第一章 土地保护法基本理论

第一节 土地保护概述

一、土地的概念、特征及其分类

1.土地的概念

关于土地的概念，不同学科对土地有不同的定义，具有代表性的定义包括以下几种。

地理学定义：“土地是指地球陆地表层，它是自然历史的产物，是由土壤、植被、地表水及表层的岩石和地下水等诸要素组成的自然综合体”；1976年，联合国发表的《土地评价纲要》对土地的定义是，“一片土地的地理学定义是指地球表面的一个特定地区，其特性包含着此地面以上和以下垂直的生物圈中一切比较稳定或周期循环的要素，如大气、土壤、水文、动植物密度，人类过去和现在活动及相互作用的结果，对人类和将来的土地利用都会产生深远影响”。

经济学定义：英国经济学家马歇尔指出，“土地是指大自然为了帮助人类，在陆地、海上、空气、光和热各方面所赠予的物质和力量”；美国经济学家伊利认为，“经济学家所使用的土地这个词，指的是自然的各种力量，或自然资源……经济学上的土地是侧重于大自然所赋予的东西”；澳大利亚的克里斯钦和斯图尔特进一步指出，“土地一词是指地表及所有它对人类生存和成就有关的重要特征”，“必须考虑土地是地表的一个立体垂直剖面，从空中环境直到地下的地质层，并包括动植物群体及过去和现在与土地相联系的人类活动”。

管理学定义：原国家土地管理局1992年出版的《土地管理基础知识》中这样定义土地，“土地是地球表面上由土壤、岩石、气候、水文、地貌、植被等组成的自然综合体，它包括人类过去和现在的活动结果”；《土地基本术语》（GB/T 19231—2003）规定“土地是地球陆地表面具有一定范围的地段，包含垂直于它上下的生物圈的所有属性，是由近地表气候、地貌、表层地质、水文、土壤、动植物以及过去和现在人类活动的结果相互作用而形成的物质系统”。

土地和土壤不同，土壤是土地的构成部分中诸多自然因素的一种。土地与国土也不是同一概念，国土是指一个国家主权管辖的地域空间：领土、领空、领海，是一个国家主权范围内的所有地域空间的总称。土地资源与土地也有差别，一般来说，土地资源是指目前或可预见的未来能够产生价值的土地，是在一定的技术经济条件下，可以被人类利用的土地，它是土地的一部分，土地资源的范围随着科学技术的进步正在不断扩大，目前国内外都是泛用这两个名词，并不进行严格的区分。

2.土地的特征

土地的特征是指作为人类的基本生产资料和生活资料的土地所固有的、区别于其他生产资料和生活资料的特殊属性。

土地有两种属性，土地既具有自然属性，也具有社会经济属性。土地的自然特性是土地的自然属性的反映，是土地本身所固有的，与人类利用土地并没有必然联系。土地的社会经济属性则是在人类利用土地过程中所产生的，在人类诞生以前，未对土地进行利用时，土地并无经济属性。因此，土地具有显著区别于其他资源的特性。

（1）土地是自然的产物。土地是大自然的产物，是自然恩赐于人类的，早在人类诞生前就已存在，而不像其他生产资料那样是劳动的产物。人能创造其他财富，却不能创造土地。应当指出的是，人虽然不能创造土地，但却能改良土地或破坏土地。

（2）土地位置的固定性。土地是不能移动的，具有位置的固定性。尽管从严格意义上讲，地球表层也存在因各种自然原因而产生的移动变化，但这不能从根本上改变土地位置的固定性的特性。土地位置的固定性，既给我们人类提供了利用各种土地的可能性和生存发展的基础，也限制了人类利用土地的区域性。

（3）土地区位的差异性。土地存在着区位差异。地球上任意两块不同位置的土地，无论是土壤的自然性质还是经济性质，都存在着差异。土地的这种差异性和土地位置的固定性，导致了土地价值和价格的差异、土地适用性和利用成本的差异。

（4）土地总量的有限性。土地总量是有限的，人类既不能增加也不能用其他物质代替土地，更不能创造土地。人所能做到的只是改变地形地貌，无法增加土地的总量。 这一特性要求人类必须科学利用土地，努力提高土地的产出效益，以有限的土地创造更多的物质财富，满足人类日益增长的物质需求。

（5）土地利用的可持续性。土地与其他生产资料存在着一个显著差异，即只要按照自然规律，科学合理地利用土地，不断改良和增加地力，土地就可以被持续利用并不断提高产出率，而其他生产资料在使用过程中都会由新变旧，都会受到磨损，直到报废。当然，土地的持续利用是有一定条件的。如果人类不科学合理地开发利用土地，也会造成土地生态系统的破坏，使土壤肥力和土地生产能力下降，人类也会受到大自然的惩罚。

（6）土地经济供给的稀缺性。土地存在着差异性，且位置固定，数量有限，人们利用土地时又都要选择位置较优或土质较好的土地，因而会出现这类位置优或土质好的土地需求大于供给的现象，这种供不应求的现象即是土地经济供给的稀缺性。土地供给的稀缺，又会造成需求这类土地的各部门、各单位之间的竞争，并在土地所有、占有、使用上进行垄断，客观上又迫使人们节约土地、集约用地。

（7）土地报酬（收入）递减的可能性。土地经营中，一般情况下会随投入增加而报酬（收入）增大，但是当技术不变，在单位面积土地上投入物化劳动和活劳动达到一定程度时，边际报酬（收入）就会下降，平均报酬（收入）也会随之下降。这就要求人们在一定的技术、经济条件下，注意投资的适合度。

