第2章 新型城镇化的科学内涵

进入21世纪，城镇化发展进入了一个新的时期。总结国外城镇化发展的经验和教训，以及对我国城镇化的现实反思，为了适应新阶段的要求，中国城镇化发展需要树立新型城镇化理念，选择走一条新型城镇化发展道路。

2.1 新型城镇化提出的依据

从理论上看，马克思主义经典作家历来认为，城乡对立实则是受早期工业化条件的限制而在资本主义生产方式发展中产生的一种城镇化恶果。在这种城镇化发展中，各种有效生产要素和良好发展条件都向城市集中，同时农村经济社会极度衰败，变成与城市完全相反的另一种世界。所以，“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散”。表现在社会形态上，就是“把一部分人变为受局限的城市动物，把另一部分人变为受局限的乡村动物，并且每天都重新产生二者利益之间的对立”，分别成为“两个不同的阶级”。所以，马克思主义经典作家特别强调，作为革命目标的未来社会的城乡关系，一定要消除这种长期形成的城乡对立。到那时“农业和工业在它们对立发展的形态的基础上的联合”，“把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭”。因此，消灭城乡对立、实现城乡一体，“通过消除旧的分工，通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面发展”，“从事农业和工业的将是同一些人，而不再是两个不同的阶级”。每个人都成为“全新的人”、“全面发展的人”、“能够通晓整个生产系统的人”，这属于“共产主义的高级阶段上”的整体性、本质性变化，是共产主义社会的基本特征。

毫无疑问，马克思主义者是从共产主义理想观出发看待城乡关系的变化的。同样，与共产主义理想观的客观规律性相统一，他们关于城乡关系的分析，也在历史的客观趋势中揭示了城镇化变革的规律性，并告诉人们这种规律与革命进程的高度一致性。马克思主义的英明预见，为我们关于城镇化模式创新的探讨，提供了有力的佐证。

从实践的进程看，与马克思主义的预见相一致，国际城镇化从城乡关系变化的特征进行分析，大体也经历了“城市瓦解乡村”（工业化早期）——“城市反哺乡村”（工业化中期）——“农村转变城镇”（工业化后期）三个阶段性模式的变革。特别是第三阶段模式，从发达国家的情况看，事实上具有现代意义的城乡一体化特征。一份很具有权威性的国际考察证明，发达工业化国家的城镇化率在达到50%以后，其有关乡村建设的政策变化，可以分为五个“里程碑”式的演变，而最后（第五阶段）即进入“城镇区域化阶段”。“事实上，发达工业化国家的城镇正在进入一个区域化的阶段”，这属于“后现代城市的特征”。

依据这个权威考察和其他一些相关的研究，我们认为这种“城镇区域化”的“后现代城市”大体有五个特点：第一，城乡基础设施条件实现一体化，城市中享有的各种设施条件，在普通的农村都可以享有，包括家庭污水处理、村庄游泳池、湿地花园等近乎奢侈的设施，在农村都一应俱全。更重要的是，农村已很好地实现了可持续发展，人们的“生活方式酷似自给自足的‘桃花源’，但是，那是一个现代技术下的‘桃花源’。他们否定了现代化的弊端，接受了‘桃花源’天人合一的自然观”。第二，在城镇化道路上都经历过“城市病”的困扰，然后都采取了由集中到分散，由重点发展大城市到重点发展郊区、卫星城市和小城镇，由忽视农村建设到强调“城乡等值”和“城乡均衡”的调整和转变，并且开辟了一条城镇化的新路径。“第二次世界大战后50年，老欧盟的城镇化主流方向是原先的乡村人口就地改变他们的生产生活方式，人口不一定是向人口密度较高的地区转移，而是留驻在原先的乡村地区，在那里建设起一座座‘新城镇’，以致造就了‘无尽的城镇’。”第三，在居住上都出现了“逆城镇化”现象。许多人工作在城市，而居住在农村，农村成为富人的首选住地。据欧盟2005年统计局的数据，尽管从事农业生产的劳动力占整个就业人口的比例在3%～4%不等，但是欧盟有50%左右的人口居住在占国土面积90%的农村地区，而另外50%的人口居住在占国土面积10%的城市地区。第四，众多发达国家都非常重视农民收入的提高，有的已实现城乡收入基本均等，农民的收入中有很大一块是国家的资助或补贴，他们所享受的基本公共服务也与城市人口没有什么差别。第五，鉴于城乡差别的化解，对城、乡（村）标准的划分，都转变为按每平方公里居住人口的数量来确定，即从人口居住密度上加以区分，而不是从其他什么差距上确定。按照欧洲经济合作和发展组织的标准，人口密度小于每平方公里150人的地区就是乡村。

