第一章 环境法律实施机制概述

第一节 环境法律实施的概念、特征及方式

制定好的法律，并严格实施这种法律，被古希腊思想家亚里士多德认为是法治的两个重要条件之一。法律实施是法治国家建设中法制机制理论的一个环节。法的实施是实现立法者的目的、实现法律作用的前提，是实现法的价值的必由之路。因为“如果包含在法律规定部分中的‘应当是这样’的内容仍停留在纸上，而不影响人的行为，那么法律只是一种神话，而非现实。另一方面，如果私人与政府官员的所作所为不受符合社会需要的行为规则、原则或准则的指导，那么社会中的统治力量就是专制而不是法律。因此，规范性制度的存在以及对该规范制度的严格遵守，乃是在社会中推行法治所必须依凭的一个不可或缺的前提条件”。所以，“法律的生命在于它的实行”。

一、加拿大环境法的定义

美国学者威廉·罗杰斯从生态学角度给环境法下定义：“环境法可以被定义为行星家政管理法。它旨在保护这颗行星和它的人民免受破坏地球及其生命支持系统的活动的危害。”这个概念说明了三个层次的内容：首先，环境法是一种行为规范，即规则；其次，环境法是一种人类所共同遵守的行为规范，即所谓“家政管理法”；最后，环境法的目的是保护地球和人类的安全，禁止破坏地球和地球生命支持能力的活动。

我国学者认为环境保护法是指调整因保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。这一定义说明：首先，环境保护法是调整人们在环境保护中社会关系的法律规范；其次，环境保护法调整的社会关系具有特定的范围；最后，环境保护法是指一切调整环境保护关系的法律规范的总称。

加拿大学者认为，环境法是用来保护和恢复或促进环境质量的成文法与判例法体系。主要用来解决污染控制、废物管理、濒危物种保护和其他自然环境问题。但是“环境”也被扩大界定为包含陆地、水、空气和有机生物体，人类和他们建造的环境，以及这些因素的相互作用。这个概念与前面两个概念虽然在定义的方法上略有差别，但实质上都是说明环境法是法律规范的总和，而这种法律规范是调整人们在环境保护中产生的社会关系，其目的是维护生态平衡，协调人与自然的关系。

（一）环境法的目的是通过防止自然环境破坏和环境污染来保护人类的生存环境，维护生态平衡，协调人类同自然的关系

加拿大联邦和各省的诸多法律均宣布加拿大环境法的目的在于维护生态平衡，协调人与自然的关系。比如1999年加拿大联邦《环境保护法》宣布：“保护环境是加拿大人福祉的本质所在。”

但是，加拿大环境立法的目的也表明环境保护机制不是独立存在的，他们应该融入其他经济的、社会的考虑中。比如，1992年《加拿大环境评价法》明确指出“在项目采取行动之前确保环境影响得到细致的考虑”和“鼓励有责任的机构采取行动促进可持续发展和达到或保持健康的经济”。另外，该法还寻求“确保在加拿大或者联邦土地上实施的项目不会产生超出管辖范围的严重环境负面影响”。加拿大1985年《北极水域污染防治法》认为，一方面，立法应该“认识到现在关于北极区域自然资源开发利用的发展和将这些自然资源运送到世界各地的市场对于加拿大国际贸易和商业以至于加拿大经济是非常重要的”。另一方面，立法也应该坚持“保护北极区域水体、冰川和陆地对于维持特殊生态平衡的重要性”。艾伯塔省1992年《环境保护与改善法》旨在“支持和促进保护、促进和明智地利用环境”，在此宗旨下还包括了一些更为细致的目的描述：维持生态系统的统一性、人类健康和社会福祉；运用对环境负责任的方式促进经济发展和繁荣，并且在计划早期阶段将环境保护融入经济决策当中；达到可持续发展；阻止和减缓发展和政府政策、计划和决定对环境的负面影响；确保公众对影响环境的决策提出建议的机会；并且鼓励污染者对他们的行为付费。

