第二节 一号文件对农村基本经营制度的关注

新时期以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视“三农”在党和国家事业全局中的基础地位和关键作用，始终把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重。2004—2013年，连续发布的10个指导“三农”工作的中央一号文件进一步完善了农村基本经营制度，逐渐构建了系统的强农惠农富农政策体系，逐步明晰了统筹城乡发展的制度框架，对我国“三农”事业产生了深远影响。在这些文件中，中央在强调发挥当前农村基本经营制度优越性的同时，要求通过农村综合改革、土地承包经营权流转、农村土地制度完善、社会化服务组织和新型农业生产经营主体培育等方式，解决家庭承包经营存在的生产规模小、农业综合生产力低等问题。对比2004年以来的10个中央一号文件，我们发现在不同的时期，中央对农村基本经营制度关注的侧重点有所不同。2004—2013年的10个中央一号文件提到“土地”和“承包”两个词的次数分别达152次和79次。这表明土地问题作为我国“三农”问题的核心，受到中央的高度关注，而承包制度作为我国农村生产经营的主要形式，也得到中央的一再肯定（见表2—1）。具体而言，10个中央一号文件主要从以下四个方面关注农村基本经营制度。

表2—1 一号文件中关于农村基本经营制度的词频统计

资料来源：根据2004—2013年中央一号文件统计得出。

一、稳定农村基本经营制度，保障农业农村发展

农村基本经营制度是党的农村政策的基石。如何在稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的前提下，加快农业农村发展，一直是中央关注的重点问题。虽然在2004年和2005年的一号文件中，没有直接出现有关农村基本经营制度的论述，但完善农村扶持政策、加快农村改革、促进农民增收、提高农业综合生产能力、保证农民土地承包权益，都是促进农村基本经营制度稳定和完善的重要措施。2006年的一号文件明确提出，必须坚持农村基本经营制度，尊重农民的主体地位，不断创新农村体制机制，并且要稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。不过，在这里提出坚持农村基本经营制度，主要是为了稳步推进新农村建设，为新农村建设提供长期稳定的制度保障。2007年针对农村土地流转和征地中出现的一些问题，中央一号文件再次提出坚持农村基本经营制度。与2006年一样，这次的一号文件提及农村基本经营制度的初衷，是为了深化和统筹推进农村改革，农村基本经营制度本身仍不是政策关注的焦点。2008年的一号文件把“稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革”作为七大主题之一，并且强调以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是农村改革最重要的制度性成果，是宪法规定的农村基本经营制度，必须毫不动摇地长期坚持，并在实践中加以完善。2009年的一号文件再次把“稳定完善农村基本经营制度”单独作为一个重要主题，从多方面进行了具体部署。2010年的一号文件将稳定和完善农村基本经营制度作为“协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力”的一个重要举措，进行了详细安排。虽然2011年的一号文件关注的是农田水利，没有涉及农村基本经营制度，但毫无疑问，强化农田水利基础设施建设，是中央从国家层面应对家庭承包制度导致的“统得不够”作出的安排。2012年，中央就稳定和完善农村土地政策作出了具体安排，以通过完善土地政策来稳定农村基本经营制度。2013年的一号文件进一步提高了农村基本经营制度的地位，指出充分发挥农村基本经营制度的优越性，是实现保供增收惠民生、改革创新添活力的有效途径。