显而易见，国际“城镇区域化”的发展同我国提出的“城乡一体化”战略以及我们称为“乡村—城镇转型”或“新型城镇化”的模式，在发展趋势上是完全吻合的，表现出城镇化道路的否定之否定的演变。早期的城镇化与早期的工业化相统一，其所需要的条件只能来自传统的农业，只能走生产要素由乡村到城镇集中的路径，因为在当时的条件下，只有采取集中的方式组合生产要素，才能形成生产能力的创新，实现经济效益最优。在这个意义上说，如果不把生产要素集中于一城一地，便不会有工业化的成功推进。因而，城镇化是工业化的必然，“瓦解”农村是城市发展所必需，现代城市的产生与城乡对立的出现，是一个过程的两个结果。由于早期工业化和城镇化造成的城、乡发展中的双向弊端和压力，自然地引发了先集中、后分散，先剥夺、后反哺，先污染、后治理的回馈性政策调整，从而也就形成了城镇化路径和模式的转变，其最终结果是推动了新阶段模式的出现，并逐步地由部分性、政策性调整，演变成为整个城镇化理念和整体路径的创新，即进入“城镇区域化阶段”和建设“无尽的城镇”的路子。总之，在经历一系列历史性转变之后，城乡关系便由早期的对立又回归到了“一体”，但这绝不是退回到城镇化发生前的“一体”，而是一种经历了新“否定”之后的新的“一体”，是一个历史性进步。

2.2 新型城镇化的基本内涵

新型城镇化的提出是基于国际城镇化历史演变的一般趋势，更是基于中国经济发展的历史积累与现实问题的迫切需要，也是实现城乡一体化的根本途径。目前与新型城镇化相关的概念或者相同、相类似的提法也有一些，但其在内涵与外延上还是有一些细微差别。我们所指的新型城镇化的具体含义体现在生产和生活方式等多个方面，简单地说，是一个地区由传统乡村社会向现代城镇社会的转变，但新型城镇化本身是一个复杂的、综合性的社会经济现象，是一个受到多种因素影响的、包含诸多方面内容的、动态的演进过程。要理解新型城镇化这一概念，就必须了解新型城镇化的内涵及其演进路径。

首先，新型城镇化作为社会经济的综合转型过程，包括人口、地域、经济、社会、文化等诸多方面结构转变的内容，其内涵是十分丰富的。概括起来，新型城镇化包含以下几层含义：（1）人口结构的转变，即农村人口不断向中心居民点和城镇转移的过程。表现为农村人口转变为城镇人口，农业人口转变为非农业人口，即人口结构的转化，也就是我们通常所说的人口城镇化或农民工市民化。（2）经济结构的转变，即农业活动转化为非农业活动，非农产业不断集聚的过程。表现为劳动力、资金、商品等要素在中心居民点和城镇的集聚，不断实现资源的优化配置，并由此引起生产方式由分散的乡村自然经济向集中的社会化大生产转变，即经济结构由以农业为主向以工业和第三产业为主的转变，即实现产业的集聚化和高级化，也可以说是经济结构的转变。（3）空间地域结构的转变，即农村地区向城镇地区逐步转化的过程。表现为在空间上城镇数量的剧增、规模的扩大以及区域—城镇—村体系的形成和完善，实现城镇空间布局密集化和网络化，即城乡地域空间结构的演化。（4）基础设施的完善，即道路、交通、供电、供水和供气等的配套。公共设施的完善，实质是人们的生活方式由乡村型向城镇型转变（刘君德，1997），又表现为城镇生活方式的扩散和普及，城镇文明向乡村广泛渗透的过程。这四个指标概括了新型城镇化的典型特征，或者说是具体标志，其中任何一个方面的发生，我们都可以把它看做新型城镇化的推进，如果四个指标都发生了，也就意味着实现了新型城镇化或者说城乡一体化。

