与被告行政行为的受益方公交总公司所属的5路、15路公交车在同一路段进行道路运输的经营户,认为市政府的行为侵犯了他们的公平竞争权提起诉讼,具有行政诉讼的原告主体资格。
被告盐城市人民政府根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,为解决矛盾召集其下属的有关部门进行协调,并作出《会议纪要》,将公交的运营范围界定为城市规划区内,并明确对在上述范围内运营的公交车辆继续免交规费,是对原来就已经客观存在事实的一种明确、重申,是在其法定权限之内作出的行政行为,不违背相关的法律、法规,原告吉德仁等人要求认定该行为违法没有法律依据。
虽然城区交通局客观上中止了对公交总公司超出市区运输行为的查处,但原告吉德仁等人在本案中并未能提交足够的证据证明被告违法干预了交通管理部门的查处工作,所以要求确认市政府强行中止城区交通局的查处行为违法没有事实依据。
综上所述,本案中吉德仁等人虽具有诉讼主体资格,但因其诉讼请求不能成立,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,于2002年12月22日判决:
驳回原告吉德仁、蔡越华、蔡和平、丁书全的诉讼请求。
案件诉讼费100元,由原告吉德仁、蔡越华、蔡和平、丁书全负担。
一审宣判后,吉德仁等人向江苏省高级人民法院提出上诉。
上诉人诉称:一审判决认定盐城市政府的《会议纪要》相关内容不违法,是明显错误的。交通部的一系列规范性文件完全可以说明,城市公交的营运范围应“严格界定在城市市区”而非城市规划区。交通部、财政部等部委的三个规章均要求公交车辆出市区后,跨行公路的必须缴纳养路费、客运附加费和运输管理费。城区交通局是因为《会议纪要》的有关内容被迫停止对违法行为查处的。《会议纪要》中有关免交规费的规定,严重侵犯了我们的公平竞争权。请求确认盐城市政府强行中止城区交通局对公交总公司违法营运进行查处的行为违法;确认盐城市政府《会议纪要》的相关内容违反国家道路运输管理的有关规定。
被上诉人辩称:根据建设部有关规定,城市公交车营运的地域范围为城市规划区,《会议纪要》的相关规定,体现了从实际出发、实事求是、顾全大局的原则,完全符合法律规定。上诉人不具备行政诉讼的主体资格,无权提出诉讼请求。《会议纪要》属行政机关内部指导行为,不具有行政强制力。《会议纪要》中有关建设、交通部门职能划分及继续免交有关交通规费的规定是抽象的,本案不属行政诉讼受案范围。
由于双方当事人对一审判决认定的事实无异议,故江苏省高级人民法院予以确认。
本案中双方当事人的争议焦点是:(1)《会议纪要》中有关公交车辆在规划区内免交规费的规定是否可诉;(2)吉德仁等四人是否具备原告的主体资格;(3)《会议纪要》中有关公交车辆在规划区内免交规费的规定是否合法。
江苏省高级人民法院认为:
所谓行政指导行为,是指行政机关在进行行政管理的过程中,所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为,不具有行政强制执行力。而被上诉人盐城市人民政府《会议纪要》中有关公交车辆在规划区免交规费的规定,是明确要求必须执行的,因此,盐城市人民政府认为该行为属行政指导行为没有法律依据。该项免交规费的规定,是针对公交总公司这一特定的主体并就特定的事项即公交总公司在规划区内开通的线路是否要缴纳交通规费所作出的决定,《会议纪要》的上述内容实际上已直接给予了公交总公司在规划区内免交交通规费的利益,不应认定为抽象行政行为。同时,由于该《会议纪要》是赋予一方当事人权利的行为,公交总公司作为受益人也参加了会议,因此《会议纪要》虽未向利益相对方直接送达,但《会议纪要》的相关内容在其后已经得到执行,城区交通局已将无法对公交总公司进行行政管理的原因及《会议纪要》的内容书面告知了吉德仁等人,因此应当认定盐城市政府在《会议纪要》中作出的有关公交车辆在规划区免征规费的行为是一种可诉的具体行政行为。
由于公交总公司的5路、15路客运线路与吉德仁等人经营的客运线路存在重叠,双方在营运上的竞争是客观存在的。公交总公司营运中微利或者是亏损也不能否定双方的竞争关系。吉德仁等人认为《会议纪要》规定公交总公司免交有关交通规费,导致不平等竞争,因而提起行政诉讼,符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第(一)项的规定,吉德仁等人作为领取了经营许可证的业主,其经济利益与车辆的营运效益密切相关,有权以盐城市人民政府的行政行为侵犯其公平竞争权为由提起行政诉讼。是否存在不公平竞争并不影响其行使诉权。一审判决对此认定合法,盐城市人民政府认为吉德仁等人不具有原告主体资格的理由不能成立。
