第三节 土地利用规划的主要内容
一、土地利用总体规划
（一）具体内容
土地利用总体规划内容包括：土地利用现状分析、土地利用潜力分析、土地利用需求量预测、土地利用结构优化布局、土地利用规划效益预测等。土地利用总体规划的核心是确定或调整土地利用结构和用地布局。
土地利用总体规划内容的实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置，即土地资源部门间的时空分配（数量、质量、区位），具体借助于土地利用结构加以实现。时间、空间、用途和数量是构成土地资源配置的四项要素。土地资源配置状态具体借助于土地利用结构和布局加以反映和表现。土地利用结构是指国民经济各部门占地的比重及其相互关系的综合。土地利用结构可视为土地利用类型按照一定的构成方式所组成的集合。一定的经济结构和生产结构可以通过相应的土地利用结构得到反映。产业结构的调整，在土地利用领域中就是土地利用关系和结构的调整。土地利用结构是客观存在的事物，无时不在，关键在于其结构的合理性。依据系统论的观点，结构决定功能。只有合理的土地利用结构，才能够保证在一定地域内土地利用系统的良性循环、优化结构、合理配置、强化功能，以较少的消耗或投入取得较高的效益或产出。
由于土地资源的总量是一定的，不同用途的土地之间必然存在竞争性。因此土地利用总体规划必须解决在各种竞争性用途之间合理分配土地资源和提高土地资源的利用效率这两个问题。使有限的土地资源利用促进国民经济发展和其他社会目标的实现是土地利用结构和土地资源合理配置的重要任务。
依据《土地利用总体规划管理办法》，土地利用总体规划包括编制、审查、实施、修改四个部分。
（二）编制
1.编制原则
根据土地管理法第19条的规定，土地利用总体规划按照下列原则编制：
第一，严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地。除国家重点建设的基础设施、能源、交通等对国民经济具有重大影响的项目外，确实无法避开农用地的，经依法批准，才能够占用农用地。
第二，提高土地利用率。土地利用总体规划的编制必须充分考虑利用现有的土地，尤其是要充分利用现有的建设用地，避免规模的扩张。建设用地内能够避开农用地的，要尽量不用公用地或者尽量少用农用地，以保护基本农田不减少。
第三，统筹安排各类、各区域用地。土地利用总体规划对农用地、建设用地及建设用地中不同类别用地进行统筹安排，对不同区域的土地应当合理利用、统筹规划。
第四，保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。在制定土地利用总体规划时，应当把保护环境和改善环境作为非常重要的内容，只有环境得到了切实的保护和改善，土地的可持续利用才有保障。
第五，占用耕地与开发复垦耕地相平衡。随着我国经济的不断发展，基础设施和工业建设必然会占用一部分耕地，而我国的耕地资源又十分宝贵，在这种情况下，为了保证我国耕地总量不减少，就必须保持占用耕地与开发复垦地相平衡，如此才能达到这一要求。
第六，编制土地利用总体规划应当坚持政府组织、专家领衔、部门协助、公众参与的工作原则。随着我国民主政治生活的不断推进，公民越来越多地参与到政治生活中。而且基于土地利用不可逆这一特性，专家和公众参与规划编制有利于确保土地利用总体规划的科学性和民主性，保障公众对土地利用的知情权。
2.具体编制规范
下一级总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
土地利用总体规划由同级政府编制并报上级政府批准。全国土地利用总体规划，由国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门编制，报经国务院批准。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级国土资源主管部门和其他有关部门编制，报经国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级国土资源主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。其他土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级国土资源主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。其中，乡（镇）土地利用总体规划由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
《土地利用总体规划管理办法》规定了相关的编制规范。土地利用总体规划大纲包括规划背景、土地利用现状与评价、指导思想和原则、土地利用战略定位和目标、土地利用规模、结构与总体布局、规划实施措施。