加拿大环境立法目的说明，事实上，经济和社会发展与环境保护是对立统一的辩证关系。环境和自然资源是经济和社会发展的物质基础，保护环境、维护生态平衡、促进生态系统良性循环，有利于经济和社会发展；同时，经济和社会的发展又为防治污染、保护生态提供了有利的条件。环境保护和经济发展应该是互惠共赢的，应该在发展中落实保护，在保护中促进发展。

（二）环境法调整的社会关系具有特定的范围

环境法是调整人们在保护和改善生活环境和生态环境，合理开发利用作为环境要素的各种自然资源，防治环境污染和其他公害中产生的社会关系。实际上可以把环境法调整的社会关系分为两大类：一类是保护和改善生活环境和生态环境而产生的社会关系；另一类是防治环境污染和其他公害而产生的社会关系。

（三）环境法是成文法和判例法体系的结合

从环境法的外延来看，加拿大环境法按法的形式来划分是成文法与判例法体系的结合。具体来说加拿大环境法体系的基本构成应该为：联邦宪法、省宪法、联邦法规、省法规、地方法令、联邦和省的行政管理规章、法院对上述制定法的司法解释和普通法。此外，加拿大国会批准的有关环境保护国际条约也是加拿大环境法的组成部分。

二、环境法律实施的概念

国内外学者对法律实施理论在理解或表述上虽然有所差异，但都强调“法的实施是一个过程”。如沈宗灵教授认为法律实施“是指法律在社会实际生活中的贯彻。它主要体现在两个方面：一个是凡行为受法律调整的个人和组织遵守法律；另一个是执法、司法机关执行和适用法律”。孙国华教授认为法律实施“是使法律规范的要求在社会生活中获得实现的活动。法的实施是一个过程。它是将法律规范的要求转化为人们的行为。将法律规范中统治阶级的意志转化为现实关系的过程，是使法律规范的抽象规定具体化，由可能性转变为现实性的过程”。英国学者罗杰·科特威尔在其《法律社会学导论》一书中写道：“法律必须要有可用以保证法律得以服从的各种制裁方法-—具体类型的压力或诱因——假定法构成一种强制性的、通常是被强制的秩序。因而韦伯认为法律秩序的标志是‘存在一种实施强制的工作人员，这些人以他们的活动证明服从法律的要求并不是任意的，而是必需的。'”美国法人类学者霍贝尔认为：“法律存在的真正的基本的必备条件是，社会授权的当权者合法地使用物质强制。法律有牙齿，必要时会咬人，虽则并不时时使用。”由此可见，法律实施是指法在社会生活中被人们实际施行，即被授权者将法律文本上的权利义务通过实际运用转变为现实中的权利义务。

环境法律实施是法实施的一种，是指环境法律在社会生活中被实际施行。具体包括三个方面：其一是环境法律实体内容的实现，主要体现为现行立法所规定的权利义务转变为现实，使环境法律的实现有法必依、执法必严、违法必究；其二是环境法律规范程序上的贯彻实行，包括环境法律规范实施主体、实施行为、实施方式和方法以及实施活动过程（程序）都符合法律的规定；其三是环境法律价值的实现，确保国家、社会、公民的行为符合可持续发展的要求。而这三个层次是由低到高呈递进关系的。比如在北美影响很大的《北美自由贸易区环境合作协议》（NAAEC）的目的就是通过有效的和更多统一的环境法律执行活动提高北美地区的环境保护。NAAEC的签署者认为在国家层面提高环境法律的执行和遵守是达到北美地区安全和清洁环境的基础。作为CECNA的签署者，加拿大承诺促进环境法律和法规的遵守，鼓励可持续发展和促进污染预防政策的实施。

三、环境法律实施的方式

以实施环境法律的主体和法的内容为标准，环境法律实施的方式可以分为三种、环境法律的遵守、环境法律的执行、环境法律的适用。

（一）环境法律的遵守

“遵”有两个意思，一是循，沿着；二是依从，按照。“守”是个多义词，在这里是奉行的意思。法的遵守有广义和狭义两种。广义上的法的遵守，就是法的实施。狭义上的法的遵守，也叫守法，专指公民、单位和其他组织以及国家机关以法律为自己的行为准则，依照法律享有权利、履行义务的活动。在加拿大，通常将“遵守”解释为“服从法律的状态”。政府用来确保遵守的手段有书面或口头的交流、咨询、监督、检查、数据审查和执行。

