第二章 环境法律实施的前提——良法的存在

第一节 加拿大环境法律体系

一、法律体系概念

通常认为，法律体系是指全部现行的法律规范按照调整对象和调整方法分门别类组合为法律部门和法律制度而形成的统一结构体。构成该结构体的法律规范以特定的形式组合起来并且彼此相互联系。在某些规范之间客观形成的联系，赋予法律规范以特定的结构统一性。这样，法律规范组合为最基本的规范性法律构成物——法律制度，法律制度又组合为法律部门和分法律部门。这些部门和分部门统一起来即为法律体系。可见，法律体系，即组合成法律制度、分法律部门和法律部门的法律规范的总和。环境法律体系是指全部现行的环境法律规范分类组合为相应的法律制度，进而形成若干分（亚）环境法律部门的具有有机联系的系统化结构体。

二、加拿大现行环境法律体系特征

（一）成文法与判例法，英美法系传统和大陆法系传统并存

加拿大独一无二地拥有两种法律体系和两种相应的法律传统，其环境法律体系中既包括成文法又包括判例法，法律传统有英美法系传统和大陆法系传统。

加拿大的法律制度主要是在以英国判例法为基础的普通法上发展起来的。在加拿大10个省和3个地区中，除魁北克省外，其余各省和地区的法律制度均起源于英国的普通法。加拿大联邦及各省均或多或少采用英国民商法方面的重要法规，如1852—1854年《普通法民事诉讼法》、1873—1875年《法院组织法》、1881年《财产转让法》、1838年《专利法》及《商标法》等。在程序法和司法制度上，也深受英国影响。加拿大诉讼法中的基本概念，如“遵守先例原则”、“司法独立原则”均来自英国。此外在法院设置、陪审制、律师制、司法人员培训及教育等方面，也深受英国影响。但是，加拿大法律又有其自身改变和创新的一面。如在国家结构中，加拿大采用与美国相同的联邦制。特别是第二次世界大战后，随着美国在西方世界超级大国地位的确立，美国法律成为现代意义的普通法，加拿大更多地受到美国影响。如在制定和修改劳动法、反托拉斯法、证券法等方面，法律部门都效仿美国的制度。在司法制度上，英国有辩护律师和事务律师之分，而加拿大则无此区别，这与美国相同。此外，在法学教育、司法实践中，加拿大也趋于美国的模式。

魁北克省在加拿大历史发展中具有特殊的地位。1603—1763年法国移民在加拿大建立了新法兰西殖民地，并将当时法国的政治、法律制度、庄园制、天主教等也带到这里。1763年法国在“英法七年战争”中失败，被迫将在加拿大的殖民地让给英国，在统治初期，英国对战败后的法国人实行同化政策，同时推行英国的政治制度和法律。然而由于在情感上难以接受英国法，再加上法国后裔对英国法不熟悉，实际上也难以操作，因此魁北克法裔居民对此强烈抵制并要求恢复原有的以法国民法为基础的法律制度。而当时正值北美13个州出现分离倾向，英国政府担心魁北克有可能倒向这13个州而反对英国。基于此，英国议会于1774年通过了《魁北克法案》，规定在魁北克并行英国刑法和法国民法，并可保留庄园制以及天主教制度，法语和英语同为加拿大官方语言。正是这个法案，使得魁北克省得以保留法语、原社会制度以及以法国民法为基础的法律，这样大陆法系得以延续，加拿大的法律体系最终形成两大法系并存的特点。由于魁北克早期沿用的法国法多为“巴黎习惯法”，这些习惯法在有些方面不太适合当时的社会状况，因此魁北克政府决定于1875年起草一部《魁北克民法典》。事实上，在加拿大主体法律采用英国法的客观环境下，魁北克无法毫无变化地保留另一种法律传统。19世纪60年代的魁北克民法改革，主要借鉴了英、美以及加拿大普通法的原则和精神。在商法方面，由于魁北克无独立的《商法典》，又没有单独立法权，因此在银行法、破产法、专利法、商标法方面与其他省一样要受到联邦立法的管辖，也就是普通法的管辖。总之，目前魁北克的法律，其风格、形式和内容都与法国法表现出相当大的差异性，而与英美法存在同化的趋势。

