四、政策建议

（一）完善政府对外合作管理职能

1.理顺对外合作管理职能

第一，明确政府相关部门的职能定位。

目前，我国官方对外合作领域设有三个同级别的、事业单位性质的专业促进机构，即商务部下属的投资促进事务局、中国国际投资促进协会，以及国家发展和改革委员会下属的中国产业海外发展和规划协会。此外，商务部下属的中国国际经济技术交流中心也承担了一部分国际投资领域的工作。还有，工信部、农业部也设有类似的国际交流中心。其中，商务部投资促进事务局承担了商务部部分管理职权，是我国投资促进与对外合作的主要管理和服务机构。另外，中国国际投资促进协会、中国产业海外发展和规划协会是民政部登记的社团法人，虽然与商务部投资促进事务局性质稍有不同，但在国家层面，这三个机构之间显然存在着业务重复和交叉的问题。地方部门也是如此，具有各种称谓的投资促进机构也是复杂混乱、相互交叉的。比如，有些投资促进机构称为“投资促进局”、“招商投资局”、“国际投资促进中心”、“投资合作局”、“外资局”、“投资服务中心”、“国际交流中心”等，许多部门的职能和业务功能也都没有清晰的定位，这显然不利于有效地开展对外直接投资的促进工作。然而，既然都是官方的投资促进机构，就应统一机构名称，理顺职能与业务关系，如此才能建立统一中央和地方对外直接投资的管理机制，有效地开展对外合作管理工作。可以以商务部系统的投资促进事务局为模板，整合国家和地方各部门的投资促进职能，协调各类资源，集中做好境外投资促进工作，促进我国对外直接投资的更好发展。

第二，设立专门的对外投资管理机构。

在目前的行政管理体制下，我国对外投资管理呈现出国家商务部、发改委、外汇管理局等部门多头审批、交叉管理的乱象，不仅不利于提高企业海外投资的效率，而且还会贻误企业对外投资交易的时机。为了改变这一现状，应借鉴美国设立国际开发署、日本建立海外经济援助基金会等相关经验，特别是日本在对外直接投资中的“一个窗口、分工管理”的高效管理经验，尽快成立各相关部门参加的专门协调机制，理顺国家发改委、商务部等各相关部门的职能权限，建立一个各部门统一协调、分工协作的机制，以消除部门之间相互独立、各自为政的状况。也可参考韩国或印度的做法，成立专门的常设管理机构“境外投资委员会”，在国家层面统一协调对外投资活动。

第三，简化境外投资行政审批程序。

在市场经济条件下，尽量减少对企业投资经营决策活动的干预。因此，政府管理部门应尽量简化对外直接投资的审批程序，甚至取消境外投资审批，使企业可集中精力进行投资决策与海外并购谈判，避免因复杂的投资审批而贻误最佳投资时机。对此，《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》也指出，要进一步加大简政放权力度，深化境外投资管理制度改革，取消境外投资审批，除敏感类投资外，境外投资项目和设立企业全部实行告知性备案。

2.制定宏观政策性规划

作为国际产能合作的倡导者及“走出去”战略的制定者，政府首要的职能就是制定国际产能合作的长期规划。应紧密结合国际形势及国内经济结构调整和产业升级的需要，制定出具有前瞻性、全局性和持续性的对外直接投资长期规划，提出对外直接投资的合理发展目标和步骤，明确企业开展国际产能合作的重点国别、重点区域与重点行业，指导企业有重点、有目标、有组织地开展跨国经营。

3.健全国际产能合作机制

第一，坚持互利共赢的原则，加强国际交流协调。在我国政府外交活动中，应坚持互利共赢的原则，继续积极与国外政府建立友好互助的关系，充分利用现有的各种国际合作平台，为企业创造良好的国际投资环境。要充分发挥新兴大国的影响力，积极参与后危机时期全球经济秩序与全球治理改革，为未来重构国际经济秩序奠定基础。要加强与“一带一路”沿线国家的沟通和交流，掌握区域经济合作的主动权，争取区域合作主导权。积极利用国际媒体及各种宣传渠道，向国外正面宣传我国企业形象，消除偏见；特别应大力宣传我国对外直接投资对东道国的益处，强调双赢和共同发展，消除“中国威胁论”所带来的不利影响与抵制情绪，有效改善对外产能合作及国际投资环境。