其次，新型城镇化是经济社会发展的产物，是多种因素作用下的复杂过程。新型城镇化的推进过程，受到经济水平、自然条件、人口状况、政策、体制等自然、经济、社会等多种因素的影响，各种因素及其组合的复杂多变，造成了新型城镇化动力机制的复杂性，而新型城镇化动力机制是决定新型城镇化进程的基本力量，因而也是新型城镇化路径形成的动因所在。可以说，有什么样的新型城镇化机制，就会有什么样的新型城镇化模式和路径。新型城镇化机制的复杂性，决定了新型城镇化路径的差异性，不同地区具体实现新型城镇化的过程是不同的，采取的是存在相互差别的发展模式。

最后，新型城镇化是一个由量变到质变的动态的历史演化过程。从新型城镇化的发展过程来看，新型城镇化在不同的发展时期具有不同的特征。随着经济社会的发展，其发展阶段、发展条件、内容特征、表现形态和动力机制都在发生着变化。反映到新型城镇化的路径上，不仅具有静态的特征，而且表现为动态的演进过程。新型城镇化演进的动态性，决定了新型城镇化路径不是固定不变的，而是动态变化的，同一地区在不同的发展阶段，新型城镇化路径必然有所不同，但最终结果是实现城乡一体化。实际上镇域某一方面的城镇化特征的表现，也应该包含在新型城镇化的范围之内，当农村劳动力的边际劳动生产率与城市劳动力的边际生产率接近，农业劳动力与非农业劳动力的边际生产率接近，农业劳动力向非农产业转移、农村人口向城镇化地区转移，二者基本上处于均衡状态时，照样还是有城有乡，但原来意义上的穷乡富城、城乡差别、城乡分割状态和性质已经基本不再存在，这也应该说是新型城镇化的有效成果。

综上所述，新型城镇化实际上是乡村社会向城镇社会转变发展的内容特征、动力机制和演进过程的概括和总结，它具有多样性、差异性和动态性的特点。从新型城镇化的实现过程来看，各国各地区新型城镇化总的趋势和方向是一致的，即实现由传统农业社会向现代城镇社会的转变，并且遵循一定的共性规律。但同时，由于新型城镇化内容特征的多样性、动力机制的复杂性和演进过程的动态性，不同国家和地区在不同发展阶段，其推进方式和实现途径及其表现形态又具有明显的差异性。新型城镇化既包括新型城镇化自然演进过程的规律性，又体现了新型城镇化路径选择的特殊性。新型城镇化研究的实质就是在新型城镇化进程及其变革中寻找农村城镇化演进中的共性与个性特征，在个性特点上发现共同的演进规律，从共性的原则中辨析地域发展的个性特点。

2.3 新型城镇化的创新特征

在新的历史时期，我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，提出了坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展，促进经济、社会和人的全面发展的科学发展观以及构建社会主义和谐社会的要求，为城镇化发展提供了重要的原则和思路。与传统城镇化道路相比，加快推进新型城镇化发展必须体现以下特征。

2.3.1 人本发展的城镇化

今后10～20年，将是城镇化加快发展的一个阶段，是农村居民大批向城镇转移，并在城镇落户、工作和生活的演变阶段。伴随着农村居民向城镇转移的过程，城镇也需要不断提升发展，以满足进城居民和原居民的物质、精神和权利等方面的多种需求，让转移进城的居民能在城镇中安家兴业，分享城镇发展带来的多彩生活，即在城镇化进程中要充分体现以人为本的思想，满足城镇化过程中人的需求，推进人本城镇化。推进人本城镇化主要体现为以下三个指标的特征。

