（一）治国和治党

人类在古代是以血缘关系组织起来的，后来以个人血缘关系为基础的古代社会制度被炸毁了，代之而起的是一个新的、以地区划分和财产差别为基础的国家制度。这是恩格斯在他的名著《家庭、私有制和国家的起源》中论述过的。事实上，在中国漫长的封建社会中，国家是以地区划分的，但国家的核心统治集团是以血缘为基础形成的，即我们常讲的“家天下”。政党政治出现后，以政治信仰和政治纲领为基础组织起来的政党，取代了以血缘为基础的“家天下”的核心统治集团，于是在国家政治运作中就出现了“国家”与“政党”的关系。在现代民主政治发展过程中，进一步出现了“人民”与“国家”以及“人民”与“政党”的关系，形成了“人民”“政党”“国家”三者互动的政治构架。我国现在是中国共产党领导的人民当家作主的社会主义国家，我们在这里讨论的“治国”与“治党”的关系，是人民当家作主前提下的国家治理与党的治理之间的关系。这是首先要说明的。

治国和治党，是两个范畴。这两个范畴有不同的内容、不同的要求，但是又有共同的指向以及许多联系和交集。

要了解什么叫治国、什么叫治党，必须把它们放到整个国家治理体系中去考察和研究。习近平总书记在论述什么叫国家治理体系、什么叫国家治理能力的时候，深刻地指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”（注：《习近平谈治国理政》，91页，北京，外文出版社，2014。）由此可见，我们讲的治国，不仅仅是规范国家政权机关包括政府的行为方式，而且要科学地规范国家对政权机关（包括政府）、市场（包括企业）、社会（包括社会组织）的行为方式及其相互关系的运行方式。这是一种广义的而不是狭义的治国理念。而这样的国家治理体系又都是在党领导之下运行的，党的领导方式和执政方式改革将同国家治理体系和治理能力现代化同步推进，甚至要引领国家治理体系和治理能力现代化的推进。这一根本特点，决定了党的治理和国家治理既有不同的对象、要求和特点，又有不可分割的联系。

那么，治国和治党这两个范畴，有些什么不同呢？第一是治理的对象不同，治国的对象是国家，狭义的国家治理指的是政府治理，广义的国家治理指的是政权治理，包括国家对政府、市场（企业）、社会及其相互关系的治理；治党的对象是党，包括各级党组织、党的干部和党员，也包括党与政权机关的关系、党与企业的关系、党与社会的关系。第二是治理的依据不同，治国的依据是国家宪法和法律法规；治党的依据是党章和党的各个方面规定特别是党的纪律。第三是治理的主体不同，治国的主体是人民及其代表组成的各级人民代表大会（在人民代表大会闭会期间是其选出的常委会）；治党的主体是党员及其代表组成的各级党代表大会（在党代表大会闭会期间是其选出的中央委员会和地方、基层的党组织的委员会）。第四是执法机关不同，治国的执法机关是各级人民代表大会选出的司法机关，包括检察院和法院；治党的执法机关是各级党代表大会选出的纪律检查委员会。此外还有一些不同，比如违法或违纪的处理程序等等，都不完全相同。

与此同时，我们要认识到，治国和治党又有共同的指向，即都是治权，而不是治民。我们这里讲的“治国”，全称是“依法治国”，强调的是宪法和法律在国家治理中具有至高无上的权威性，强调要用宪法和法律规范权力的形成和运行，任何组织和个人都不能凌驾于宪法和法律之上。正如习近平同志所说的：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”（注：《习近平谈治国理政》，141页。）也就是说，在中国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，同时也是执政党，但是“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”（注：同上书，142页。）。同样，我们这里讲的“治党”，全称是“依章治党”或者“依规治党”，强调的是党章和党内法规在党的治理中具有至高无上的权威性，强调要用党章和党内法规规范各级党组织（包括政权机关中的党组）特别是党的领导干部的行为，按照民主集中制的原则，保证党员的民主权利，落实党的各项决议和政策。之所以在这里要强调治国和治党都是治权，而不是治民，主要是因为中国有几千年封建专制主义统治的历史，在封建社会里，也有法制。在中国历史上，还有“法家”这一主张“以法治国”的学派。但是，封建社会强调的“法”和“法制”，主要是用来治民的。这是我们在继承历史上的法制传统时要注意的。

需要指出的是，在中国，“依法治国”和“以法治国”在汉字上仅一字之差，读音差不多，但是法律法规用以治理或管治的指向大不一样，前者可简称为“法治”，法的治理指向是权力，是治权；后者常常简称为“法制”，法的管治指向主要是黎民，或者说，主要是治民（这里之所以加上“主要”，是因为它也有“王子犯法与庶民同罪”这样的规定）。

由于治国和治党都以治权为共同指向，由此产生了许多内在的联系和交集。比如干部，这是掌握权力的一个群体，治权的一个重要方面就是用法律规范干部的用权方式和用权行为，使他们能够依法用权，为人民用权，而不违法乱纪、以权谋私，甚至贪赃枉法。其中，治党治的是党组织系统的干部，是用党章包括党纪来规范他们用权的方式和行为，但是他们如果违反的不仅是党纪，凡是涉及国法的就要移交给司法部门处理；同样，治国治的是国家政权系统的干部，是用宪法和法律法规来规范他们用权的方式和行为，但是他们中许多人是党员，是党推荐给国家政权系统并依法选举或任命的，他们的违法行为要受到法律惩处，而他们的违纪行为则要受到党纪的处分。这就是治国和治党的交集之处。在实际治理过程中，不论是党组织系统的干部，还是国家政权系统的干部，只要是党员干部首先都由党组织包括党的纪律检查委员会来处理，在处理中发现违法犯罪事实再移交给国家司法部门处理。

讨论到这里，我们可以体会到了，在中国，要治理好这个国家，不仅要搞清楚治国与治党的区别，还要注意到它们之间的紧密联系。只有这样，才能理解治国为什么必须先治党。