第三节我国沿海区域经济开发政策综述_经济一体化与京津冀协同-QQ阅读男生都市网

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第三节　我国沿海区域经济开发政策综述

一、我国沿海经济开发历程

我国的沿海地区地处我国东部，地势平坦，濒临大海，气候适宜，自然条件优越，拥有众多出海口岸，与国外经济联系方便，经济区位条件独特。在旧中国时，沿海地区已经建立了许多老工业基地，经济发展基础雄厚。20世纪80年代，国家提出“沿海地区经济发展战略”，以创建全国改革开放实验区为主要目的的沿海倾斜政策，对沿海地区吸引外资、建立高新技术产业、创办出口基地提供了便利条件。优越的区位条件、雄厚的经济基础，加上国家宏观政策的支持，使沿海经济带迅速崛起，并成为全国经济发展与改革开放的领头羊。在此过程中，改革开放的各种政策的实施，对中国经济的飞速发展、市场经济体制的建立、社会各种制度的完善，以及与当代世界经济的融合起着至关重要的作用。

我国的沿海地区，包括辽、京、津、冀、鲁、苏、沪、浙、闽、粤、桂、琼共12个省、市、自治区。研究的时间段选择在1978年改革开放到现在。

第一，在计划经济时期，我国沿海地区虽然经济相对发达，但其政策方面和开放体制与内陆地区相比并无大的区别，沿海地区和内陆地区的政策和体制差异相对模糊。随着改革开放和市场经济的发展，我国沿海地区产生了计划经济向市场经济转轨的产物——经济特区和开发区，这些特区、开发区享有政策优惠，而国家给予的政策优惠也是实现资源调配的手段。通过政策优惠，沿海地区实现了高速发展。所以，沿海地区的开发是随着改革开放的步伐而不断发展的。

第二，从现实意义上讲，自1978年中国共产党十一届三中全会以来，我国把对外开放确定为基本国策和经济发展战略的重要组成部分。改革开放以来，我国对外开放取得了重大进展和成就，对外开放政策也不断充实和完善，对外开放在广度和深度上都不断发展，给我国经济发展注入了巨大活力。2005年9月，时任国务院总理温家宝在广东考察时指出：东部沿海地区充分发挥优势，在全面建设小康社会的基础上，率先基本实现现代化，具有关系全局的重大战略意义。东部沿海地区率先发展视野要宽、思路要新、起点要高，落实科学发展观要走在前面，建设和谐社会要走在前面，改革开放和制度创新要走在前面。所以，本书的地域选择和时间选择具有重大的现实意义。

第三，中国参与全球经济一体化和区域经济集团化的进程始于改革开放。全球经济一体化和区域经济集团化是经济发展的趋势，其重要特征是国际直接投资迅猛增长，跨国公司日益成为世界经济发展的主角，国际化生产体系正在形成中。改革开放的政策抓住了历史发展的机遇，顺应了历史潮流，使得中国经济开始融入世界经济，全球经济一体化和区域经济集团化开始成为影响中国，特别是东部沿海地带经济发展的宏观背景和重要因素。

第四，政策的提出需要理论的支撑。我国区域经济学的发展经历了经济地理学、产业布局学、区域经济学三个阶段。在我国，区域经济学发展成为一门完备的学科是在20世纪80年代到90年代初。

二、我国沿海经济开发政策历程

我国的沿海经济开发政策是随着改革开放的步伐而不断发展和完善的，到目前为止，我国改革开放大体经历了三个阶段：第一阶段，1978—1991年，以沿海地区开放为重点的探索开放阶段；第二阶段，1992—2000年，对外开放加速向纵深推进和全方位开放格局基本形成阶段；第三阶段，2001年至今，对外开放科学发展阶段。所以，我们也将分别从这三个阶段来探讨国内沿海经济开发政策。

1.第一阶段

1978—1991年是以沿海地区开放为重点的探索开发阶段。

1978年底，党中央和国务院在深刻总结国内经济建设经验和分析国家经济形势的基础上，把实行对外开放确定为基本国策。其要旨是：积极发展对外经济技术合作和交流，扩大对外经济往来，引进国外资金、先进技术和管理经验，加速我国现代化的进程。我国对外开放是以东部沿海地区为战略重点，分阶段、分层次展开的，包括5个经济特区、14个开放城市、14个城市经济技术开发区、5个经济开放区，形成了“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放区—内地”这样一个多层次、有重点、点面结合的对外开放格局。此时我国沿海开放地带包括三个开放层次：