魁北克省拥有两套法律体系，这也体现在魁北克的环境法上。比如，魁北克环境法的权利滥用和相邻关系妨碍的概念创造了保护私人人身和财产不受侵害的权利，它与普通法中侵权相似，但不完全相同，而环境管理犯罪的概念则是建立在英国法基础上的。

（二）加拿大环境法律体系的公众推动性

在加拿大，现代环境法大量制定是在20世纪60年代末和70年代初期。这时期的法律注重控制和减少污染，并且认识到环境破坏是一个严重问题，预防比破坏后恢复更明智和经济。环境立法涉及两个相关联的民主方面：政府的公共福利角色和政策审议中的公众参与。公共福利理念认为在民主社会，政府有责任保障和促进公众的福利。公共福利的范围包括国家安全、公共安全、教育和交通等。环境保护也成为公共福利的重要部分，同时也是公众关注的焦点和给予强大压力的领域。公众认为政府必须在环境保护领域起到重要的作用，环境法就是其应对环境问题的一种重要手段。所以，可以说，加拿大环境法上所有的进步都有公众的主动参与、公众的创造以及持续不断的公众压力。

其次，加拿大环境法的发展也反映了民众对政府官员行使行政职责的不信任。从20世纪60年代末到现在，加拿大推进强有力环境法的运动一直包括参与权的要求，即告知利害关系公众重要的法律要求，及时和方便地获得信息权，在不可逆转的决定做出之前公众有机会有效参与审议过程并且能够在政府执行不利的情况下执行环境法律。环境律师在影响公共利益的行为中往往具有适用普通法和成文法中的原则以确保公民参与环境管理决定和制止可能危害环境的拟定项目或使其延期的法律权利。

（三）加拿大环境法律体系的双语性

加拿大是一个移民国家，也是一个多民族国家。根据加拿大统计局2009年统计数据显示，全国人口中，英裔居民占40.2%，法裔居民占26.7%，其他欧裔居民占23%，多来自意大利、德国和乌克兰等国。加拿大的官方语言是英语和法语，讲英语的人口超过全国人口的1/3，讲法语的人口占全国人口的1/4，来自各国的移民后裔也使用自己本民族的语言。而讲法语的人口主要集中在魁北克省。1969年联邦议会为回应魁北克省提高法语地位的要求，通过《官方语言法》。同时，该法律的内容在1867年《宪法法案》第133条和1982年《加拿大权利与自由宪章》第16至22条中也有体现：英语和法语是加拿大官方语言，在联邦和该省的议会、政府和法院的使用中享有平等的地位；任何社会成员有权要求联邦政府官员使用其中一种语言服务。正因如此，加拿大联邦、地区（通常为市）和一些省的法律均为双语文本，即同时拥有英语和法语文本，两种文本具有同等的法律效力，而这种双语法律的制定或修改程序在各地或各机构不尽相同。但是，各个法案在设计、起草及解释上则是大同小异。

三、加拿大现行环境成文法体系

如前所述，加拿大环境法律体系有成文法和判例法，普通法和衡平法。判例法浩如烟海，且未有体例编撰，所以本书讨论的仅仅是加拿大现行的环境成文法体系。

（一）加拿大联邦宪法对联邦和省级立法权限的划分

加拿大属于联邦制国家，由10个省和3个地区组成。宪法是加拿大法律体系中的根本法，更重要的是宪法是国家权力合法性的基石。加拿大宪法由重要的法案、惯例和判例组成，法案部分包括1982年《宪法法案》及其附录中列举的历史上通过的26个有效法案，其中，1867年《宪法法案》和1982年《宪法法案》对宪法的贡献是：规定了修宪程序，在自然资源方面赋予省更多的权力，增加了《加拿大权利与自由宪章》。1867年和1982年加拿大联邦《宪法法案》对环境法与政策在联邦与省级立法权限的划分如下。