(1)满足居民的物质需求的人本城镇化。城镇的发展要跟得上进城居民和原有居民的基本物质生活需求的增长，包括吃的需求、穿的需求、住的需求、行的需求和用的需求。要满足这些需求就得不断加快城镇经济发展，只有经济快速发展才能为新转入城镇的居民提供足够的工作岗位。具体来说，吃的需求是转移进城镇的居民的最基本的需求，需要通过城镇的发展为他们提供足够的工作岗位和基本保障来实现；穿的需求是转移进城镇的居民对御寒、保暖和审美等的需求，需要依靠城镇工业经济的快速发展来实现；住的需求是对居家生活和睡眠休息等的需求，需要政府宏观调控房地产市场，有效提供满足各个收入阶层的居住需求的房源，努力实现“居者有其屋”的房产管理目标；行的需求是对车、路、站等交通工具和设施的需求，包括人行道、公路、铁路、机场、港口、车站等各种交通场所，以及自行车、公交车、地铁、火车、飞机等各种交通工具的需求，需要通过政府积极投资基础设施建设来解决。

(2)满足居民的精神需求的人本城镇化。在推进城镇化的进程中，要满足转移进城镇的居民和原有居民在娱乐、情感、被尊重和安全等方面的需求。这就要求在城镇化过程中不仅要注重物质生产的发展，而且还要同步注重文化事业的发展和精神文明的建设。具体来说，娱乐是人们对闲暇的本能需求，也是人类的共同需求，包括唱歌、跳舞和体育等大众娱乐形式和富有个性色彩的兴趣和爱好，可通过提升城镇功能，建设相应的娱乐场所和设施，开展多种形式的文化活动来满足城镇居民对娱乐生活的需求。情感需求体现为人与人之间的心灵沟通和慰藉，包括亲情、爱情、友情、乡情等，也是人们在满足物质生活需求基础上的第二种需求。可通过组织联谊活动、交际舞会、发展婚介所等来满足居民对情感的需求。安全需求是自我保护、预防危险的需求，包括对自己的生命安全、身体安全、心理安全、财产安全和亲人安全等的需求。可以通过构建和谐社会和加强治安管理来满足居民对安全的需求。

（3）满足居民权利需求的人本城镇化。随着社会的进步和文明程度的提升，居民在物质和精神生活得到满足之后，便开始渴望自己的民主权利能得以体现。民主权利需求主要包括生存权需求、发展权需求、财产权需求、平等权需求。可以说，对居民民主权利的满足不仅是新型城镇化在更高层次上的体现，而且也是新型城镇化有别于传统城镇化的根本标志，主要通过政治体制改革和法制建设来满足。具体来说，生存权需求就是保证人们活着的权利需求，包括对生命权的需求（正当防卫权需求、伤害补偿权需求等）和最低生活保障权的需求（如低保权需求等）两个指标。该权利的实现有赖于在推进城镇化的过程中不断完善法制建设，严格执法规范。发展权需求包括被养护和被教育，以及工作的权利需求。财产权需求是对自己的生活资料、生产资料等物质财产受到保障的权利的需求，包括对家庭财产、生产资料、资金、有价证券等财产权利受到保障的需求。这有赖于在城镇化进程中推进产权制度变革，健全和完善产权保护制度，确保居民财产安全。平等权需求包括平等交易权需求、平等税赋权需求、平等福利权需求、平等受教育权需求、平等选举权需求和被选举权需求等，需要强调工业反哺农业、城市带动乡村、城乡资源共享、城乡产业联动和构建和谐社会等，以满足居民的平等权需求。

