二、互联网新闻行政立法与归口管理

我国是世界上少数几个对互联网信息传播专门立法的国家之一。新闻信息是我国互联网信息管理的重要对象。自1994年接入互联网以来，我国就开始着手互联网信息管理行政立法，目前已形成一整套管理网络新闻的制度。但是，这一行政立法带有较为浓重的“规制摸索”特征，很多做法还有待在法治视野下进一步改进和完善。

互联网发展之初，政府主管部门对互联网的认识还较为有限，该阶段的互联网信息管理立法主要着眼于“计算机信息系统安全”和“维护公共秩序和社会稳定”，尚未涉及网络新闻信息的管理问题。

1995年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅就“加强计算机网络资讯的国际联网管理”发出的一则通知，首次就互联网信息带来的便利和害处作出评估，为随后各类互联网管理措施的相继出台“定了调”。

该阶段先后颁布的法规、规章有：《计算机信息系统安全保护条例》、《关于对与国际联网的计算机信息系统进行备案工作的通知》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《计算机信息系统国际联网保密管理规定》、《互联网出版管理暂行规定》、《互联网文化管理暂行规定》等。

该阶段立法对网络信息内容方面的要求从笼统逐渐变得具体清晰。公安部制定的部门规章《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》规定了九种非法信息，这是互联网管理行政立法首次对互联网信息内容作出系统规范。这九种不得在互联网上制作、复制、发布、传播乃至不准查阅的“非法信息”，简称为“九不准”或“禁载九条”，它被之后出台的几乎所有互联网信息法规所继承，同样成为对网络新闻内容的规范要求，成为互联网站登载新闻不得碰触的“红线”。

1996年8月23日，邮电部发布通告，明确网络服务商不得播发政治性新闻信息，但在作出该限制性规定时，未明确互联网信息服务的主管部门。

1997年3月，中央外宣办（国新室）和新闻出版总署发布《利用互联网络开展对外宣传暂行规定》，这是中国政府对网络媒体管理的第一个规范性文件。该文件明确了利用网络对外新闻宣传的基本方针，即“积极支持、促进发展、宏观指导、归口管理”，还确认国务院新闻办公室（以下简称“国新办”）为网络新闻宣传工作的主管部门，负责统筹协调新闻宣传进入国际互联网络的有关问题。之后的互联网新闻管理立法，也明确国务院新闻办公室为互联网新闻信息服务主管部门（网络视听新闻节目的主管部门则为国家广电总局，相关论述详见下文）。信息产业部（现为工业和信息化部）、广电总局、新闻出版总署（2013年3月，广电总局和新闻出版总署合并为国家新闻出版广电总局）、文化部、公安部等为协管部门。

2011年5月，国家互联网信息办公室（以下简称“国信办”）成立，该机构与国新办实行“一个机构两块牌子”，代替国新办行使互联网新闻信息服务管理职责，集中统一“负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管”，整合我国互联网“政出多门”的多头管理体制，以实现互联网管理部门和权限的统一。

2012年6月向社会公开征求意见的《互联网信息服务管理办法（修订草案征求意见稿）》确认了这一新的制度设计。明确国信办为我国互联网信息内容的行政主管部门，它除了主管互联网新闻信息服务，还“依照职责负责互联网信息内容管理，协调国务院电信主管部门、国务院公安部门及其他相关部门对互联网信息内容实施监督管理”。但“国务院其他有关部门在各自职责范围内对互联网信息服务实施管理”。即使该《管理办法》修订施行，国信办并不能取代其他主管部门，成为唯一的互联网信息内容主管部门。新闻出版总署、广电总局、文化部等还对网络出版、网络视听节目、网络文化内容等行使行政主管职责。因此可以判断，未来还将继续维持多部门管理互联网的共治格局。

我国互联网新闻管理部门的具体机构设置，国新办（国信办）下设的“五局”主要职能为“组织协调网上新闻工作，指导新闻网站的规划和建设，承担互联网新闻国际交流与合作有关工作”;2010年又增设“九局”（网络新闻协调局）负责“网络文化建设和管理的有关指导、协调和督促等工作”。全国各省市党委宣传部门在外宣办同时挂网络管理办公室（简称“网管办”）牌子，作为互联网地方主管部门，对包括新闻信息在内的互联网内容实行“属地化管理”。