在土地利用总体规划的编制中，《土地利用总体规划管理办法》还设置了保障公众权益的措施。对于直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当采取公告、听证或者其他方式听取公众的意见。采取公告方式听取意见的，公告时间不得少于30日。采取听证方式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。征询、听取和采纳公众意见的情况应当作为规划报送审查材料一并上报。
土地利用总体规划编制内容具体包括以下几个方面：现行规划实施情况评估；规划背景；土地利用现状与评价；土地供需形势分析；土地利用战略；确定规划主要目标（包括耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等）；土地利用结构、布局和节约集约用地的规划方案；土地利用的差别化政策；规划实施的责任和保障措施；规划图件和图则；规划说明以及与相关规划协调衔接的情况。乡（镇）土地利用总体规划可以依据实际情况，对上述内容加以简化。
依据《土地利用总体规划管理办法》，不同层级的土地利用总体规划具有不同特点。省级土地利用总体规划应当对以下内容做出重点安排：国家级土地利用任务的落实情况；重大土地利用问题的解决方案；各区域土地利用的主要方向；对市级土地利用的调控；土地利用重大专项安排；规划实施的机制创新。市级土地利用总体规划应当对以下内容做出重点安排：省级土地利用任务的落实；土地利用规模、结构、布局和时序安排；土地利用功能分区及其分区管制规则；中心城区土地利用控制；对县级土地利用的调控；基本农田集中划定区域；重点工程安排；规划实施的责任落实。县级土地利用总体规划应当对以下内容做出重点安排：市级土地利用任务的落实；土地利用规模、结构、布局和时序安排；土地利用管制分区及其管制规则；中心城区土地利用控制；对乡（镇）土地利用的调控；基本农田保护区的划定；城镇村用地扩展边界的划定；土地整治的规模、范围和重点区域的确定。乡（镇）土地利用总体规划应当对以下内容做出重点安排：耕地、基本农田地块的落实；县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实；地块土地用途的确定；镇和农村居民点用地扩展边界的划定；土地整治项目的安排。
土地利用总体规划图件包括：土地利用总体规划图；土地利用总体规划附图，附图包括规划现状图、专题规划图和其他图件等。
（三）审查
1.审查内容
依据《土地利用总体规划管理办法》第25条、第26条的规定，我国目前土地利用总体规划审查分为两部分，土地利用总体规划大纲和土地利用总体规划均需进行审查报批。
省、市、县土地利用总体规划大纲经本级人民政府同意后，逐级上报规划审批机关同级的国土资源主管部门审核。土地利用总体规划大纲未通过审核的，有关国土资源主管部门应当根据审核意见修改土地利用总体规划大纲，按照规定程序重新上报审核。国土资源主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局等内容进行审查。
土地利用总体规划大纲审查通过后，有关国土资源主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲编制土地利用总体规划。
土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，依法自上而下审查报批。审查时应当提交以下材料：规划文本及说明；规划图件；专题研究报告；规划数据库；征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审核意见及修改落实情况等其他材料。
2.审查程序
依据《土地利用总体规划管理办法》第28条的规定，有关国土资源主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，送其他有关部门和单位征求意见；自收到其他有关部门和单位的意见之日起30日内，完成规划审查工作。在土地利用总体规划的审查过程中若有较大分歧，有关国土资源主管部门应当组织其他有关部门和单位进行协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，经本部门主要负责人批准，可以延长30日。
国土资源主管部门对土地利用总体规划审查主要依据现行法律法规、规章及相关规范；国家有关土地利用和管理的方针和政策；上级土地利用总体规划；土地利用相关规划以及其他可以依据的基础调查资料等。
土地利用总体规划审查的重点内容包括：现行规划实施评价；土地利用现状与评价；规划目标；土地利用规模、结构、布局和时序；土地利用主要指标分解情况；规划衔接协调论证情况和公众参与情况；规划实施保障措施；规划图件、数据库成果。
国土资源主管部门应当依据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的政府审批。
（四）实施
土地利用总体规划的实施是实现土地用途管制的重要方法。土地利用总体规划的实施凭借县、乡级具有约束力的规划，并通过规模边界控制、土地用途分区制度实施。