环境守法是全面履行、实施保护环境的法律规定，按照环境法律规定的要求去作为或不作为，实现法律规定要求的变化和结果。环境守法的意义表现在：

首先，当人们的行为符合环境保护的要求时，环境质量得以改善，公众健康水平得以提高。

其次，环境守法带来巨大的、长期的经济效益。环境守法通常在短期内花费很大代价，但是，无论对整个社会还是守法企业本身，都会带来巨大的、长期的经济效益。因环境守法而创造的优美环境会减少公众健康费用和医疗费用，还可减少社会为清除环境污染而长期支付的费用。如果通过环境守法能够回收有价值的材料或者提高生产效率，则工业企业还会实现直接的经济效益。

最后，环境守法对其他公民也是一种环境教育。在行为人对自己的行为选择守法还是违法状态时，通常会存在“坏苹果效应”——个人或者公司总是希望侥幸逃脱违反法律的制裁，并且因为他们不知道更好的方法而违反法律。如果公司违法者被允许抄捷径，并且持续非法地运行而不被惩处，那么他们的竞争者就会觉得为了竞争他们也需要抄捷径。当个人和公司看到其他人违反法律时，也可能试图违反法律。相反，如果许多人认为自觉遵守法律是一件正确的事情，将带来巨大的、长期的经济效益、社会效益，那么其他人也会效仿。

（二）环境法律的执行

通常我们认为执法即法律执行，有广义和狭义两种理解。广义上的执法，是指国家行政机关、司法机关和法律授权、委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动，它包括一切执行法律、适用法律的活动。狭义上的执法，是指国家行政机关、法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。加拿大学者通常将“执行”定义为“迫使违法者服从法律要求他们进行的行动”。执行行动包括对可疑的违法行为进行调查，强制实施正确的方法，迫使遵守法律的行政对策和追诉。一般来看，法律的执行是在社会控制下的所有负责任的努力，不管它是否由政府履行。这种执行就包括第三方比如公众、环保非政府组织对污染者行为和政府不履行其环境保护职责时采取的行动。所以，在本书中主张加拿大环境法律执行的主体既包括政府也包括公众。环境执法对于环境法律实施的意义主要表现在：

首先，环境执法对于建立环境法及其实施机构的可信度至关重要。国家权力机关制定的环境法80%以上是通过国家行政机关的日常职务活动来贯彻执行的。如果执法不严，环境法就会被认为是“软法”，违法者就会无视法律的存在，通过污染和破坏环境以获取高额的经济效益，那么环境立法就会变成一纸空文。反之，如果环境法被严格执行，环境法的威信就会增强，而环境法的可信度越高，环境守法的可能性就越大。所以，加拿大学者认为环境执法是环境守法实质上的伙伴之一。当污染空气和水的行为发生时，有效的环境执法能阻止这些行为并提高环境质量。在意识到恰当的环境执法的重要性后，加拿大、美国和墨西哥在签订《北美自由贸易区环境合作协议》（NAAEC）时，宣布为提高守法水平和实现环境保护目标应该有效执行它们的环境法律。

其次，环境执法是实现环境管理职能最重要的手段。比如，政府通过环境行政监督检查、环境行政决定、环境行政许可、环境行政处罚、环境行政复议、环境行政调解等活动来实现其环境管理职能。举例来说，20世纪80年代，加拿大不列颠哥伦比亚省造纸工业排放大量含有致命污染物的废水到清洁的河道和拥有三文鱼、其他鱼类和贝类的海洋环境中。持续地倾倒化学废物导致1988—1989年1200平方公里的蟹和贝类丰收区域停产。政府采取了一系列制止污染物排放的措施。针对大温哥华地区六个造纸厂执行了集中的环境检查和调查计划。这个计划效果很明显：致命废弃物的排放立即终止，并且在持续的环境检查压力下，这些造纸厂更新设备、改进生产工艺以降低污染物的排放。1998年污染物排放量比1994年降低了94%，达到接近零排放的效果。

