二、国家支农政策的演进脉络
进入新世纪以来，中央一号文件围绕调整国民收入分配结构、强化农业支持保护力度这一主题，制定实施了一系列财政支农政策措施。本节仅从四个方面进行归纳。
(一)建立投入保障机制
加快建立财政支农资金稳定增长的长效机制一直是中央一号文件关注的重点。可以说，12个中央一号文件接连出台的过程，就是国家财政支农投入不断“开源”、持续扩大的过程 (见表1—2)。2004年的中央一号文件首次提出要坚持“多予、少取、放活”的方针，建立健全财政支农资金的稳定增长机制。2005年的中央一号文件进一步明确，新增财政支出和固定资产投资要向“三农”倾斜，并加快相关立法进程。为落实这一原则，在此后几年的中央一号文件中，陆续形成了每年支农投入“三个高于”的硬性要求，即国家财政支农资金增量要高于上年，固定资产投资用于农村的增量要高于上年，政府土地出让收入用于农村建设的增量要高于上年。此外，2006年的中央一号文件提出要提高耕地占用税税率，新增税收主要用于“三农”的要求。2007年的中央一号文件提出建设用地税费提高后新增收入主要用于“三农”，并要求县级以上各级财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。2008年的中央一号文件提出国家在国家扶贫开发工作重点县新安排的病险水库除险加固、生态建设等公益性强的基本建设项目，逐步减少或取消县及县以下配套。2009年的中央一号文件将这一政策扩大至所有中西部地区。2010年的中央一号文件要求耕地占用税税率提高后的新增收入和新增建设用地土地有偿使用费全部用于农业。2011年和2012年的中央一号文件则分别强调了水利和农业科技领域的财政投入，要求财政投入的总量和增幅都有明显提高。2013年的中央一号文件提出要稳定完善强化这些行之有效的投入政策。2014年的中央一号文件再次强调了完善财政支农政策，增加“三农”支出。2015年的中央一号文件再次强调要保证农业农村投入。至此，一套保障财政支农投入稳定增长的长效机制就初步建立起来了。
表1—2 中央一号文件关于建立投入保障机制政策的梳理
资料来源：根据中央一号文件整理。
(二)推进农业税费减免
2000年3月，以《中共中央国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》下发为标志，我国正式进入了农村税费改革的历史新时期。最初，中央按照“减轻、规范、稳定”的目标选择在安徽全省进行试点，主要内容是“三个取消、两个调整和一项改革”，即取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工，调整农业税和农业特产税政策，改革村提留征收使用办法。这些措施推行后在当年就取得了明显成效，乡镇的“五统筹”和村里的“三提留”分别纳入了农业税和农业税附加，农民除缴纳7%的农业税和1.4%的农业税附加外，不再承担任何费用。这样，安徽农民的人均负担就由上年的109.4元下降至75.5元，减幅达到31% (陈锡文等，2008)。2002年3月，国务院又下发了《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，进一步将农村税费改革的试点地区扩大至16个省 (市、区)。截至当年年底，全国农村税费改革试点受惠人口达6.2亿，占到农村总人口的3/4。至此，这一阶段以“减轻负担”和“规范税制”为主要目标的改革任务基本完成。
之后，随着新一届中央领导集体全面履职，以及国家财力的进一步增强，中央开始将逐步取消农业税纳入了决策视野，并以三个连续的一号文件为载体完成了改革部署。2004年，中央一号文件首次提出农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。为了弥补降低税率后减少的地方财政收入，文件还提出粮食主产区和中西部地区由中央财政通过转移支付解决。2005年，中央一号文件进一步要求扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度，同时在牧区开展取消牧业税试点。2006年，中央一号文件最终确定在全国范围内取消农业税。而且，2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议作出了自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。这意味着，在我国延续了2600多年的“皇粮国税”从此退出了历史舞台。这是共和国历史上一件划时代的大事，具有深远的历史影响和重大的现实意义 (见表1—3)。