（1）沿海经济开发的第一个层次——兴办经济特区。

1979年7月，党中央和国务院原则同意广东、福建两省对外经济活动实行特殊政策和灵活措施；1980年8月，第五届全国人大常委会第十五次会议批准在深圳、珠海、汕头、厦门设置经济特区并颁布《广东省经济特区条例》；1983年10月，党中央和国务院决定对海南岛实行经济特区的某些政策，给予海南行政区较多的自主权；1988年4月，全国七届人大第一次会议审议批准设立海南省，划定海南岛为海南经济特区，实行比现行经济特区更加开放的政策。

兴办经济特区，是为了发挥其“四个窗口”（技术窗口、知识窗口、管理窗口、对外政策窗口）和“两个扇面”（对内与对外辐射）的枢纽作用，通过“外引内联”，带动腹地和沿海其他地区外向型经济的发展。经济特区的发展方向是建成以工业为主、工贸结合、农牧渔和旅游各业并举的外向型经济。其主要任务是：凭借邻近港澳的地理优势，运用特殊政策，更好地吸收利用外资，引进先进技术，发展对外贸易，加速经济的发展；加强国际经济技术合作，广泛收集国际经济技术信息，锻炼培养外经贸人才；筛选、过滤、吸收外国社会化大生产的管理经验；在发展劳动密集型工业企业的同时，建立一批具有先进技术的工业企业，发展精、小、轻、新的工业结构；努力开发新产品，形成一批在国际市场上竞争力强、稳定适销的拳头产品，逐步做到外汇收支平衡并有节余；不断提高经济效益，迅速提高特区的人均国民收入。

主要政策：

1）特区的经济发展，以吸收利用外资为主。经济结构采取在坚持社会主义方向的总前提下，以外商投资企业为主的多种经济成分并存的形式。

2）特区的经济活动，在国家计划指导下，以市场调节为主，充分发挥市场的调节作用。

3）特区的产品销售，以进入国际市场为主，努力发展外向型经济。

4）外商前来投资办厂，在企业所得税等税收方面，给予优惠待遇。

5）简化出入境手续，给前来投资或洽谈业务的外商创造方便条件。

6）国家授予经济特区在对外经济活动中有较大的自主权和项目审批权。

（2）沿海经济开发的第二个层次——兴办沿海开放城市。

1984年5月，在总结经济特区经验的基础上，党中央和国务院决定进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海（包括防城港区）14个沿海港口城市，同时在这些城市逐步兴办经济技术开发区，实行类似经济特区的政策。

开放沿海14个城市，是为了发挥沿海大中港口城市的优势，开创利用外资、引进先进技术的新局面。党中央和国务院关于批转《沿海部分城市座谈会纪要》的通知指出：沿海港口城市由于其地理位置、经济基础、经营管理和技术水平等条件较好，势必要在对外开放进程中先行一步。沿海港口城市在利用国外资金、技术和市场时，应当首先抓好老企业的技术改造，上一批投资少、周转快、收益好的中小型项目。沿海港口城市的情况各不相同，为了充分发挥各自的优势，开放的形式应多种多样，开发的步骤将有前有后，引进项目要各有侧重。

主要政策：

1）放宽利用外资建设项目的审批权限。

2）增加外汇使用额度和外汇贷款。

3）积极支持利用外资、引进先进技术改造老企业。

4）对中外合资、合作经营企业及外商独资企业，给予若干优惠待遇。

5）逐步兴办经济技术开发区。

6）大力发展进料加工出口。

7）加强基础设施建设。

8）加强对利用外资的计划指导等。

（3）沿海经济开发的第三个层次——建立经济开放区。

1985年初，党中央国务院确定将长江三角洲、珠江三角洲以及环渤海地区的一些市、县和沿海开放城市所辖县列为沿海经济开放区。

建立经济开放区，是我国实施对内搞活经济、对外实行开放的又一个重要步骤。党中央和国务院关于批转《长江、珠江三角洲和闽南三角洲地区座谈会纪要》的通知指出，这三个经济开放区应逐步形成“贸-工-农”型的生产结构，按加工的需要发展农业和其他原料的生产。要围绕这一中心，合理调整产业结构，认真搞好技术引进和技术改造，使产品不断升级换代，大力发展出口，增加外汇收入，成为对外贸易的重要基地。同时，要加强同内地的经济联系，共同开发资源，联合生产名牌优质产品，交流人才和技术，带动内地经济的发展，成为拓展对外经济联系的窗口。

