第五章 2013年我国行政审批与行政许可改革实践考察

一、2013年行政审批与行政许可改革的总体形势

2013年是我国行政审批体制改革如火如荼开展的一年。以李克强总理为首的新的政府班子倡导转变政府职能，深化行政体制改革，强调简政放权，取消和下放行政审批与许可，正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，通过改革进一步向市场释放红利。经过一年的实践，各级政府在取消和下放审批事项、优化审批流程、创新体制机制，加快转变政府职能，提升依法行政的能力和水平上面取得了突出成绩，呈现出崭新的气象，获得了民众的赞许。行政审批制度作为行政体制改革的抓手和突破口，通过重点分析本年度行政审批制度的实践状况，可以管窥法治政府进步的历程。

二、2013年行政审批制度改革的路径

（一）中央层面

1．中央政府行政审批制度改革概述

行政审批制度改革是转变政府职能、建设法治政府的重点内容之一，是政府的一场“自我革命”。改革开放以来国务院进行的每一次机构改革，都把转变政府职能作为关键，又把精简行政审批项目作为转变政府职能的重要内容。2013年，本届政府一成立，李克强总理就明确提出深化行政审批制度改革的任务和要求，并两次召开全国电视电话会议对此精神进行部署，提出本届政府任期内国务院部门的行政审批事项要减少1/3以上。（新一届政府成立之初，国务院各部门的行政审批事项高达1700余项，李克强总理庄重向社会承诺本届政府至少要取消和下放其中的1/3，即567项）。党的十八届三中全会则提出要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。根据三中全会精神和李克强总理的要求，深化行政审批制度改革，国务院部门应当做好表率作用。2013年全年，国务院共计取消和下放行政审批事项221项。在本届政府的开局之年就已经完成改革任务的39%,1年就完成了接近2/5的改革任务。

2．中央政府取消和下放行政审批时间表和路线图

2013年3月17日，李克强总理在就任国务院总理之后的记者招待会上就强调，必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。2013年3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出，减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、改革工商登记制度。2013年4月24日召开的国务院常务会议决定，第一批先行取消和下放71项行政审批项目。紧接着5月6日，国务院常务会议决定再次取消和下放62项行政审批事项。9月19日，《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发[2013]39号）提出，设定行政许可，对人民群众生产生活影响很大，必须从严控制，今后起草法律文件、行政法规文件一般不新设行政许可，确需新设的，必须严格遵守《中华人民共和国行政许可法》的规定，严格设定标准。

3．法律法规的配套修改，为行政审批体制改革提供法律保障

为了依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，进一步激发市场、社会的创造力和活力，配合行政审批事项消减工作的开展，全国人大常委会修改了一批法律，保障行政审批体制改革依法进行。2013年6月29日，全国人大常委会修改了《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等12部法律的部分条款。12月28日，全国人大常委会修改了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国公司法》等7部法律，内容涉及取消、下放11项行政审批项目和改革工商登记制度。

除了全国人大常委会修改法律之外，为了落实《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工和有关要求，依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，促进和保障政府管理由事前审批更多地转为事中、事后监管，国务院分几批集中对相关的行政法规进行了清理。2013年5月30日，国务院对《外资保险公司管理条例》进行了修改。7月18日，国务院对有关行政法规进行清理，对包括《税收征收管理法实施细则》、《出版管理条例》在内的25部行政法规的部分条款予以修改，对《煤炭生产许可证管理办法》予以废止。2013年12月7日，国务院发布《关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第645号），再次对取消和下放的125项审批事项涉及的行政法规进行了大规模的清理，对《城镇土地使用税暂行条例》、《食盐专营办法》、《广播电视管理条例》、《音像制品管理条例》等16部行政法规的部分条款予以修改。这些法律法规的修订，体现了一切改革都应于法有据的法治思维，从顶层设计层面，为简政放权和行政审批体制改革提供了法律依据和保障。

（二）地方政府的改革路径

2013年是行政审批体制改革年。无论是中央政府，还是地方各级政府，行政审批制度的改革都成为转变政府职能、深化体制改革的关键点和切入点。根据国务院关于深化行政审批体制改革，简政放权的总体部署和要求，各个地方政府根据自身实践需要，对目前行使的各类审批事项进行了清理，纷纷取消和下放了一批行政审批和许可项目，促进了服务政府、责任政府和法治政府的建设。

三、2013年我国行政审批与行政许可改革的实践评析

纵观2013年全国各级政府纷纷开展的行政审批体制改革，在推进政府职能转变，理顺政府、市场和社会的关系，激发市场和社会活力，制约审批权力腐败，促进法治政府、廉洁政府建设方面起了积极作用。具体而言，其成效体现在以下几个方面：