最后，一项连贯而有效的执法方案，有助于公平分配社会资源、维护社会秩序；有助于保证那些遵守环境法规定的企业受到公平的保护。

加拿大最早的环境执行政策是1988年加拿大环境执行和遵守政策，这个政策确定了执行的原则、专门的执行机构和它们的职责，判断是否违法的环境标准目录和应对违法行为的可利用的执行措施。相应地，加拿大各省份也制定了类似的环境执行和遵守政策。

比较而言，联邦执行政策中一个关键的特征是环境标准的执行主要涉及命令和控制法律的适用，环境违法行为被追诉实际上与刑事犯罪被追诉的程序系统相同，这个程序昂贵、耗时和要求集中的资源。省级执行政策中一个关键的特征是应对违法的执行机制是多方面的，除了追诉外，还有行政命令、行政指导、小额违法罚单、许可的撤销和在一些省份执行的行政罚金。这些应对违法行为的不同执行机制给各省更多执行的选择，在环境违法行为变得更加严重之前有能力处理一些较轻微的违法行为。

（三）环境法律的适用

环境法律的适用是指国家司法机关根据法定职权和法定程序，具体应用环境法处理案件的专门活动。在两种情况下，需要环境法律的适用：一是当公民、社会组织和其他国家机关在相互关系中发生了自己无法解决的争议，致使法律规定的权利和义务无法实现时，需要司法机关适用法律裁决纠纷，解决争端；二是当公民、社会组织和其他国家机关在其活动中遇到违法、违约或侵权行为时，需要国家司法机关适用法律制裁违法、犯罪，恢复权利。

环境法律适用的特点是：首先，是由特定的国家司法机关及其工作人员，按照法定职权实施法律的专门活动，具有国家权威性。其次，是司法机关以国家强制力保证实施的活动。最后，是司法机关依照法定程序、运用法律处理案件的活动，具有严格的程序性及合法性。

四、环境法律实施的特征：公共实施与私人实施相结合

（一）环境法公共实施与私人实施方式

环境法公共实施方式有四种：第一种是环境行政机关通过行使准立法权来实施环境法，即行政机关制定环境行政法规和规章等行政立法行为，制定相关环境规则及标准等权力，其设立基础在于“不完备法律理论”，本质上是立法权向行政机关的分配。规则与标准的制定过程就是环境行政机关行使准立法权的过程。准立法权是立法权的例外，必须获得立法者的允许或授权。环境行政机关制定的规则、文件或标准对公众具有约束力。第二种方式是环境行政机关通过实施调查权、决定权、处罚权、监督检查等行政执法权来实施环境法。环境行政执法具有环境法和行政法的双重特点，环境管理随处可以看到环境行政执法的影子。因此，环境行政执法工作作为履行环境管理职责最基础的支撑力量，作为全面提升环境管理水平的重要途径和有效手段，是环保部门的立足之本。2007年胡锦涛总书记做出明确批示要求：增强责任感、紧迫感，强化依法管理，加大治理力度，加强督查，务见成效，对拒不执行的要依法严肃处理。温家宝总理也指出：环境执法要像钢铁一样坚硬，不能像豆腐一样软弱，要坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处环境违法行为和案件，决不允许严重危害群众利益的环境违法者逍遥法外。这些批示充分反映了环境执法工作面临的严峻形势和肩负的重大责任。第三种是环境行政机关作为准司法机构，采用类似法院裁决程序的形式，通过解决和处理与环境行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为来实施环境法。第四种是环境司法机关对环境行政机关的环境行政管理行为进行司法审查。