（8）土地利用方向变更的困难性。任何一块土地都可能有多种用途，可生产多种产品，但改变一块土地的原有用途，在一定条件下，则是相当困难的。不用说建筑用地变成农用地的困难，就是农业用地用途变更也是相当困难的。比如，农产品的价格因国内外供求关系等因素而形成明显升降时，农业生产者很难及时调整种植面积和产量。因为，不同的作物有不同的生产季节，要求不同的土质、气候条件，这些往往很难改变；不同作物需要的资金、技术装备的要求也不同，变更会受到生产单位的经济力量的影响；而不同的生产者的生产技术也会影响生产水平。这一特性要求人们在规划利用土地时，必须科学慎重地决策，选择最恰当的利用方向去利用土地。

3.土地的分类

土地分类是根据土地的性状、地域和用途等方面存在的差异性，按照一定的规律，将土地归并成若干个不同的类别。

按照不同的目的和要求，有不同的分类。 1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。该法定义：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”

为了更有效地管理土地，在上述三种分类的基础上，我国土地管理工作者又将土地作了更进一步的分类，其方法是按照《土地利用现状调查技术规程》中使用的土地利用现状体系，根据土地的用途、利用方式和覆盖特征等因素，将我国土地分为了8大类、46小类。8大类土地是：耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域、未利用土地。

2017年11月1日，由国土资源部组织修订的国家标准《土地利用现状分类》 （GB/T 21010—2017），经国家质检总局、国家标准化管理委员会批准发布并实施。土地利用现状分类采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、73个二级类。12个一级类土地是：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。

二、土地保护的含义

土地保护有广义和狭义之分。广义说认为，土地保护是人类为了满足自身的生存和发展对土地资源的需求，节约合理利用土地资源、恢复和改善土地资源的物质生产能力和承载能力、预防和治理土地资源的污染和破坏，所采取的措施和行动。狭义说认为，土地保护是指采取有针对性的措施对土地退化现象进行预防和治理。它包括防与治两个方面：防是指消除可能造成未退化土地发生土地退化现象和已退化土地继续发生退化的各种动力因素；治是对已退化土地所进行的建设性改造。土地退化现象大致可分为水土流失、荒漠化、盐碱化、土地污染、废弃地、地面沉降等类型。

土地保护内涵有一个发展演变的过程。起初，土地保护基本上是围绕着土地的生产能力而开展的，如保护土壤肥力。20世纪美国西部开发中发生的土地急剧退化问题，使得水土保持成为土地保护中重要的内容。水土流失不但会造成局部土地质量的降低，而且会对其下游的土地造成水冲沙埋的危害。20世纪50年代日本发现了因食用受镉污染的土壤生产出的稻米后出现的骨痛病，从而使土壤污染防治成为土地保护的主要内容。20世纪60年代、70年代以后，可持续发展的思想得以迅速发展，国际上一些土壤学家、土地保护和评价专家将可持续发展的概念引入到土地利用管理领域，提出了土地持续利用的概念，从而使土地保护不再单纯地针对土地退化采取保护措施，而是从可持续发展的角度，从土地利用是否符合生产性、稳定性、可行性和可接受性的原则出发，综合评判土地利用是否可持续。^[1]

三、土地保护的具体内容

土地保护的内容包括土地数量保护和土地质量保护。土地数量是指土地总面积和各类土地及各具体地块的面积。土地数量保护是指对土地资源的保存，主要是针对农业用地和湿地等生态用地的保护，防止非农业用地的盲目扩张。土地质量是指土地作为某种用途时对该用途的适宜程度等。土地质量保护，通常是指通过采取预防措施来防治土地污染和破坏等土地退化现象的发生，从而满足人类的经济社会发展需求，保证土地的可持续利用，对于耕地而言，通常指维护土地的生产潜力和提高土地生产力水平。土地质量保护通常包括防治土地污染，维护草原植被，防止土地沙漠化、土地盐碱化及水土流失等土地退化现象等。^[2]

四、土地保护的目标

土地保护的终极目标是实现土地资源的可持续利用。土地资源保护不是目的，不能为了保护土地而放弃对土地的利用，土地保护要在土地利用过程的基础上得到实现，单纯的土地保护是被动的，只有把土地资源的利用与保护有机结合起来，才能真正实现土地资源可持续利用的目标。

土地可持续利用是可持续发展思想应用于土地科学而产生的新名词。1990年2月印度农业研究会、美国农业部和美国Rodale研究所在新德里举行的国际土地可持续利用系统研讨会上，首次正式提出土地可持续利用思想，从而确立了土地资源的利用目标和方向。1993年，联合国粮农组织（FAO）颁布了《持续土地管理评价纲要》，提出的土地可持续利用的概念、基本原则、评价标准和评价程序成为指导全球研究的纲领性文件，在土地可持续利用研究上具有里程碑的意义。1999年联合国粮农组织（FAO）与联合国环境规划署（UNEP）合作出版《可持续土地资源管理综合规划指南》，提出综合土地管理发展的本质以及一种建立在政府和公民相互合作关系基础上的土地资源可持续管理综合规划方法，将可持续发展的思想贯穿于整个规划过程，保证土地资源的可持续利用。1994年3月中国编制了《中国21世纪议程》即“中国21世纪人口、环境与发展白皮书”，涉及与可持续发展相关的经济、社会问题，诸如人口、资源、环境及相应的政策、行动框架等，将土地资源的管理与可持续利用列为第14章“自然资源保护与可持续利用”的八大重要领域之一。