我国现行的交通管理体制存在的双重管理、两元结构的现象是历史形成的,即建设行政主管部门管理城市公共交通,而交通行政主管部门管理道路运输。目前仍然存在部门之间、城乡之间分割客运市场的问题,此种管理体制虽不符合“统一、精简、效能”的原则,但在未经有权机关统一之前,应当予以认可,建设和交通行政主管部门均应依法履行职责。《公路法》第八条规定,国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。根据国务院有关交通部职能的规定,交通部是公路交通运输行业的行政主管部门。因此,各级交通行政主管部门作为当地公路交通运输行业的行政主管部门,有权依据国家有关法律、法规、政策,负责公路交通运输业的行业管理;维护公路交通运输行业的平等竞争秩序;负责公路路政管理和交通规费的稽征管理。因此,在交通部门管理的公路上营运的一切车辆均应当接受交通部门依法进行的行政管理。随着城市化进程的加快和公众出行的需要,城市公共交通超出原有的城市市区进行营运已成为一种客观现实。因此,城市公交的营运范围与交通部门管理的范围并不必然不相容,不能认为城市公交营运范围内的道路就必然排除交通部门的行政管理,也不能认为交通部门所管理的道路就必然不能成为城市公交的营运范围。城市公交营运范围的界定,并不影响交通部门对所管辖道路的管理。城市公共汽车驶离《城市道路管理条例》中所确定的由城建部门修建、养护的城市道路,在交通部门修建、养护的道路上营运的,也应当接受交通部门依据公路法及相关道路运输规章所实施的管理,根据规定办理相应的手续。根据交通部、国家计划委员会、财政部、国家物价局联合制定的《公路养路费征收管理规定》第九条、第十条的规定,公共汽车在由城建部门修建和养护管理的市区道路上行驶的,免征养路费,但公共汽车跨行公路在十公里以内的按费额的三分之一计征养路费。而公交总公司的5路、15路公交车离开市区进入交通部门管理的331省道行使近十公里,应当依法缴纳养路费。根据国家发展计划委员会、财政部、交通部联合制定的《关于规范公路客货运附加费增加公路建设资金的通知》的规定,公共汽车不属于免交公路客货附加费的车辆,应当缴纳公路客货附加费。盐城市政府提供的国家发展计划委员会办公厅计办价格〔1998〕885号《关于公路客运附加费征收范围有关问题的复函》及建设部城建司建城交〔1996〕98号文《建设部城建司答承德市公用局再次重申城市公共交通界定》只能证明在市区运行的车辆,可以不缴纳该项费用,并不涉及出市区营运的公交车辆。同时,根据交通部、财政部联合制定的(86)交公路字633号《公路运输管理费征收和使用规定》的相关规定,在公路上营运的车辆还应当缴纳运输管理费。因此,城市公共汽车驶离由建设部门修建或养护的道路,进入交通部门管理的道路时,应当依法缴纳养路费、客货附加费及运输管理费。交通部门拥有征收上述费用和经法定程序免征费用的法定职权,其他任何行政机关均无征收或者免征的职权,无权决定应交纳规费的单位免交规费。
综上,盐城市人民政府《会议纪要》中“城市公交在规划内开通的若干线路,要保证正常营运,继续免交有关交通规费”的规定作为政府的一项行政决定,具有行政强制力,是可诉的具体行政行为。吉德仁等人作为与公交总公司所属公交车辆营运范围有重叠的经营者,有权以《会议纪要》的规定侵犯其公平竞争权为由提起行政诉讼。盐城市人民政府《会议纪要》中有关在规划区免征规费的规定,超越了法定职权。该项决定的内容缺乏法律、法规依据,且与前述国家有关部委的多个规定相抵触,依法应予以撤销。一审判决认定吉德仁等人具有原告主体资格及《会议纪要》相关内容为可诉的具体行政行为的认定正确,但对于《会议纪要》中有关在规划区免征规费的规定的合法性认定不当,依法应予以撤销。吉德仁等人的其他请求,因与其公平竞争权没有法律上的利害关系,故不予支持。
据此,依照《行政诉讼法》第六十一条第(二)项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,江苏省高级人民法院于2003年5月19日判决:
一、撤销江苏省盐城市中级人民法院(2002)盐行初字第052号行政判决;
二、撤销盐城市政府第13号《专题会议纪要》第五条中“城市公交在规划区内开通的若干线路,要保证正常营运,继续免交有关交通规费”的决定;
三、驳回上诉人的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共计人民币200元,由上诉人吉德仁等四人与被上诉人盐城市人民政府各负担100元。