表1—3 中央一号文件关于推进农业税费减免政策的梳理
资料来源：根据中央一号文件整理。
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“告别田赋鼎”的故事
告别田赋鼎
2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议，以162票赞成、0票反对、1票弃权高票通过了《全国人民代表大会常务委员会关于废止 ‹中华人民共和国农业税条例›的决定》。至此，在神州华夏延续了2600多年的田赋制度宣告终止。
在中国农业博物馆静静陈列的一尊直径82厘米、高99厘米，重252千克，上书铭文500多字的青铜大鼎，默默地提醒人们纪念这一伟大的历史时刻。
青铜鼎承载的是一位农民对国家取消农业税的由衷感激之情。这位农民来自河北省灵寿县青廉村，名叫王三妮。2004年3月，国务院宣布逐步免除农业税。当年，灵寿县全部免除了该县农民的农业税。王三妮算了一笔账：家中7口人、14亩地，以前每年要缴农业税费532元，现在不但不交钱，政府通过粮食直补政策还补给他家216元，里里外外算下来，一年直接受益748元。正如鼎身上铸就的铭文所述：“田赋始于春秋时代，封建社会形成田赋而生。”自打记事起，王三妮一家就知道，种地耕田，上缴“皇粮国税”，是天经地义的。做梦也想不到的是，不仅税赋取消，国家还开始反哺农业。于是，这位善良朴实的农民，用自己多年积攒的8万块钱，历时一年零八个月，亲手铸成了这尊“告别田赋鼎”。
鼎上铭文如下：
田赋：旧指农民的田地税。
田赋始于春秋时代，封建社会形成田赋而生。帝王巩固政权，养兵役，扩充疆土，兴建土木，享乐人生等，所需的一切钱粮都来源于田赋。田赋增减关联王朝兴衰。减轻田赋农民安居乐业而国泰。田赋加重农民无法生存，被逼起义，使王朝被推翻。
春秋以来，我们的先民，灾荒年饥寒交迫，而官吏还要敲骨吸髓，多少人因赋重卖儿鬻女。诗人白居易写过“典桑卖地纳官税，明年衣食将何如”。顽强的先祖农民在苦难的旧社会里挣扎生存。
一九四八年共产党毛主席领导农民闹革命，分得土地，建立新中国，走上了农业合作化道路，让农民人人有饭吃，有衣穿。一九七九年邓小平搞改革开放，施行联产承包责任制，使亿万农民富裕起来。江泽民提出“三个代表”重要思想，祖国山河日新月异，农民生活年年提高。胡锦涛深化改革带领农民全面建设小康社会。社会主义新农村前途似锦。
乾坤转天地变，二〇〇五年十二月二十九日以胡锦涛为首的党中央经人大通过，向全国农民宣布从二〇〇六年一月一日起依法彻底告别延续了两千六百多年的田赋，并且还让国家反哺农业。这是史无前例的开端，这是改革开放和“三个代表”的结晶！这是中国共产党领导国家富强的验证！这是党中央和胡锦涛治国的伟大举措！这真正体现了中国共产党对农民的慈爱之心。亿万农民要歌唱中国共产党，社会主义好。亿万农民要高呼中国共产党万岁！
我是农民的儿子，祖上几代耕织辈辈纳税。今朝告别了田赋，我要代表农民铸鼎刻铭，告知后人，万代歌颂永世不忘。
河北省灵寿县农民王三妮
二〇〇六年一月一日
(三)实施农民直接补贴
十余年来，我国逐步建立健全了以农民“四项补贴”为主要内容的农业补贴制度 (见表1—4)，对调动农民积极性、发展粮食生产、促进重要农产品稳定供给起到了关键性支撑保障作用，也受到了广大农民的普遍欢迎，成为十余年来人们耳熟能详的惠农政策之一。
表1—4 中央一号文件关于实施农民直接补贴政策的梳理
续前表
资料来源：根据中央一号文件整理。
1．粮食直补