2.3.2 集约发展的城镇化

集约发展的城镇化主要包括发展产业集群、推动人口集聚以及提升基础设施使用效率这三种。

(1)发展产业集群的集约城镇化。主要通过建设工业园区、整合城镇产业，推进产业集群发展；集中资源提升中心城镇的产业集聚能力，增强区域空间的经济密度，提高区域城镇空间的经济产出效率和竞争力，由此增强工业化对城镇化的带动力，实现工业化与城镇化的协调发展。工业经济发展是城镇化的主要推动力，但是由于我国受传统的城乡分工思想的影响较久，城乡二元结构和城乡经济社会发展不平衡等问题依然没有得到较好的解决。多数乡村集镇要么没有工业企业，要么工业企业的规模较小，布局严重分散，与所在乡镇发展脱节，无法较好地实现城镇产业的规模效应和聚集效应，而且吸纳农业人口转移就业的能力有限，资源浪费与环境污染严重，甚至导致了城镇化与工业化发展水平不协调的状态，也制约着社会经济的持续健康发展。因此，建设产业园区，整合区域产业，推动产业集聚发展就成了集约城镇化发展的必然要求和主要特征之一。

(2)推动人口集聚的集约城镇化。推动人口集聚，就是要提升中心城镇或中心城区容纳人口的数量和质量，增强城镇空间资源的利用率，加快农村人口向城镇转移的速度。农村人口向城镇流动和集中，是人类城镇化发展的共同规律，农村人口由农村向城镇转移居住，由从事农业生产向非农产业转移就业的数量是城镇化水平提升的重要标志。就我国当前的城镇基础设施建设状况来看，多数县城和中心镇的基础设施和公共服务设施建设与发展依然非常落后，城镇功能仍然不很完善，致使生产力布局分散，无法满足城镇化快速发展中新增城镇人口对基础设施的需求，致使城镇吸纳农村转移进城人口的能力不强，形成非农业人口“离土不离乡、进厂不进城”和“名义城镇化、实际乡村化”等问题，严重制约了城镇规模经济效益和服务功能的发挥，制约了城镇化发展的速度和质量。因此，通过户籍、社保、就业、培训、住房、土地、人才、资金，以及技术等方面的多种措施，创造农村人口向城镇转移的条件，鼓励和引导农村人口向中心城市和中心镇、重点镇等城镇转移居住，提高城镇的人口容积率，增强城镇的综合承载能力和城镇建成区的单位面积人口数量，创新和优化农村人口向城镇转移的制度安排，推动人口集聚就成了集约城镇化发展的必然要求和必备特征之一。

(3)提升基础设施使用效率的集约城镇化。提升基础设使用效率就是要制定统筹城镇公共设施建设与发展的规划，尽可能扩大基础设施和公共服务的使用群体，实现基础设施和公共服务的高效使用，最大限度降低城镇基础设施和公共服务的建设与发展成本。传统城镇化采用的是粗放扩张的发展模式，注重城区规模的扩张和建制镇数量的增加，而对基础设施如何进行科学规划与合理发展却很少考虑。城镇基础设施布局与建设明显存在盲目发展的问题。尤其是改革开放之初至20世纪90年代末，伴随着城镇化发展加快，一度出现了基础设施建设遍地开花、盲目乱建、利用率低下的现象，既造成了资源的浪费，又影响了城镇化的健康、持续发展。因此，科学制定城镇基础设施和公共服务建设与发展规划，并严格规范和监督城镇公共设施共享的覆盖面，提升城镇基础设施和公共服务利用效率就成了集约城镇化发展的必然要求和必备特征之一。

2.3.3 统筹城乡的城镇化

统筹城乡的城镇化主要包括统筹城乡发展规划和制度安排、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设三个方面的内容。