主要政策：

1）这些地区的城市市区和县城关区以及经省批准的重点卫星城镇举办的外商投资的生产性和科研项目，可享受类似沿海开放城市的优惠待遇。安排在开放区农村中以发展出口为目标的外商直接投资举办的农、林、牧、养殖及其加工项目也可享受上述待遇。

2）适当扩大经济开放区内所辖市和重点县人民政府对外经济活动自主权，放宽当地某些产品的出口经营权。

3）广东、福建、浙江、江苏省可选择一两个（或江心沙地）开辟为隔离区，举办实验农场。

4）对到这些地区投资办厂的外国及港澳台商人在税收上给予优惠待遇。

表2—1　沿海各种类型开放区的政策差异

2.第二阶段

1992—2000年是对外开放加速向纵深推进和全方位开放格局基本形成阶段。

20世纪90年代以来，特别是邓小平南方谈话以后，党的十四届代表大会明确提出建立社会主义市场经济体制的总体目标，我国改革开放进入了一个新的发展时期。要在20世纪末和21世纪中叶，分别完成我国经济发展的第二步和第三步战略任务，需要将发展经济放到第一位，不断提高资金、资源、劳动力等生产要素的配置效率，加快经济发展速度。前一段时期所推行的沿海地区对外开放和国家投资向优势地区倾斜的区域发展政策，在经济上取得了很好的效果，使国家总体经济水平、经济实力大大提高。但同时也使我国的区域经济空间格局发生了较大变化，东部沿海地区与中西部地区差距进一步加大。在这种背景下，国家区域发展政策的总体框架和目标取向是：1）进一步加大对外开放的力度，扩大对外开放的范围；2）加大中西部地区基础设施与基础产业的建设力度；3）加强对中西部贫困落后地区的扶持和东部发达省市与西部省区的对口支援。由于采取了一系列推动对外开放的重要措施，我国形成了“经济特区—对外开放城市—对外经济开放区—沿边地区—沿江地区—内陆省会城市”这样一个全方位、多层次的对外开放新格局。

关于沿海经济开发，1992年，国务院先后批准北京、上海等6个城市和5个经济特区各试办一两个外商投资商业零售企业试点；同时允许外商在保险、金融、旅游等原先禁止或限制的行业进行投资。1992年10月，时任中共中央总书记江泽民在中共第十四届全国代表大会的政治报告中指出：继续办好经济特区、沿海开放城市和沿海经济开放区。以上海浦东开发为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一。带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。加速广东、福建、海南、环渤海地区的开放和开发。彼时，上海浦东新区开发是我国沿海经济开发的重点。

浦东新区位于上海黄浦江以东、长江口以南、川杨河以北紧靠市区的三角形地区，面积350平方千米，1990年人口为110万。1990年6月2日，党中央和国务院正式批准上海市开发和开放浦东新区，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策，提出了“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的方针。这是我国进一步实行对外开放的重大部署，标志着浦东开发开放从20世纪80年代的上海地方战略构想，上升为20世纪90年代的国家重大发展战略，标志着中国改革开放进入了一个新的阶段。浦东新区是今后10年我国的开放重点，至此，我国沿海地区对外开放的格局基本形成。

浦东新区开发的主要政策如下：

1）浦东新区新政财税收入，在“八五”期间不上缴。

2）浦东新区内生产性的“三资”企业所得税，减按15%的税率计征，经营期10年以上的，自获利年度起，二年免征，三年减半征收。

3）在浦东新区内，进口必要的建设用机器、设备、车辆、建材，免征关税和工商统一税，但必须严格限制在区内使用。区内“三资”企业进口生产用的设备、原辅材料、运输车辆、自用办公用品及外商安家用品、交通工具，免征关税和工商统一税；产品出口，除国家有规定的以外，免征出口关税和工商统一税。

