二、历史沿革与比较法

(一)相关条文概览

(二)历次修改解析

1.从1979年刑事诉讼法到1996年刑事诉讼法

总体而言,1979年刑事诉讼法有关职能管辖的规定是符合我国公、检、法三机关诉讼职能要求的,基本上是可行的。但是,随着国家法治建设的发展,有关职能管辖的规定暴露出越来越多的问题,在新形势下要进一步发挥公、检、法三机关各自的职能和作用,就需要进一步修改完善刑事诉讼中的相关规定。因此在1979年刑事诉讼法实施了近二十年后,1996年刑事诉讼法对职能管辖的规定作出了较大幅度的修改。

(1)修法原因

此次修法的一个重要原因就在于1979年刑事诉讼法规定的检察机关的职能管辖范围过于宽泛。1979年《刑事诉讼法》第十三条第二款规定:“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件,由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”按照这一规定,人民检察院不仅应当管辖贪污罪、侵犯公民民主权利罪和渎职罪这三种明确列举的犯罪,而且还可以管辖其“认为需要自己直接受理的其他案件”,这就导致检察院直接立案侦查的刑事案件范围过宽。

一方面,在本条列举的贪污罪、渎职罪、侵犯公民民主权利罪这三种犯罪中,贪污罪和渎职罪的犯罪主体限于国家工作人员,案件数量相对较少,但是侵犯公民民主权利罪的范围较广,包括刑讯逼供罪、诬告陷害罪、破坏选举罪、非法拘禁罪、非法剥夺宗教信仰自由罪、侵犯通信自由罪等,而且这些案件的犯罪主体并不限于国家工作人员,[17]因而案件数量较多,案件类型也比较庞杂。

另一方面,有关检察院机动侦查权的规定过于原则,实践中理解适用的随意性较大,很容易形成扩大解释。只要人民检察院认为需要自己直接受理,就可以将案件纳入其立案侦查的范围,这在很大程度上导致了检察院机动侦查权的过度扩张。立法上的不足问题伴随着新罪名的出现变得日益突出。自1980年刑法和刑事诉讼法开始施行后,全国人大常委会先后通过了二十几个有关补充和修改刑法的决定和补充决定,并在这些决定中增加规定了一些新的犯罪。由于刑事诉讼法尚未对这些新罪名的管辖作出明确规定,人民检察院根据“认为需要自己直接受理的其他案件”进行管辖,就使得其直接受理的案件变得越来越多。由此导致的一个直接后果就是人民检察院在自侦案件中投入了大量的人力物力,从而在一定程度上影响了宪法和法律赋予其的法律监督职能。另外,由于自侦案件的监督是一种自我监督和同体监督,[18]缺乏来自检察机关外部的监督,在办案数量不断增加的情况下,不可避免地会出现一些偏差,从而进一步影响了其监督职能的履行。[19]

针对上述问题,在修法的过程中,一些部门和专家提出:检察机关的主要职责是审查起诉,对刑事诉讼进行法律监督,从法制建设的需要来看,检察机关行使法律监督的职能只能加强,不能削弱。检察机关自侦案件的范围不宜过宽,应当缩小,这样才能使检察机关把主要工作精力放在法律监督方面。在这一思想的指导下,1996年刑事诉讼法对人民检察院职能管辖的范围作出了进一步的限缩。

(2)具体变动

相较于1979年刑事诉讼法而言,1996年刑事诉讼法的修改变动主要体现在以下几个方面:

第一,在保留人民检察院对贪污犯罪侦查权的基础上,增加了其对贿赂犯罪的侦查权。新法所称“贪污贿赂犯罪”,是指刑法分则第八章规定的贪污贿赂犯罪及其他章中明确规定依照刑法第八章相关条文定罪处罚的犯罪案件。

第二,保留了人民检察院对渎职犯罪的侦查权并在表述上作出微调。新法所称“国家机关工作人员的渎职犯罪”,是指刑法分则第九章规定的渎职犯罪案件。

第三,将1979年刑事诉讼法规定的“侵犯公民民主权利罪”修改为“国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪”。这一修订使得原本过于原则性的规定变得更加具体明确,从犯罪主体的身份、犯罪行为的特殊性以及罪名的范围三个方面限缩了人民检察院的自侦权。具体而言,人民检察院自行侦查的此类案件,必须同时符合以下四个条件:①犯罪主体只能是国家机关工作人员;②犯罪行为必须是利用职权实施的;③犯罪行为所侵犯的客体是公民的人身权利和民主权利;④罪名限于:非法拘禁罪(《刑法》第二百三十八条)、非法搜查罪(《刑法》第二百四十五条)、刑讯逼供罪(《刑法》第二百四十七条)、暴力取证罪(《刑法》第二百四十七条)、虐待被监管人罪(《刑法》第二百四十八条)、报复陷害罪(《刑法》第二百五十四条)、破坏选举罪(《刑法》第二百五十六条)。