（一）进一步清理、减少和调整了行政审批项目，促进政府职能转变

转变政府职能、简政放权，清理和减少行政审批项目，是2013年行政体制改革的重点。在国务院统一部署下，国务院各部门和各级政府根据实际情况，按照合法、合理、效能、责任、监督的原则，对各类行政审批事项进行了全面清理，进一步削减和规范了行政审批行为。坚持市场优先和社会导向的原则，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理方式的，不要再搞前置审批。取消了一批不合理的行政审批项目和收费项目。尤其是对重点领域的行政审批清理取得了实质性的突破。一是投资贸易、生产经营领域。国家发改委等国务院部门对于投资项目管理，按照投资主体、投资范围、投资限额等不同情况，实施审批、核准和备案。取消一批投资项目审批，下放一批到地方，即使对于仍由国务院相关部门审批的项目，也将简化程序、限时办结。上海自贸区通过简化审批程序、设立“负面清单”、下放审批权限等方式促进投资贸易便利化；广东省取消约170项与企业生产经营活动直接相关的审批事项，有效减少行政管制和政府干预，降低创业门槛，充分释放了各类市场主体的积极性和主动性。二是非行政许可审批领域。2013年，从中央到地方，均加大了对非行政许可审批清理的力度，一些部门和地方政府利用“红头文件”等对公民、法人和其他组织提出的限制性规定，以及没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、年检、监制、认定、审定等制度都得到了较大程度上的清理。

（二）注重依法设定、规范审批程序，推进法治政府建设

1．坚持依法设定、法治先行。行政机关设定任何审批事项都要于法有据，严格遵循法定程序，进行合法性、必要性、合理性审查论证。行政审批改革也必须考虑合法性问题。实践中，全国人大、国务院配套修改相关法律法规；全国人大授权国务院，同意广东省作为“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试点；全国人大常委会授权国务院同意上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批的适用，都是用法治的方式来推进和引领行政审批改革，保障“先行先试”成果的典范。

2．严格规范审批程序，预防和监督腐败。任何权力都倾向于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。实践中，地方政府积极通过规范审批程序，编制和公布行政审批事项目录和目录管理办法（浙江、湖南、陕西、内蒙古、广东等）来严格控制行政许可和非行政许可事项，推进“阳光审批”，通过程序和公开，来加强对行政审批权的监督与制约。

（三）积极探索推动行政审批服务方式创新、打造阳光政府

1．加强电子政务建设。依据“简化程序、减少环节、提高效率、强化服务”的原则，通过行政审批公开，把审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等在网上及时公布。大力推进网上审批，实行网上公开申报、受理、咨询和办复，积极探索推广并联审批、联合审批等方法，为相对人申请许可提供诸多便利。

2．“相对集中行政许可权”的运用。相对集中行政许可权作为行政权力横向配置的一种方式，是行政审批制度改革在实践中进行探索和创新的亮点。2013年，在原有“集中办理、联合办理”一站式行政服务中心模式的基础上，上海张江高新技术开发区、天津滨海新区、黑龙江省哈尔滨市松北区都在积极探索开展“相对集中行政许可权”的实施。将物理意义上的“集中”（“收发室”、“传达室”）变成实质意义上行政管理职权的集中。对于转变政府管理方式、减少许可环节、提升行政效能、便利相对人都有积极意义。

在肯定行政审批体制改革取得的成效的同时，我们也理应清醒地认识到，目前审批制度改革所面临的困境与不足：

一是以“数量精减型”模式为主导的改革，忽视了“质量提升优化”。深化行政审批体制改革，就是要最大限度地减少政府对微观事务的管理，理顺政府与市场的边界，着力解决市场体系不完善、政府干预过多问题。“减”字当头的改革，衡量标准过于注重、追求取消和下放的数量，停于表面，而非看其是否真正促进了政府职能的转变，是否真正适应市场经济的需要和发展。因此，容易导致形式主义和异化。要跳出“放收循环”周期率，就应当在减量的同时，注重实质的权力下放和优化，管住政府的手，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

二是改革易受“部门利益”、“地方利益”的干扰和阻碍。在实践中，有一种情形值得警惕，就是个别地方政府或部门，为了保住既得利益，以各种形式或理由将事关要害的审批项目保留下来。虽迫于形势需要，也会取消一些项目，但多是“无关紧要”、“无利可图”的。这种变相保留的项目多以非行政许可审批项目形式出现。譬如一些部门将“审批”改成“备案”、“核准”，表面看不用审批了，实质上有时比审批还难。“备了案才能办”，“核准了才能干”，这种变相审批的形式，极大地损害了政府的公信力和相对人的合法权益。

三是改革应将“减政”和“放权”有机结合起来。深化行政审批体制改革，不仅要“减”，还要逐步地“放”。凡市场能有效调节的，都应不再审批，下放给市场。政府主要起指导、引导和服务作用，以此来弥补市场失灵的缺陷。目前一些部门仍囿于传统思维观念，习惯用审批的方式来分项目、分资源。一些事关国计民生、国家安全和重大公共利益的项目，需要审批；但对于公民、法人或者其他组织能够自主决定的，或者是市场竞争机制能够有效调节的，或者是行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，都不得设立审批项目。减政与放权是有机结合的，放权于市场、放权于社会，既是释放市场经济的活力，给市场“松绑”，也是给政府自己“解套”。