环境法私人实施的方式即通常所说的公众参与制度，是指公众及其代表根据国家环境保护法律法规赋予的权利和义务通过一定的途径、方式和方法参与环境保护的过程，以保护自己的合法权益的制度。公众参与包括预案参与（指公众在环境政策、规划指定中和开发建设项目实施之前的参与）、过程参与（指公众对环境法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与）、行为参与（指公众“从我做起”自觉保护环境的参与）以及末端参与（指对“三同时”和限期治理项目的验收、对环境生态破坏和事故的处理等活动的参与）。例如，公众在决定是否为污染性设施设厂或为开发建设项目颁发执照或许可证的事先审核程序环节，以意见听证会、行政诉讼等方式参与行政决策过程，在企业营运阶段以听证会等方式参与排污许可证、限期改正命令等的核发，凡此等等均是有效参与环境保护的手段。总之，“不同形式的参与、自我管理体系、公民投票、特别议会委员会、公众意见、大众传播、专业联合会、生态和平主义者及其他运动、消费者联合会以及其他非正式团体和个人是仅有的一些使决策过程尽可能公开和民主，以及为个人或团体自我认识以及国家和社会之间的健康联系创造有益框架的可能途径”。

（二）加拿大环境法公共实施与私人实施的结合实践

西方学者普遍认为环境治理是典型的公共事务，环境治理体系都是多层面、多领域的，包含着大量不同利益、立场和权限的利益相关者——政府部门、非政府组织、相关企业、大众媒体、周边居民、相关农牧渔民、土著、一般公众等。公共实施主体包括政府部门和司法机关。私人实施主体实际上就是广泛意义上的公众。公众由一个或多个自然人或法人以及由其合法组成的协会、组织或团体组成，包括非政府组织、相关企业、大众媒体、周边居民、相关农牧渔民、土著、一般公众等。加拿大环境法律实施是典型的公共实施与私人实施相结合的类型。举例来说，弗雷泽河（Fraser River）是不列颠哥伦比亚省一条重要的河流，它的可持续利用涉及流域内250万人的生存环境和利益。弗雷泽河流域面积占不列颠哥伦比亚省面积的1/4，流域内有林业、畜牧业、农业、采矿业、旅游业等产业，居住着10万印第安人。流域内有丰富的森林资源、多种野生动物，还是三文鱼的产卵地，每年三文鱼在上游产卵后沿河而下进入太平洋。为保护三文鱼的产卵地，弗雷泽河上不允许开发水电。从前因缺少管理，生产企业常年将废水排入弗雷泽河，同时，一些未处理的生活污水也排入河流，使河流鱼量减少，影响了当地印第安人的生活，民族矛盾不断。为了协调各方利益，使大家的利益都能得到保障，1997年成立了弗雷泽河流域管理委员会。该管委会由政府和流域内利益相关的部门和印第安村落的代表组成，有36位成员，其中联邦政府和省政府各3位，当地政府8位，印第安村落和行业代表各11位。管委会是一个独立的、非政府的、非营利的机构，是流域内各方利益代表都参与管理的机构。其职责是贯彻加拿大绿色规划、弗雷泽河行动计划，以及省政府的有关法规，协调流域各方的利益，既保持流域的可持续发展，又使各方都受益。委员会每年召开三次会议，即每年2月、7月和11月各一次，主要讨论和研究流域内有关管理问题，提出解决利益冲突的方案。管委会的工作经费每年需220万加元。资金渠道来自联邦政府、不列颠哥伦比亚省政府和当地政府的拨款，流域内居民缴纳的管理费，还有基金会、公司和个人的捐助以及提供有偿服务（包括国际性服务）的收入。管委会的作用是通过组织对话，协商解决各种矛盾，保障各方利益，有利于可持续的发展。同时开展教育、培训、宣传等工作，实现经济和环境的双赢。委员会制定了12条准则，包括互相联系、协调合作、公开透明、谨慎决策、承认印第安人的权利以及促进社会、经济和环境可持续发展等原则。委员会通过以上协商解决机制，成功地调解了采矿业废水污染和渔业发展的矛盾、伐木业产生的河流中的碎木对下游人民生活的影响、饮用水保护与水电厂发电的矛盾等问题。