规模边界控制是指建设用地与其他用地的界限必须清晰。土地利用总体规划划定的城乡建设用地管制边界和管制区域，必须严格执行，未经依法批准，不得擅自突破。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。市、县在不改变允许建设区规模、不突破城乡建设用地扩展边界和有条件建设区的前提下，可以制定城乡建设用地规模边界调整方案，经土地利用总体规划审批机关同级的国土资源主管部门同意后，调整允许建设区和有条件建设区的空间布局。
土地利用总体规划实施评估应当包括以下内容：耕地和基本农田保护落实情况；节约集约用地落实情况；建设用地规模、结构及空间布局实施情况；生态用地保护落实情况；土地利用重大工程与重点建设项目实施情况；规划实施措施执行情况；规划背景重大变化情况；评估结论。
土地用途区分是指土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡镇人民政府应当在本行政区域内予以公告，公告应当包括规划目标、规划期限、规划范围及地块用途批准机关和批准日期等内容。
在实务中，是否符合土地利用总体规划是判断土地利用行为合法与违法的标准之一，并影响土地违法行为的后续处理结果。如对于买卖或者以其他形式非法转让土地或未经批准非法占用土地行为的、对于违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对于符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施。
（五）修改
修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。为确保规划的法定性和严肃性，仅发生下列情形时可以对原规划进行修改：国家或者省级重大战略实施、重大政策调整、经济社会发展条件发生重大变化；经国务院或者省级人民政府及其投资主管部门批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目；重大自然灾害抢险避灾、灾后恢复重建行政区划调整；重要民生项目建设；法律、行政法规规定的其他情形。
申请修改土地利用总体规划，应当报送下列材料：规划修改方案主要内容（包括规划修改的原因、依据、主要内容、方案评价和措施建议）；规划修改方案主要表格（包括土地利用结构调整情况表、规划指标调整情况表、建设用地空间管制分区变化情况表）；规划修改方案主要图件（包括土地利用总体规划修改图、土地利用总体规划修改前后对比图、土地利用分区调整图、建设用地空间管制分区调整图）；规划修改方案数据库成果；规划修改征求意见情况、修改说明等其他材料。属于评估后修改的，还需要同时报送规划实施评估报告。
土地利用总体规划修改应当重点审查下列内容：是否必要；是否符合法律、法规和本办法规定的适用范围；是否符合国家战略和土地利用管理政策，是否符合保护耕地、节约集约用地和改善生态环境的要求；主要指标安排是否合理、可行，与上级规划是否衔接，涉及增加规划指标的，增加的途径是否落实；是否与相关规划协调；实施措施是否落实了土地用途管制的要求。
（六）土地利用总体规划与城市规划、村庄集镇规划的关系
土地利用总体规划与城市规划、村庄集镇规划的关系主要体现在“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地”的规定上。城市规划、村庄集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，城市规划、村庄集镇规划中的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄集镇建设用地规模。在城市规划区、村庄集镇规划区内，城市和村庄集镇建设用地应当符合城市规划、村庄集镇规划。
土地利用总体规划与城市规划在内容上有相同点，也有不同点。其相同点为：土地利用总体规划和城市规划都以国民经济和社会发展规划为基础，以改革部门的发展规划为依据安排各类用地，并通过制定一系列的实施措施，合理调整用地布局，优化用地结构，以达到节约用地、合理用地的目的，促进社会经济的可持续发展。其不同点为：第一，两者侧重解决的问题不同。土地利用总体规划除了要分析城镇用地的综合平衡、优化调整和合理配置之外，更注重区域的自然性，强调保护自然资源和环境资源，追求整体环境的稳定性、物种的多样性和规划区域的可持续发展，是以一种指标定量调控为基础，并积极向空间发展的地域规划。城市规划除了要分析城镇用地的规模外，更重要的是对城市内部各类用地进行优化调整和合理配置，是一种以定性、定位为基础的物质、社会、经济相结合的整体空间规划。第二，二者的追求效果不同。土地利用总体规划偏重于规划的结果，是一种指令性目标；而城市规划偏重于规划的过程性，它的结果只是一种预测，强调的是为达到目标而进行的调控过程。
二、土地利用年度计划
（一）编制
1.编制原则