第四,从实体和程序两个层面对人民检察院的机动侦查权作出了较大幅度的限缩。按照1979年刑事诉讼法的规定,人民检察院对于其认为需要自己直接受理的所有其他案件,都可以自行立案侦查,不仅案件范围不受限制,而且没有额外的程序要求。但是,按照1996年刑事诉讼法的规定,人民检察院的机动侦查权仅仅适用于“国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件”,并且人民检察院对此类案件进行立案侦查,在程序上还必须经过省级以上人民检察院决定。

2.从1996年刑事诉讼法到2012年刑事诉讼法

2012年刑事诉讼法的修改并未涉及职能管辖部分,相关规定与1996年刑事诉讼法完全一致。

3.从2012年刑事诉讼法到2018年刑事诉讼法

(1)修法原因

2016年12月25日,第十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《试点决定》),授权北京市、山西省、浙江省及其所辖县、市、市辖区设立监察委员会,行使监察权。此次改革被认为是事关全局的重大政治改革,触发了国家权力结构的重大调整,[20]对检察权也产生了直接影响。《试点决定》第一条指出,“将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。自此,人民检察院的职务犯罪侦查部门转隶到监察委员会,2012年《刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定暂时停止适用。

2018年3月20日,第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《监察法》。《监察法》第十一条明确规定:“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责:……(二)对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;……”自此,职务犯罪在法律层面被正式纳入各级监察委员会的调查权。在这样的背景下,刑事诉讼法中关于人民检察院职能管辖的规定就必须作出新的调整,从而与国家监察体制改革的成果相衔接,消除《刑事诉讼法》与《监察法》之间的冲突和矛盾,实现法制统一。

(2)具体变动

第一,取消了人民检察院对贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪的侦查权。

第二,将原本由人民检察院管辖的“国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪”修改为“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”。对此,我们需要明确以下几点:

其一,犯罪主体从原来的“国家机关工作人员”调整为“司法工作人员”,并且强调该犯罪行为是人民检察院在对“诉讼活动”实行法律监督的过程中发现的。因此,虽然监察委员会的性质是国家监察机关,其工作人员属于国家机关工作人员,但是监察机关依法开展的监督、调查和处置工作并不属于“诉讼活动”,其工作人员也不属于“司法工作人员”,因此监察人员利用职权实施的非法拘禁、非法搜查等行为并不属于《刑事诉讼法修正案》规定的人民检察院的职能管辖范围。

其二,犯罪性质从原来的“侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪”修改为“侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”。其中,“侵犯公民权利”包括但不限于2012年刑事诉讼法所称的“公民人身权利”和“公民民主权利”,更加具有解释力,如非法搜查行为往往会对公民的财产权利造成侵害。“损害司法公正”也是一个内涵极为丰富的概念,如刑讯逼供不仅是对公民权利的直接侵犯,而且容易产生虚假供述,酿成冤假错案,影响司法公正。

考虑到“侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”内涵十分丰富,《刑事诉讼法修正案》在罗列了“非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查”三个具体罪名后,增加了一个“等”字,表明此处为不完全列举,使得条文表述更为严谨。

第三,有关检察院机动侦查权的规定在表述上作出了细微的调整,将“国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件”修改为“公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”。对此,需要明确以下两点:

其一,2012年刑事诉讼法中的“其他”二字主要是为了呼应本款前半部分所规定的人民检察院对职务犯罪的侦查权,而在职务犯罪侦查权从人民检察院剥离后,本款前半部分的表述已经由“国家机关工作人员”改变为“司法工作人员”,因而后半部分在语义表述上不再需要“其他”二字。

其二,对“国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”作出了管辖前提上的限定,强调这类案件原本必须是属于“公安机关管辖”的,从而表明人民检察院的机动侦查权仅仅涉及对公安机关侦查权的灵活调整,而不涉及监察机关对职务犯罪案件的调查权。