（三）环境法公共实施与私人实施相结合的必然性

1．两种损害：个体性损害和整体性损害

法律中的损害有两种：个体性损害和整体性损害。对于前一种损害而言，受害主体是确定的，即个体性违法行为直接损害了特定主体；损害客体是确定的，即一般是静态的利益载体而不是潜在或可能的利益载体；损害是单向的，即行为与结果之间具有直接的因果联系；损害是可恢复的，即通过法律救济可以使被损害者恢复被损害之前的状态。传统诉讼形式是对这种损害的因应。对于后一种损害而言，受害主体具有不确定性，即受害主体数量不确定而且有的不能感受到其所受为何种损害；受害客体具有动态性，即损害是难以计量的；行为的“法定违法”与“自然违法”并存，即可能并不违反一般的社会正义，但因为维护整体秩序需要而为法律所禁止；损害行为具有连续性与延伸性，以及损害的难以恢复性。环境损害亦是如此，既包括个体性损害，也包括整体性损害，并且以整体性损害为主。环境侵权行为造成的损害具有鲜明的特征：侵权行为通常不直接作用于人，而是以人类赖以生存的大气、水、土地等环境为媒介，因而具有间接性；危害后果具有滞后性与潜伏性，许多环境上的危害行为或产品往往是在经年累月后才被发现。此外，环境问题在因果关系的认定上亦格外困难，时常牵涉科学的极限，难以立即给予固定的答案以作为认定责任或采行相对措施的依据。另外，环境危害涉及人数之多、范围之广、时间之长，使其具有广泛的社会性，如俄罗斯的切尔诺贝利核污染事故，污染区域数千万平方公里，有些放射性影响直到今天还未消除。贝克对这种整体性损害有着生动而精辟的阐述：风险在它的扩散中展示了一种社会性的“飞去来器效应”，即使是富裕和有权势的人也不会逃脱它们，因为他们依然要呼吸、喝水和吃饭，这意味着，“飞去来器效应”正以一种整体的、平等的方式危害着每一个人，这种蚕食关系使实质上和时空上不能相提并论的东西建立了一种直接的和危险的关联，风险的不可见并不证明风险的不存在，相反，因为风险事实上发生在不可见的领域中，这就给它们可疑的危害以无限的空间。

2．两种利益：私人利益与整体利益

“现代法可分为两种不同的范式，即个人权利法和社会规制法。”个人权利法具有“价值取向上的个人主义”、“功能预设上的定纷止争”、“运行目的上的恢复补偿”、“实现方式上的事后责任追究”以及“权利保护上的消极主动”的特性；社会规制法具有“受害主体的不确定性”、“受害客体的动态性”、“损害与获益的严重失衡性”、“损害的难以恢复性”的特性。因为环境与生态是人类经济和社会发展的基础，与社会、经济发展的秩序密切相关，因而成了社会利益的重要组成部分。而个体对私人利益的盲目追逐，以及科学技术的迅速发展和经济的竞争性增加了社会的风险性因素，带来了许多随之而来的效应，包括环境污染和生态破坏。这种负面效应对人类生存和发展的巨大威胁，要求我们从整体利益角度来实现自然资源的利用与生态平衡，环境污染的预防与治理。环境法作为社会规制法的典型，整体利益为该法的核心观念。但是，根据洛克的理解，社会是指包括上代、本代、下代所有人在内的人类整体，抽象的、不分彼此的个人只是沧海一粟。国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”；个人则是指具体的、特定的自然人。因为个体享有在适宜环境中生存、发展的权利，环境法应该是个体依法利用环境要素或环境资源、享受适宜的生活环境条件的法律保障；是防止个体生活环境被污染、破坏而使其身心健康和财产遭受损害，或在受到损害时依法请求救济的法律武器；它赋予公民参加环境保护活动、参与国家环境管理的平等资格，是实行环境民主和环境公众参与的法律依据。

所以，环境法应该有两条利益主线，一是社会整体利益，二是社会成员的个体利益。一个理性和健全的环境法律制度，应该是这两条主线的有机结合。而实施这样的法律，更需要将公共实施与私人实施相结合。