依据《土地利用年度计划管理办法》第3条的规定，土地利用年度计划管理的原则是：严格执行土地利用总体规划安排，合理控制建设用地的总量和强度，切实保护耕地特别是基本农田，保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；运用土地政策参与宏观调控，创新计划管理方式，以土地供应引导需求，促进土地利用结构优化和经济增长方式转变，提高土地节约集约利用水平；坚持绿色发展，实行耕地保护数量、质量、生态并重，确保建设占用耕地与补充耕地相平衡，提高补充耕地质量；严格执行国家区域政策、产业政策和供地政策，优先安排社会民生建设用地，保障国家重点建设项目和基础设施项目用地；坚持协调发展，统筹区域、城乡建设用地，促进国土空间开发格局优化，统筹存量与新增建设用地，促进存量用地盘活利用，严格控制农村集体建设用地规模；尊重群众意愿，维护群众土地合法权益，保障群众共享城镇化发展成果。
2.土地计划指标制定
土地计划指标制定实行自下而上的建议收集与审批程序。县级以上地方人民政府国土资源管理部门会同有关部门，按照国家的统一部署，提出本地的土地利用年度计划建议，经同级人民政府审查后，报上一级人民政府国土资源管理部门。省、自治区、直辖市的土地利用年度计划建议，应当于每年10月31日前报国土资源部，同时抄送国家发展和改革委员会。计划单列市、新疆生产建设兵团的土地利用年度计划建议在相关省、自治区的计划建议中单列。国土资源主管部门会同国家发展和改革委员会，依照《土地利用年度计划管理办法》的有关规定，在省、自治区、直辖市和国务院有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上，提出全国土地利用年度计划总量控制指标建议。国土资源主管部门根据全国土地利用年度计划总量控制指标建议和省、自治区、直辖市提出的计划指标建议，编制全国土地利用年度计划草案，纳入年度国民经济和社会发展计划草案，上报国务院。经国务院审定后，下达各地参照执行。待全国人民代表大会审议通过国民经济和社会发展计划草案后，正式执行。
需要国务院及国家发展和改革等部门审批、核准和备案的重点建设项目拟在计划年度内使用土地，涉及新增建设用地的，由行业主管部门于上一年9月25日前，按项目向国土资源部提出计划建议，同时抄送项目拟使用土地所在地的省、自治区、直辖市国土资源管理部门以及发展和改革部门。
3.土地计划指标执行
土地计划指标的执行采取自上而下的指标分解与执行程序。全国土地利用年度计划下达到省、自治区、直辖市以及计划单列市、新疆生产建设兵团。新增建设用地计划指标只下达城镇村（包括独立工矿区）和由省及省以下审批、核准和备案的独立选址建设项目用地。国务院及国家发展和改革等部门审批、核准和备案的独立选址重点建设项目，新增建设用地计划指标不下达地方，在建设项目用地审批时直接核销。县级以上地方人民政府国土资源主管部门可以将上级下达的土地利用年度计划指标分解，经同级人民政府同意后下达。省级人民政府国土资源主管部门应当将分解下达的土地利用年度计划报自然资源部备案。省级人民政府国土资源主管部门在分解下达计划指标时，对国务院批准土地利用总体规划的城市，应将中心城市的规划建设用地范围内新增的建设用地计划指标单独列出。省级人民政府国土资源管理部门在分解下达城镇村建设用地计划指标时，应当严格依据土地利用总体规划，按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则，统筹城乡建设，合理安排城镇和农村建设用地，实现建设用地的总量控制。
（二）考核
1.考核原则
土地利用年度计划考核坚持以下原则：（1）控制用地总量。以国家宏观调控要求为目标，对土地供应严加把控，对新增建设用地总量计划执行情况统筹考核。（2）突出耕地保护。从严控制农用地特别是耕地转为建设用地的规模，突出对新增建设占用耕地计划执行情况和补充耕地计划落实情况的考核。（3）促进节约集约。围绕盘活存量、促进土地利用方式转变和土地节约集约利用水平的提高进行考核。（4）依法依规用地。通过实际新增建设用地和实际补充耕地考核土地利用计划的执行，衡量依法依规批地和用地，有效实施土地利用规划和计划。（5）促进差别化管理，依据计划执行情况考核结果，区别对待批地用地、补充耕地、节约集约用地等不同情况，实行土地计划指标奖惩措施，奖优罚劣，切实发挥土地利用计划评估考核的引导作用。
2.双向考核制度
土地利用年度计划执行情况考核，实行新增建设用地计划与土地整理复垦开发补充耕地双向计划考核。新增建设用地计划执行情况的考核，实行单向考核与综合考核相结合的模式。对纳入考核内容的各单项指标，按照超出或节余计划的实际数量计算占该项计划指标的比例，分别进行定量评价，以各单项考核结果按权重累计分值进行综合评价，确定综合考核结果。各单项指标在综合考核中的权重依据考核原则确定，并且依据国家土地管理目标和宏观调控要求适时调整。土地整理复垦开发补充耕地计划执行情况的考核，以省为单位依据当年实际补充耕地面积，以超计划完成耕地量为正值，未完成补充耕地计划量为负值，来确定考核结果。