(1)统筹城乡发展规划和制度安排。统筹城乡发展规划和制度安排的城镇化发展主要包括统筹城乡建设发展规划和统筹城乡户籍管理制度、土地资源配给制度以及统筹城乡教育、医疗、卫生、文化制度等方面的供给和管理，构建城乡一体化发展的规划和制度体系。把城市和乡村看做一个整体进行规划，统筹制定城市发展总体规划、土地利用总体规划以及主体功能区建设规划和经济社会发展规划等，对城乡产业布局与分工、城乡住宅布局与建设、城乡基础设施建设与公共服务发展进行科学布局和统一规划，构建城乡分工有序、资源共享、协调发展的一体化规划体系。在中心集镇和区位条件较好的地区，规划建设新型农村社区示范点，积极探索引导农民居住向新型社区集中。规划建设好永久性农业发展区、基本农田保护区等。推进户籍管理制度改革，统一城乡户口登记制度，逐步取消城乡户籍差别，按照居住地进行户籍登记与管理，把与户籍相关的城乡公共服务管理体制统一纳入体制改革框架之中。统筹城乡教育、医疗、卫生、文化等制度改革，重点提升农村义务教育质量，加快发展农村医疗、卫生事业，建立健全农村文化设施网络和文化服务机制等，通过创新和优化制度安排逐步实现城乡居民在教育、医疗、卫生、文化等基本公共服务领域享有均等化的服务。

(2)统筹城乡产业发展。按照城乡产业梯度布局和协调发展原则，构建新型城乡产业联动发展机制，推动资本、技术、人才、管理等生产要素在城乡之间的双向流动，优化城乡产业结构，着力形成城乡产业分工合理、区域特色鲜明、生产要素和资源优势得到充分发挥的产业发展格局，形成城乡经济联动发展的新格局。要依据延伸农业产业链、提高农业竞争力、增加农村居民收入的要求，促进农业产业提质增效。统筹城乡产业发展的质量，很大程度上取决于城乡在区块功能优化、生活配套改善、社会治理创新和品质文化塑造等软实力方面的综合表现。要从产业发展不同阶段的实际需求出发，从全局发展的高度，从经营的角度，前瞻性地布局城乡产业，提升城市功能，优化配套设施，尤其要提高乡村生活配套设施的便利化、优质化和人性化，要积极培育一些有利于实现城乡产业联动发展的要素保障项目和创新载体项目，营造好产业创新发展、可持续发展、绿色发展的氛围。

(3)统筹城乡基础设施建设。推进统筹城乡基础设施建设，就是要建立城乡基础设施建设的联动机制。考虑到农村基础设施建设欠债较多，要着力增加对农村基础设施建设的投入，积极鼓励和支持基础设施建设和公共服务发展向农村地区延伸。尤其在乡村公路修缮、通信网络建设、自来水和电力供应、垃圾收集与处理等各类基础设施建设方面做好城乡的有效对接，促进城乡之间基础设施的整合与共享，合理配置市域的基础设施和重要公共设施，统一规划建设城乡统筹的市政公用设施，促进城乡基础设施建设的规模化和服务的区域化，实现城乡基础设施的共同享有和共同管理。要重点支持与农民生产和生活直接相关的农田水利、农村饮水、农村公路、农村能源、农村环境治理等基础设施建设，科学构建城镇村一体化的基础设施体系。

2.4 新型城镇化的目标

从新型城镇化的科学内涵和发展特征看，在21世纪前二十年(2020年)即实现全面小康之时，新型城镇化应达到以下五大基本目标。

(1)城镇化水平和质量稳步提升。城镇化健康且有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

(2)城镇化格局更加优化。以“两横三纵”为主体的城镇化战略格局基本形成，城市群集聚经济、人口的能力明显增强，东部地区城市群的一体化水平明显提高，国际竞争力明显增强，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。城市规模结构更加完善，中心城市的辐射带动作用更加突出，中小城市的数量增加，小城镇的服务功能增强。

(3)城市发展模式科学合理。密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑的比例大幅提高。城市地下管网的覆盖率明显提高。

(4)城市生活和谐宜人。稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。自然景观和文化特色得到有效保护，城市发展个性化，城市管理人性化、智能化。

(5)城镇化体制机制不断完善。户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展，阻碍城镇化健康发展的体制机制障碍基本得到消除。