1.2.4 经济规制权

“规制”（regulate），是西方发达国家自20世纪30年代以来反复出现于政府法令和学者著作中的词语，日本学者植草益《微观经济规制法》一书传入我国后被我国学者们广泛使用。“规制”之意并不等同于管理、调控和调整，它包含有“规整”、“制约”和“使有条理”的含义。规制是表明外部力量对某一事物企图达到一定的状态的矫正设计。因此，规制的发生必然以规制对象的偏颇为前提，即只有对已发生偏离轨道的某种状态施加一定外力，方能使其得到矫正和恢复状态。规制是在市场经济体制下，以矫正和改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体（特别是企业）活动的行为，“包容了市场经济条件下政府几乎所有的旨在克服广义市场失败现象的法律制度以及以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为”。

依据规制性质的不同，规制可分为经济性规制与社会性规制。经济性规制主要关注政府在约束企业定价、进入与退出市场等方面的作用，重点针对具有自然垄断、信息不对称等特征的行业。而社会性规制是以确保居民生命健康安全、防止公害和保护环境为目的所进行的规制，主要是针对与对付经济活动中发生的外部性的政策（植草益，1992）。社会性规制是近年来在各国逐渐施行的，主要通过设立相应标准、发放许可证、收取各种费用等方式进行。

经济规制是“政府对经济行为的管理或制约”，对此在法学研究中一般将其归入公共经济管理法即经济法学的研究范畴。规制对象既包括企事业、家庭、个人等对其财产和经济事务的管理，也包括国家对财产和经济事务的公共管理。前者是私的（private，私人的、私用的、私有的、不公开的）管理，后者与之相对，所谓“公共”（public），有“公众的”、“为公众的”、“与公众有关的”、“由公众所有的”、“公开的”、“公职的”等含义。私的经济管理原则上属于当事人意思自治的民事范畴，但是其中也有因为社会化而导致内部关系外部化的关系，从而获得公共管理的性质。在公共经济管理中，国家不再满足于从公平调停经济参与人之间纠纷的角度考虑和处理经济关系，而侧重于从经济的共同利益、从整体经济生产率的角度考虑和处理经济关系，而侧重于从经济的共同利益、从整体经济生产率的角度调节经济关系。

由于规制权的存在，及其目的与实施手段的特定性，在规制权的行使过程中往往也形成了相当规模的公共收入。例如，为了实现环境污染治理的目的，政府部门向排污企业收取排污费，此外还有许多以公共事业或公共利益为名的收费项目，这些基于规制权的公共收入的取得在某些方面同征税权具有一定程度的类似性，因此具有“准税收”的意味（国外也称“特别公课”），然而从本质上来看两者仍是截然不同的，即征税权行使的首要目的就是国家取得财政收入，而规制权则主要是为了形成符合公共利益的社会、经济生活中的秩序化，其着眼点更为宽广。

此外，政府所拥有的规制权同传统的行政权既有联系也有区别。规制权实际上在某种程度上扩大了传统行政权的范围，即它将行政权由传统的以公共权力运作的规范化的单一目标，导向了基于社会公共利益的经济利益价值观之下的管理、协调、合作等广阔的空间，在这个新的权力空间中，尽管规制权的行使主体大多数情况下仍是行政机关，但其权力行使的方式也由于目标的变化而发生调整，在经济社会规制中尽管仍存在国家权力性手段，但将更多地采取非国家权力直接强制性手段，而且以后者为主。对于前者而言，在法律规定的前提和条件下，一方当事人的意志要受制于另一方当事人的意志，如行政许可、行政处罚、行政强制措施等；而对于后者而言，双方当事人的意志在具体法律关系中是平等的，尽管一方当事人的意志具有主导性，但是另一方当事人的意志具有平行或对等性、选择性和对抗性。总之在市场经济条件下，在经济的自发运行和调节不能发挥作用的时候和领域，必然要求国家介入经济，以优化结构、提升整体效益和社会福祉。这靠国家权力性手段是不够的，而且权力性手段也要建立在市场和社会的基础之上，从而形成种种非权力直接强制性调整手段。