二、章节框架

立法过程的实质是具有立法权的主体在各种约束条件下做出集体选择的过程。在立法活动过程中，影响有权主体开展集体选择的重要环节不仅包括法案的提出、审议、表决和公布，还包括立法预测、立法评估、立法调研等立法准备环节。在这些环节中，立法程序虽未正式展开，但决策性特征使其常成为“决定众多立法命运”的重要节点，也同时成为衔接立法供给和社会变革的重要触点以及法律制度变迁的重要前提。一国在治理过程中的政策议题众多，某一议题是否可以获得公共性从而吸引立法者的注意力将直接影响立法资源的部署和分配。而对立法资源部署和分配的过程就是立法议程创建和形成的过程。这一过程是立法活动实质意义上的起点，具有基础性、源头性特征。媒体作为影响立法活动的重要来源，首先通过影响立法议程设定的方式与立法者进行互动。厘清媒体与立法机关在立法议程设置阶段的互动机理，不仅有利于理解媒体对其他阶段立法活动的影响机制，还可以从宏观层面理解媒体、公众和立法者之间的互动图景。因此，当讨论媒体和立法二者的互动关系时，本书以议程设置为视角，着重探讨三个问题：(1)在中国视阈下，媒体是否对立法议程的创建产生影响；(2)如果产生影响，媒体是通过何种机制影响立法者关注其报道的相关议题，从而在立法资源分配和部署上有所回应的；(3)为什么媒体可以对立法议程产生影响以及从立法者的角度出发，二者的互动对于科学立法、民主立法的目标影响如何。

围绕这三个核心问题，本书共由六章组成。其中，第三章、第四章、第五章的相关内容已经在一些学术期刊上发表。但在编入本书时，遵循媒体和立法间“互动图景—互动机制—影响分析—策略应对”的内在逻辑对这些章节进行了修订。第一章为导言，详细系统地介绍了本书的研究背景和核心概念的界定。第二章到第六章构成了本书的核心章节。

第二章从国内、国外两个层面对以大众媒体和立法互动为主题的现有研究进行了综合性分析。国内现有研究主要有：以立法的动力、压力和阻力为代表的从立法形成的压力源入手的研究，以在信息经济学为理论框架下的对媒体和立法形成的“回应型立法”现象为代表开展的研究，从大众传播学和法学交叉领域展开的以新闻报道和立法互动为主题的个案式研究，以及在对媒体和司法开展互动研究的过程中所涉及的对媒体和立法主题的比较性研究。国外的研究主要围绕议程设置理论和立法学中的立法决策相关理论而展开。综合国内外现有研究可知，在研究视角和研究进路上，媒体与立法的研究不仅属于立法学的研究范围，还横跨传播学、社会学和政治学研究领域。但就各学科的研究规模而言，立法学角度展开的研究仍较为薄弱。从研究方法和研究材料而言，现有的研究大多截取某一时段媒体报道后获得较多公众关注的个案事件作为基础性研究材料，而缺少系统化的能够展现两者互动关系和演变过程的时序性研究。

第三章主要采取实证研究的方式对现阶段我国立法议程创建活动中大众媒体的报道引致法律制度供给的现象，即媒体议程对立法议程的影响现状展开系统研究。首先，通过百度、谷歌两大搜索引擎对2003年至2016年共计14年的年度十大新闻榜进行搜索、整理和分析，同时对照选取出的焦点事件所涉及的法律制度，在法律法规全文检索系统进行交叉检索后，以创制、修订和废止三类法律制度供给表现形式为划分标准，系统梳理由媒体报道引致相关法律制度变迁的焦点事件。

第四章主要探究媒体议程设置影响公众议程进而对立法议程产生影响的具体机制。本章深度挖掘两个案例以展现这一过程。首先，通过深度挖掘《校车安全管理条例》出台过程中媒体和立法决策者的信息互动机制，从公共选择的视角探索媒体信息对立法决策产生影响的具体机制。其次，通过山东问题疫苗事件中《疫苗流通和预防接种管理条例》的修订过程，展现“两微一端”为代表的新媒体如何推动网络集群行为的形成并最终对立法议程产生影响。

第五章主要从“信息—程序—机构能力”的分析框架入手，以微观、中观和宏观视角对媒体议程和立法议程间的互动机理进行分析。首先，从微观视角下媒体信息和立法决策的互动机制出发，探索立法者在常态决策过程中信息获取的激励机制，并分析当媒体报道焦点事件的压力状态下立法决策的信息运作机制。其次，从中观视角下剖析我国现阶段人大立法和行政立法议程设置阶段公众参与机制的不足。最后，从宏观视角下媒体行业和立法机构发展的张力出发，探讨我国法治进程中媒体的角色和功能，以及全国人大常委会的角色和功能，总结媒体行业和立法机构间的互动机理。

第六章主要从立法程序、立法机构能力和立法技术三个要点出发探索媒体议程对立法议程发挥不当影响的应对策略。就立法程序而言，本章从美国行政规则制定请愿制度的历史沿革、制度运行框架、实际运行的成本效益分析以及司法审查机制等要点出发，结合我国的行政立法实践，为我国立法主体建立制度需求传递渠道、提升立法的民主性和科学性提供理论维度的方案和样本。就立法机构能力的提升而言，人大代表作为立法机构的核心组成要素应当全面提升履职能力并充分发挥利益整合、传递和纽带功能。因此，本章从履职激励、履职环境、履职监督等环节提出了可行性建议。从立法技术视角，本章提出了提升立法预测技术和健全立法规划技术的策略方案。通过详细介绍美国联邦管制和解除管制行为统一议程的制度起源、法律依据、实施机制、评价机制以及对我国的启示性分析，本章根据我国实际从主体、程序、策略、参与机制等角度提出了完善策略。