第二，签订国际协议，健全对外产能合作机制。通过签订国际投资保护的双边协定、区域协定和多边协定，与“一带一路”沿线国家，特别是一些重点国家建立多边、双边高层合作机制，推动产能国际合作及企业“走出去”。目前，我国已与世界上许多国家签订了双边投资保护协定，但这些协定我国多是以投资东道国的身份签订，以投资母国的身份签订的相对较少，不利于我国企业“走出去”对外开展国际产能合作。所以，应在现有合作的基础上，完善多双边高层合作机制，加快以投资母国的身份与相关国家签订或补充相关国际协定，这不仅可以有效消除各种形式的贸易壁垒和保护主义，而且可以保障“走出去”的企业与东道国企业享受同等待遇和最惠国待遇，以保护“走出去”的企业的合法权益，降低我国企业的投资风险。

（二）完备对外投资政策法律制度

1.加快对外投资法律体系建设

从国际对外投资发展经验来看，完善的法律体系对一个国家的对外直接投资能够起到很大的促进作用。世界各国为规范和促进本国的对外直接投资，纷纷制定了专门的对外投资法律制度，如美国制定了《经济合作法》《对外援助法》等法律。我国也应该借鉴这些国家的立法经验，加快对外投资法律法规的建设，完善法律体系，改变依靠政府部门行政规章来管理对外直接投资的现状，为对外直接投资行为以及政府管理监督提供法律依据和保障。

2.完善对外直接投资政策体系

在对外直接投资基本法律的基础上，为了在基本法律的框架内制定具体细化的实施规范，可由国务院制定相关行政法规，或者由国务院各职能部门制定部门规章，来具体调整对外投资在金融、保险、税收等领域的行为。

第一，应完善海外投资财税支持政策。

在财政方面，应拓宽财政支持内容，创设对外直接投资发展基金，增加重点领域的对外援助，健全信息服务体系。在税收方面，应加快与有关国家签订避免双重征税的协定，实现重点国家全覆盖，鼓励企业赴海外投资。

第二，完善海外投资金融政策体系。

在金融政策方面，应向民营企业倾斜。出台扶持民营企业的融资政策，改变融资政策上的歧视，加快改革资本市场制度，理顺和拓宽融资渠道，健全金融服务体系。同时，应鼓励创立区域性或行业性的海外投资基金，并在政策上予以支持。

第三，完善海外投资保险支持体系。

在保险政策方面，应出台专门的海外投资保险制度，设立专门的海外投资保险协调和服务机构。要放宽出口信用保险公司的投保人条件，特别应在资金和经营规模等具体操作条款上放宽对民营中小企业的限制。科学制定保险费率，在费率上也应适度降低对小型投资项目的保费。

3.取消外商投资的超国民待遇

改革开放以来，通过赋予外资超国民待遇，外商在税收、土地、劳动力等方面享受着大量的优惠政策，这为我国吸引外来建设资金发挥了积极的作用。但在客观上也导致了国内资本对外投资的“虚假”现象及“迂回投资”的问题。为了克服这些问题，自2010年以来，我国已经逐步取消对外资的税收优惠。虽然到2010年12月外商直接投资的税收优惠政策及超国民待遇已经完全取消，内资和外资在税收上已是趋于平等，但是，为了吸引外国直接投资，各级地方政府依然向外资提供土地使用、资金贴息等方面的优惠或奖励，换而言之，外资的超国民待遇仍然以各种形式存在着。由此，2011年中国对外直接投资公报的数据显示，中国内地对中国香港的直接投资数额仍然最多，大量的内地资本在“对港投资”后依然采取“迂回投资”的方式返回内地开展业务。为了改变对外直接投资过于集中于避税区的失衡状况，减少“虚假投资”及“迂回投资”等问题，必须对外资优惠制度进行改革，逐步取消各种形式的外资优惠政策，最终取消外资的超国民待遇。