4）外商投资项目应符合国家产业政策要求，以生产性项目为主，产品以出口为主。对部分替代进口产品，经国务院主管部门批准，补缴关税和工商统一税后可以内销，必要时可以收取部分外汇。

5）外商投资兴办机场、港口、铁路、公路、电站等能源交通项目，从获利年度起，对所得税实行前五年免征、后五年减半征收。

6）允许外商投资兴办第三产业，对现行规定不准或限制外商投资经营的金融和商业零售等行业，原则上可以在浦东新区试办，在逐项报经国务院批准后实施。

7）对于在浦东新区兴办中资企业的所得税待遇，实行区别对待的原则。对于一般企业，不实行优惠政策。但对获准迁到浦东的浦西地区现有企业，由上海市逐个核定，对那些国家鼓励发展的企业给予一定的所得税优惠，从迁建厂获利开始，时间一般不超过五年。至于国内其他地区在浦东新区兴办中资企业，如果确实对浦东开发和开放有重要作用，也由上海市逐个核定，酌情给予所得税优惠。以上均按现行税收管理体制，分批报请国家主管部门批准。

8）在保税区内，经国务院主管部门批准，允许外商贸易机构从事进口贸易，以及为区内外商投资企业代理本企业生产用原材料、零配件进口和产品出口业务，但不准收购保税区外商产品出口。对保税区内企业的主要经营管理人员，可按有关规定，简化审批手续，提供出入境方便。

3.第三阶段

2001年至今是对外开放步入科学发展轨道的新阶段。

在“十五”计划实施过程中，国家进一步深化了发展理念，提出了科学发展观。2003年10月，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了科学发展观的概念，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。根据科学发展观的要求，国家进一步明确了区域发展布局必须突出以人为本，统筹地区协调发展。为此，“十一五”规划特别强调区域发展布局要关注民生和环境保护。

“十一五”规划指出：积极推进西部大开发，有效发挥中部地区的综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励有条件的东部地区率先基本实现现代化，逐步形成东、中、西部经济互联互动、优势互补、协调发展的新格局。对于东部沿海地区，指出要继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用，推进天津滨海新区开发开放，支持海峡西岸和其他台商投资相对集中地区的经济发展，带动区域经济发展。

这一时期，我国沿海地区经济开发政策主要体现在国家级新区、综合配套改革试验区这两方面。

国家级新区包括上海浦东新区、天津滨海新区、浙江舟山群岛新区和广州南沙新区，这些新区是国家重点支持开发的区域。同新区相比，国务院批准设立的改革开放试验区及相关试验区（合作区）范围比较大，包括：上海浦东新区综合配套改革试点、天津滨海新区综合配套改革试验区、深圳市综合配套改革试点、沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区、厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验区、义乌市国际贸易综合改革试点（区别于“配套”）和温州市金融综合改革试验区（区别于“配套”）。区域规划的特点是文件更为细致，更具操作性，其主要内容包括规划原则、战略定位、空间布局、重点产业、基础设施、生态保护和区域合作等实实在在的内容，具有“细化”“实化”“差别化”的特点。这些规划包括《广西北部湾经济区发展规划》《江苏沿海地区发展规划》《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》《河北沿海地区发展规划》等。

（1）国家级新区。

国家级新区是指新区的成立乃至开发建设都上升为国家战略，总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。此时期，在东部沿海区建设的国家级新区包括天津滨海新区、浙江舟山群岛新区、广州南沙新区。

1）天津滨海新区。天津滨海新区，位于天津东部沿海地区，环渤海经济圈的中心地带，总面积2270平方千米，人口248万，被誉为“中国经济的第三增长极”。天津滨海新区在2005年开始被写入“十一五”规划并纳入国家发展战略，成为国家重点支持开发开放的国家级新区，将在推进京津冀和环渤海区域经济振兴、促进东中西互动和全国经济协调发展中发挥更大作用。国务院对天津滨海新区开发开放作出了全面部署，明确了功能定位：依托京津冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东北亚，努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。2006年5月26日，《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》发布，正式批准天津滨海新区成为全国综合配套改革试验区。