实施种粮农民直接补贴政策是与粮食流通体制改革相辅相成的。随着国家全面放开粮食收购和销售市场，粮食价格得以理顺，价差亏损明显减少，这使得从粮食风险基金中拿出一部分用于对种粮农民进行直接补贴成为可能，从而实现了补贴对象由流通环节向生产环节的转移，有助于进一步提高补贴资金的使用效率。2004年的中央一号文件首次提出，从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。2005年提出有条件的地方可进一步加大补贴力度。2006年明确提出粮食主产区要将种粮直接补贴的资金规模提高到粮食风险基金的50%以上。2007年则进一步将这一比例要求延伸至全国各地。此后，每年的中央一号文件都对持续加大粮食直补规模作出了明确部署。2014年的中央一号文件指出新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜。在有条件的地方开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性。
2．良种补贴
为加快良种推广，促进良种区域化种植，提高农产品的产量和品质，中央财政于2002年开始在东北地区试点良种补贴。2002年中央财政投入1亿元，用于在东北地区推广高油大豆良种补贴，示范面积1000万亩，每亩补贴10元。2003年，中央财政继续实施高油大豆良种推广补贴项目，面积增加到2000万亩。同时实施优质专用小麦良种补贴，示范面积1000万亩，每亩补贴10元。补贴资金高油大豆是2亿元，优质专用小麦是1亿元。2004年以来，中央一号文件陆续制定并完善了良种专项补贴政策。2004年提出在小麦、大豆等粮食优势产区扩大良种补贴范围。良种补贴进一步扩大到小麦、大豆、水稻、玉米4个品种。2005—2008年要求不断增加补贴资金，扩大补贴范围。2009年明确提出实现良种补贴对水稻、小麦、玉米、棉花等品种的全覆盖，同时扩大油菜和大豆良种补贴范围。2010年提出扩大马铃薯补贴范围，启动青稞良种补贴，实施花生良种补贴试点。至此，国家良种补贴政策初步成形，并在此后每年的中央一号文件中继续得到了落实。
3．农机具购置补贴
农机具购置补贴始于1998年，是“四项补贴”中实施时间最早的，但起初补贴的数额和范围都较小，无法充分体现出鼓励和支持农民使用先进农用机械的导向作用。2004年的中央一号文件提出对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴。当年在66个县实施农机具购置补贴试点，中央财政投入补贴资金3295万元。此后，实施区域和补贴数额不断扩大，到2008年覆盖全国所有的农业县。2013年，中央财政补贴资金达到了217.5亿元，共补贴购置各类农业机械约594.6万台 (套)，受益农户达到382.8万户，为粮食生产“十连增”、农民增收“十连快”提供了有力的技术装备支撑，为现代农业建设和“四化同步”发展作出了重要贡献。
4．农资综合补贴
2006年，为缓解国际石油价格上扬带动国内柴油、化肥等生产资料价格上涨对农业生产造成的不利影响，国家财政紧急拨付了120亿元资金，作为对农民生产成本的补贴。这项补贴政策在当年取得了良好的效果。因此，2007年、2008年的中央一号文件均要求进一步加大农业生产资料综合补贴力度。2009年的中央一号文件进一步提出要完善补贴动态调整机制，根据农资价格上涨幅度和农作物实际播种面积，及时增加补贴。此后几年，中央一号文件延续这一思路，对落实和完善农资综合补贴动态调整机制进行了部署。目前，农资综合补贴已经成为我国“四项补贴”中数额最大的一项，对保护农民的生产积极性起到了关键性的作用。
除了上述四项补贴，中央还于2005年起陆续出台了奶牛良种补贴、生猪良种补贴等一系列畜禽养殖补贴政策。其中，生猪良种补贴标准为每头能繁母猪40元；奶牛良种补贴标准为荷斯坦牛、娟姗牛、奶水牛每头能繁母牛30元，其他品种每头能繁母牛20元；肉牛良种补贴标准为每头能繁母牛10元；羊良种补贴标准为每只种公羊800元；牦牛种公牛补贴标准为每头种公牛2000元。这一政策有力地促进了养殖业的健康发展。
此外，2009年以后的中央一号文件还特别强调了对补贴资金增量使用方向的调整。要求按照“存量不动、增量倾斜”的原则，新增补贴重点向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜，以提高补贴资金的利用效率，发挥财政投入的导向作用。
(四)支持农业基础建设
十余年来，中央一号文件还围绕加强农业基础建设、提高农业综合生产能力这一主题，创造性地提出并逐步完善了多项财政支持措施，为农业发展“强筋健骨”提供了政策支持 (见表1—5)。