属于省级立法权的有：（1）由省制定法律的特殊领域：对公共土地的管理与出售；市政机构；财产和私法权利；当地的或私人环境问题。（2）自然资源：1982年资源修正案中做了修改，对不可更新能源和森林资源以及电力能源的管理和收入利用。（3）财产权利益：授予省政府管辖的公共土地、矿藏等，除非利益属于联邦所有或者联邦政府有权管理它们，比如国家公园。

属于联邦立法权的有：（1）由联邦制定法律的特殊领域：贸易和商业；税收权力；航海；海岸线和渔业；土著民的利益；刑法。（2）通常权力：联邦政府有权对加拿大“和平、命令和健全的政府机构”制定法律。（3）条约制定权：联邦政府有权进行国际谈判。

加拿大联邦最高法院认为环境保护不是一个为了宪法目的而做的特殊主题，而是一个由许多独立因素组合的聚集体。从有毒物质排放的许可到刑事犯罪（联邦的立法主题），到地方商业和省级财产的管理（省的立法主题）都落入环境保护的范畴。这就意味着环境保护不能被简单地认为是“国家关注”的问题。结果就是环境保护是一个被分割的宪法主题。环境保护中的许多因素或者是联邦或者是省立法的主题，或者两者都是。这样一来，联邦或省立法对同一事务可能冲突或相互矛盾，比如对鱼类有害的污染、海洋污染、对高度有毒物质的管理和对与联邦有关的行为进行的环境评估都属于联邦的宪法授权范围。但是，对因为省内的伐木垃圾造成的水污染和省内有毒废物处置等环境管理都属于省立法的专有权。比如加拿大不列颠哥伦比亚省2003年的《环境管理法》，其主要内容包括：所有类型污染的释放和处置；有毒废物的处置、掌握和贮存；被污染场址的清除程序和影响空气质量的排放。当联邦和省级环境法在处理同一个事务发生冲突时，根据首要权力原理，联邦法律优先。一般来说，这种潜在的执行冲突是非常少的，因为政府立法技术能避免执行的冲突。但是当联邦和省级环境标准在对特定的人或实体适用时有不同规定，并不一定倾向于适用联邦优先原则。受影响的人也不会面临执行两难的问题，他们执行两个法律中更高的标准。

综上可以看出，在加拿大，联邦和省级各有一套自己的环境成文法体系。

（二）加拿大联邦环境成文法体系

1．综合性环境基本法

环境基本法是指由国家专门的立法机关制定的，规定环境法的目的、任务、调整对象、环境基本政策、基本原则和基本制度，就环境权、环境保护、对自然资源的合理利用、可持续发展等方面的重大问题进行全面调整的综合性环境法律。环境基本法也可以称为环境法的母法，是其他环境法的立法依据。世界上许多国家都制定了环境基本法，如美国的《国家环境政策法》、日本的《环境基本法》、俄罗斯联邦的《环境保护法》等。加拿大的综合性环境基本法是1988年颁布的加拿大联邦《环境保护法》，并于1999年进行了修改。

1988年联邦《环境保护法》（CEPA）是加拿大联邦政府在汇集了五部早期环境法规的基础上颁布的综合性环境法律。它取代了此前实施的《环境污染物法》、《大气品质法》、《水法》、《海洋倾废法》和《环境法》，并且包含了《清洁空气法》、《清洁水法》中有关营养物的规定，以及环境部门法的某些规定。该法是“联邦环境法律和政策的基石”。该部法律旨在解决与有毒物质相关的多重问题，通过发展更具综合性的方法来处理有毒物质从“摇篮到坟墓”的全部生命循环。“结果，该法与绝大多数的企业关联起来，而且广泛覆盖于加拿大境内的各种行为，这些行为存在潜在的环境影响结果，无论是在加拿大境内或者境外。受规制的物品和企业清单数年来不断增多。”此外，该部法律先于国际社会应对环境危机的共同努力，因此具有明显的前瞻性。