2）浙江舟山群岛新区。设立浙江舟山群岛新区是国家一项海洋经济战略决策。作为中国首个群岛新区，2011年3月14日，浙江舟山群岛新区正式被写入全国“十二五”规划，旨在瞄准新加坡、中国香港等世界一流港口城市，拉动整个长江流域经济。2011年6月30日，国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区，舟山群岛新区成为继上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区后我国又一个国家级新区，也是首个以海洋经济为主题的国家级新区。在功能上，浙江舟山群岛新区被定位为：浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区、长江三角洲地区经济发展的重要增长极。

3）广州南沙新区。广州南沙新区立足广州、依托珠三角、连接港澳、服务内地、面向世界，建设目标是成为粤港澳优质生活圈和新型城市化典范、以生产性服务业为主导的现代产业新高地、具有世界先进水平的综合服务枢纽、社会管理服务创新试验区、粤港澳全面合作示范区。2012年9月6日，国务院正式批复同意《广州南沙新区发展规划》，15日《国务院关于广州南沙新区发展规划的批复》同意广州南沙新区为国家级新区，南沙新区的开发建设上升为国家战略。

（2）综合配套改革试验区。

国家综合配套改革试验区的设立是我国在经济社会发展的新阶段，在科学发展观的指导下，为促进地方经济社会发展而推出的一项新举措。它是我国改革开放后继深圳等第一批经济特区后建立的第二批经济特区，亦即中国的“新特区”。它除了具有“经济开发区”“经济特区”、农村综合改革试验区的内涵，还涉及社会经济生活的方方面面的改革，是一项以全面制度体制建设的方式推进改革的系统过程。综合配套改革试验区将成为中国下一阶段深化改革开放的前沿阵地，将担负着探索建设和谐社会、创新区域发展模式、提升区域乃至国家竞争力的宏伟使命。截至2011年12月，国务院已经批准了10个国家级综合配套改革试验区，其中有5个在东部沿海。此外，国务院还决定设立2个“综合改革试验区”：义乌市国际贸易综合改革试点和温州市金融综合改革实验区。从时间的角度看，国家综合配套改革试验区是在我国加入WTO、中国经济全面融入国际竞争体系、社会经济改革进入“全面、系统”的深化改革阶段提出的，与以往的经济特区、经济开发区相比，它的特点体现为：第一，改革的驱动力从国家政策支持转向地方制度自主创新；第二，改革的深度从单纯的经济发展转向复杂的综合改革；第三，改革的广度从单一的城市发展转向整体的区域进步。

表2—2　“新特区”开发的主要政策（沿海城市）

三、我国沿海区域经济规划

我国沿海地区在多年的发展中，正越来越重视城市间的联合，越来越重视城市圈共同发展的问题。被广泛提及的三大城市经济圈，分别是环渤海经济圈、长江三角洲经济区和珠江三角洲经济区。实际上，长三角和珠三角城市圈是客观存在的，而环渤海则更像一个自然空间概念，在渤海湾地区，事实上分布着若干个内在关联度较强的城市圈。环渤海地区的核心城市圈是以首都北京为支柱的区域城市圈。

目前在中国沿海地区，已经和正在形成一个“三主四次”的七大城市圈，它们主次相递、关联共生，由北向南分别是：辽东南城市圈（次）、首都城市圈（主）、山东半岛城市圈（次）、长三角城市圈（主）、台海城市圈（次）、珠三角城市圈（主）、北部湾城市圈（次）。这七大沿海城市圈目前大小不一、实力不一、影响力不一，但都是中国对内推动全国经济发展的重要力量和对外开放的重要前沿阵地。各大城市圈内部都在积极进行必要的区域整合，以便实现资源的合理配置、产业的合理分工，推动自身整体提升运转效率和效益，增强对外竞争力，力主打造世界级沿海黄金城市带的扩张，同时确立沿海大城市的区域管理营运中心地位。

在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的第五篇“优化格局　促进区域协调发展和城镇化健康发展”第十八章“实施区域发展总体战略”的第四节“积极支持东部地区率先发展”中，有如下表述：“推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域发展，建设海南国际旅游岛。”

表2—3　我国东部沿海地区区域发展规划