表1—5 中央一号文件关于财政支持农业基础建设政策的梳理
资料来源：根据中央一号文件整理。
1．实施测土配方施肥补贴
我国是世界上化肥使用量最多的国家，在占世界不足1/10的耕地上，却施用了世界1/3左右的氮肥和磷肥。过量的化肥投入，不仅造成了资源浪费，推高了生产成本，还产生了面源污染，对我国农业持续健康发展提出了严峻挑战。有鉴于此，为了改善土壤营养结构，减少化肥面源污染，促进农业增产增效，2005年的中央一号文件首次提出要推广测土配方施肥，增加土壤有机质，并于当年启动了测土配方施肥补贴项目，对各地进行的土壤成分检测和配方施肥推广工作予以经费补贴。此后，几乎每年的中央一号文件都对进一步扩大测土配方施肥补贴的范围和规模提出了明确要求，有力地推动了农产品产量的提高和品质的改善。2014年，中央财政安排测土配方施肥专项资金7亿元，农作物测土配方施肥技术推广面积达到14亿亩；粮食作物配方施肥面积达到7亿亩以上；免费为1.9亿农户提供测土配方施肥指导服务，力争实现示范区亩均节本增效30元以上。
2．安排科技入户项目经费
为了加快农业科技创新与推广步伐，构建起“科技人员直接到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人”的科技成果转化应用长效机制，我国适时启动了“科技入户工程”，并安排专门的项目资金，主要用于科技示范户补贴和技术服务补贴。2005年的中央一号文件首次提出，认真组织实施“科技入户工程”，扶持科技示范户。2006年的中央一号文件要求扩大重大农业技术推广项目专项补贴规模。2008年的中央一号文件要求进一步探索农业科技成果进村入户的有效机制和办法。“科技入户工程”的组织实施，对广大农户积极采用先进适用的农业技术起到了重要的推动作用。
3．设立小型农田水利设施建设专项资金
长期以来，我国农村小型农田水利设施主要是依靠农民自主筹资投劳建成的。但推行农村税费改革后，由于农民劳动积累工和义务工(俗称“两工”)被强制取消，而国家财政投入又未能及时跟进，导致被称为水利“毛细血管”的小型农田水利建设严重滞后，影响了大型灌溉工程效益的发挥和农业生产的稳定发展。为了尽快补齐这块短板，2005年的中央一号文件明确提出，要在继续搞好大中型农田水利基础设施建设的同时，不断加大对小型农田水利基础设施建设的投入力度，并新设了小型农田水利设施建设补助专项资金，对农户投工投劳开展小型农田水利设施建设予以支持。2006年的中央一号文件提出实行中央和地方共同负责，逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模。2008年的中央一号文件要求大幅度增加中央和省级小型农田水利工程建设补助专项资金，将大中型灌区末级渠系改造和小型排涝设施建设纳入补助范围。2010年的中央一号文件提出新增一批小型农田水利建设重点县。2011年的中央一号文件要求优先安排产粮大县，加强灌区末级渠系建设和田间工程配套。2012年的中央一号文件提出实现小型农田水利重点县建设基本覆盖农业大县。2013年的中央一号文件要求进一步扩大小型农田水利重点县覆盖范围。
4．建立健全生态效益补偿机制
实施生态效益补偿，是建设生态文明的重要保障。在综合考虑生态保护成本、发展机会成本、生态服务价值的基础上，采取财政转移支付的方式，对生态保护者给予合理补偿，有利于促进生态保护经济外部性内部化，使全体人民共享改革发展成果。2005年中共十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。随后，2006年的中央一号文件要求建立和完善生态补偿机制。2007年的中央一号文件提出完善森林生态效益补偿基金制度，探索建立草原生态补偿机制。2008年的中央一号文件要求增加水土保持生态效益补偿。2010年的中央一号文件要求提高中央财政对属集体林的国家级公益林森林生态效益补偿标准，由每年每公顷75元提高到150元。2012年的中央一号文件提出研究建立公益林补偿标准动态调整机制。2014年的中央一号文件提出建立江河源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区和蓄滞洪区生态补偿机制。