根据1988年CEPA的规定，在该法公布实施五年以后，需要对其实施状况加以审查回顾。为践行CEPA五年定期修订的要求，也为顺应可持续发展深入人心、国际贸易中绿色保护主义盛行、环境法新领域亟待拓展的新形势，1999年9月加拿大议会通过了新的CEPA，并于2000年3月31日正式生效。新法由原来的七部分扩展为十二部分，对旧法做了许多实质性的修改。1999年CEPA的主要更新内容包括:（1）使污染控制成为国家努力的核心，以减少环境中的有毒物质。（2）设置了在商业活动中的各种物质所造成的对于环境和人类健康的风险的修订程序。（3）对于有毒物质的管理施加了时间范围。（4）提供了处理有毒物质、其他污染和废弃物质的多种工具。（5）确保最有害的物质在任何可测量的数量上得到逐步淘汰或者不释放到环境中。（6）包含规制车辆、机械、设备排放的规定。（7）加强法案及其规章的实施。（8）鼓励更大范围的公民投入到决策过程中。（9）允许与其他政府和土著居民更有效地合作和建立伙伴关系。加拿大官方对1999年CEPA给予高度评价，健康部长艾伦·罗克（Allan Rock）也指出：“新CEPA将为保护加拿大人免受有毒物质污染提供一个强化的框架……加拿大人将能持续享受最高标准的环境和健康保护。”

2．环境保护单行法

环境保护单行法是针对特定的保护对象，如某种环境要素或特定的环境社会关系而进行专门调整的法律。它以宪法和环境基本法为依据，又是宪法和环境保护基本法的具体化。单行法一般比较具体详细，是进行环境管理、处理环境纠纷的直接依据。单行环境法规在环境法体系中数量最多，占有重要的地位。

加拿大联邦颁布的环境保护单行法也分为防治环境污染单行法和自然资源保护单行法两大类。防治环境污染单行法有《清洁空气法》、《清洁水法》、《环境质量法》、《环境评价法》、《原子能安全与控制法》、《危险物品运输法》等。自然资源保护单行法有《水法》、《植物保护法》、《野生动物法》、《海洋保护法》、《国家公园法》、《渔业法》、《候鸟迁移法》等。

环境基本法与单行法同为环境法律体系的组成部门，但是两者也有区别：基本法内容较为抽象，而单行法内容则相对具体；单行法是对基本法某一方面的具体化；基本法效力高于单行法，单行法不能违反基本法的原则和立法精神；基本法对环境保护的重要问题进行全面的规定，单行法则针对特定的环境保护对象做出规定。单行法和基本法有时候会出现重复和冲突的情况。为解决这种冲突的局面，法律会通过联合或替代程序来达到统一。如果有冲突，纠纷会通过调解或者必需的情况下由法院来解决。法院运用法令解释的通常原则来决定哪一个法律是主流。在这些案件中法院通常会仔细评价每一个法律中的语言和整个法律所要达到的目标。

3．环境标准体系

在加拿大，环境标准是用来促进或维持环境质量和人类健康、生物多样性、经济发展和资源生产、可持续性等目标的技术性手段。环境标准体系的设定被表述为“决定每年有多少污染物允许排入到环境中的程序”。

加拿大环境标准种类如下：

（1）环境质量标准。是指在一定时间和空间范围内，对环境质量的要求所做的规定，即在一定时间和空间范围内，对比如空气、水或者土地等环境中有害物质或者因素的容许浓度所做的规定。