（三）健全国际产能合作保障体系

1.培育对外投资服务机构

第一，完善官方投资促进机构。

在国家层面和地方层面都有出现收取服务费用的、企业性质的投资促进机构，如商务部投资促进事务局下属的中国国际投资促进中心、隶属于地方商务部门的经营型投资促进中心等。应强化这些机构对对外投资企业的指导、协调和服务功能，及时提供国别情况、有关国家合作意向和合作项目等有效信息，做好跨国经营项目的跟踪服务，帮助企业做好风险防范等工作。

第二，强化行业协会的作用。

在企业对外直接投资过程中，由于专业知识、人才等方面的原因，仅由政府投资促进机构提供相关服务还是不够的。除了官方的对外投资促进机构外，目前我国还有大量的行业协会，可以通过提供信息促进海外投资。比如，各类产业协会在促进国际贸易和交流方面都可发挥独特的作用。如果以各类行业商会为平台，整合对外投资的信息和资源，就能较好地促进本行业企业开展对外直接投资，提升跨国经营水平。

第三，大力发展民间中介机构。

大力扶持与培育一批具有实力的民间对外直接投资促进机构，为企业“走出去”提供市场化、社会化、国际化的法律、会计、税务、投资、咨询、知识产权、风险评估和认证等方面的服务。如此，不仅可以有效降低企业的投资成本，而且可以避免因文化、语言和管理方式等方面的差异而导致的投资失败。应建立行业自律与政府监管相结合的管理体系，完善中介服务执业规则与管理制度，提高中介机构的服务质量，强化中介服务机构的责任。

2.提升跨国经营人才储备

专业人才的缺乏是制约企业“走出去”开展国际产能合作的一个重要因素。在跨国并购过程中，如果从国外聘请专业人才和并购团队，不仅会花费大笔咨询费用，增加企业并购成本，而且不利于掌握跨国并购的主动权。因此，必须积极培养本土专业人才，建立属于自己的专业人才队伍。应加大跨国经营管理人才培训力度，坚持企业自我培养与政府扶持相结合，培养一批复合型跨国经营管理人才。以培养创新型科技人才为先导，加快重点行业专业技术人才队伍建设。加大海外高层次人才引进力度，建立人才国际化交流平台，为国际产能和装备制造合作提供人才支撑。

3.强化境外投资风险防控

第一，加强对境外投资企业的跟踪服务。

长期以来，我国的境外投资管理存在着重审批、轻服务等问题。近年来，随着越来越多的国内企业“走出去”开展境外投资与经营，企业海外经营风险问题日益突出。其中，有许多问题仅依靠企业自身很难解决，迫切需要政府和社会提供必要的帮助。因此，应强化对境外投资企业的跟踪服务，努力为境外企业解决在东道国投资经营中遇到的各类问题，如清除签证、工作许可、劳工法方面的障碍等。要建立海外投资数据和绩效统计制度，提供相关境外投资咨询服务，帮助境外投资企业防范投资风险，改善境外投资绩效。应充分发挥我国驻外使领馆及当地中国商会的作用，为当地中国企业有效开展业务经营提供信息服务，协助我国企业和当地政府、企业进行沟通和解决问题，努力为中国企业在当地的整体经营绩效的提升作出贡献。

第二，强化国有资产境外投资的监管。

要改善国企跨国经营的绩效，除了完善国企的经营机制之外，还有必要建立国有资本海外经营的监管机制。在组织机构上，应考虑建立专门的国企海外投资监管、审计与绩效评估机构，以加强对国企境外投资经营行为的监管与绩效考核评估。在法律制度层面，要逐步构建国有资产境外经营的信息披露制度及违规经营的问责机制。应在2011年国资委发布的《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》，以及《2013年商务部规范企业境外经营行为、防治境外商业贿赂工作要点》等规定的基础上，加大境外巡视力度，严格监督、有效执法，进一步规范国有企业跨国投资与经营行为，有效预防与整治国有企业腐败寻租行为，提高国有企业海外经营绩效。

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——本章执笔人：陈志新
浙江大学中国西部发展研究院