（2）污染物排放标准。是为了实现环境质量标准目标，结合技术经济条件和环境特点，对排入环境的污染物或者有害因素所做的控制规定。它是控制污染源的重要手段。

（3）设计标准。是为了实现环境质量目标，在产品设计或操作过程中考虑的设计和技术要求。

4．环境行政法规、规章

环境行政法规是指加拿大内阁为领导和管理国家环境行政工作，根据宪法和法律，按照行政法规规定的程序制定的规范性文件的总称。由于法律关于行政权力的规定常常比较原则、抽象，因而还需要由行政机关进一步具体化。行政法规就是对法律内容具体化的一种主要形式。行政规章分为部门规章和地方规章。部门规章是指内阁各组成部门以及具有行政管理职能的直属机构根据法律和行政法规、决定、命令，在本部门权限内按照规定程序制定的规范性文件的总称。

加拿大每部法律下都有相应的行政法规、规章。比如1985年《渔业法》下规定的行政法规有：《土著民共同捕捞许可证规定》、《氯碱水银液体流出物规定》、《鱼类健康保护法规》、《受污染渔业管理法规》、《海洋哺乳动物法规》等。

5．其他部门法中环境保护规范

其他与环境保护相关的法律，包括：刑法典、侵权法、税法、诉讼法、信息获取法等。如1995年加拿大修改了《审计长法》，增加了要求联邦政府相关部门实施可持续发展战略的条款。根据《审计长法》，审计长要指定一位高级官员作为环境与可持续发展专员，协助审计长处理与环境和可持续发展有关的问题。环境与可持续发展专员负责向国会提供对联邦政府保护环境和实施可持续发展战略的建议和意见。再如，为了使加拿大个人或公司拥有的土地内资源及环境能够得到永久性的保护，加拿大从1995年开始实施“加拿大生态礼品项目”。根据《收入所得税法》，对捐助自己拥有土地内的“生态礼品”（指珍稀濒危物种的集中分布区、生态环境敏感区所在的土地、附属建筑物、契约或土地使用权）的单位和个人实施减免收入所得税。通过这个项目的实施，到2004年底，共有价值超过1.22亿加元的450份“生态礼品”被捐出，保护了3.96万公顷的野生动物栖息地，并且其中超过1/3被列为国家或省重要意义保护地。

6．加拿大批准加入的国际性环境条约

包括加拿大参加、批准并对加拿大生效的一般国际条约中的环境保护规范和专门性国际环境保护条约。前者如《联合国海洋法公约》中关于保护海洋环境的国际法律规范；后者如《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、《保护臭氧层维也纳公约》及其议定书、《气候变化框架公约》及其议定书、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等。它们都属于加拿大环境法律体系的组成部分。这些国际环境保护规范，除声明保留的条款之外，其效力优于国内法。

（三）加拿大省级环境成文法体系

1．环境基本法

加拿大各省也有相应的环境基本法，但是名称各不相同，具体见表2-1所示。

2．根据宪法授权制定的省环境单行法

自然资源保护立法权和环境污染防治立法权主要集中在省一级。例如，安大略省制定的环境保护方面的法律法规有：1993年《环境权利法》、1990年《环境评价法》、1990年《水资源保护法》、2002年《安全饮用水法》、2002年《可持续水资源和排放系统法》、2006年《清洁水法》、2002年《营养物管理法》、2002年《废水回收处理法》、1990年《杀虫剂法》。

3．为执行联邦法律而制定的行政法规

根据联邦宪法规定，渔业资源属于联邦制定法律的范围，加拿大联邦于1985年颁布《渔业法》，但是该法在各省的执行还要充分考虑各自的实际省情，所以各省也制定相应的行政法规，比如艾伯塔省1998年的《渔业法规》，不列颠哥伦比亚省1996年的《运动捕鱼条例》，马尼托巴省1987年的《渔业法规》。

4．环境标准

地方政府不得制定或执行比联邦环境标准更低的标准已经成为许多国家环境立法确认的一项原则。因为国家标准是以全国常见的污染物为主要控制对象，其控制指标的确定是以全国平均水平和要求提出的，不可能包括具有地方特点的污染物，要严格控制这些污染物，必须依靠地方环境标准。加拿大环境标准制定同样也适用此原则。若是省或地方政府要实施自己的环境标准，该标准必须比联邦标准更严格。