北京郊区居民点布局设想

林增杰　严　星

我们的首都北京位于华北平原的北端，地理位置重要，自然条件较好，自古以来就是南北交通的要冲，是全国的政治、文化、国际交往、科学、技术的中心。根据1983年7月中共中央、国务院对《北京城市建设总体规划方案》的批复精神、中央关于“城市领导农村”以及中共中央［1984］1号文件的精神，本文试对北京郊区的居民点布局问题提出几点初步设想和意见，供商榷讨论。

一、郊区居民点类型的划分

居民点是人们聚居的场所，也是各类建筑群体、街道网、绿化系统及公建设施的配置基地。它是历史的产物。居民点布局的首要任务是划分居民点的类型和确定居民点的性质。

城市郊区居民点的主要类型有城镇(包括县城、县属建制镇与工矿区居民点)和农村居民点(村镇)。居民点类型的划分及性质的确定，是由居民点的人口规模、结构和政治、经济地位决定的。

综观世界各国划分城镇和农村居民点的标准，虽不完全相同，但大多数国家是按人口数量及是否具有城镇基本特征的指标来划分的。欧洲一些国家规定2000~5000人以上的居民点为城镇,2000人以下为农村居民点；地广人稀的国家划分城镇居民点的人口指标较低，如加拿大、澳大利亚和新西兰等国为1000人以上，有的国家规定的人口指标甚至低于200人。国际上规定的城镇基本特征，主要指非农业人口的比例、政治经济地位以及公共福利设施的水平。例如，南斯拉夫规定：总人口2000~3000，非农业人口占80%以上；总人口3000~5000，非农业人口占70%以上,总人口5000~1.5万，非农业人口占30%以上；总人口超过1.5万人的居民点设镇，不受非农业人口比例限定。有的国家规定，具有街道、集市、供水、排水和供电系统的居民点可设镇；有的规定须有中等以上学校、政府及私人机关、工厂和交通运输设施的居民点方可设镇。

我国城、乡居民点的划分及设置建制镇的标准，最早是在1955年由国务院公布，1963年、1981年进行过修订和重新颁布。1984年11月，为适应城乡经济的发展、加速小城镇建设的需要，国务院对过去规定的设镇标准作了调整，新的建镇标准要点是：

(1)凡是县级地方国家机关所在地，均应设置镇的建制。

(2)总人口在2万人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000的，可以建镇；总人口在2万人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡10%以上的，也可建镇。

(3)少数民族地区，人口稀少的边远地区，山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000人，如确有必要，也可设置镇的建制。

依据国内外经验，并结合当前农村体制变化和中共中央［1984］1号文件关于务工、经商、办服务业的农民可以自理户口到镇上落户的精神，城乡居民点的类型和性质的确定，不能单看非农业人口的比例，还要考虑居民点内常年从事非农业劳动的“农民工”、亦工亦农人口以及常年流动人口的数量和所占的比例。同时，居民点内工业产值占总产值的比重也可以作为确定居民点的类型和性质的一个参考指标。普遍认为，设置镇建制的居民点，工业总产值(包括乡镇工业的产值)比例一般应超过40%。

二、京郊居民点现状分析

北京市区的规划范围是：西起石景山，东到定福庄，北至清河，南到南苑，方圆约750平方公里。基本上以市区四环路(郊区一环公路)为市区和郊区的界线。

北京郊区现有14个建制镇(包括黄村、昌平、通镇、怀柔、房山、顺义、平谷、密云、延庆9个县城镇和沙河、南口、溪翁庄、良乡和新镇5个建制镇)，总人口为37.2万人，约占郊区总人口的9.5%。其中10万人以上的镇有1个，5万~10万人的1个，3万~5万人的4个，1万~3万人的6个，1万人以下的2个(见附表2)。按城镇性质划分：工业城镇5个，旅游城镇1个，综合型城镇8个。其中，工业型城镇的非农业人口占70%以上，其他城镇的非农业人口也都在60%以上。14个城镇在郊区范围内的分布密度，大致是每1000平方公里1个。从郊区现有城镇的数目和分布来看，都不能满足首都发展的需要，大部分城镇没有得到充分开发，还有很大的发展潜力。

京郊大小村镇(农村居民点)的数量约5633个。分布密度为每1000平方公里337个，其中，远郊区为294个，山区县(按延庆、怀柔、密云和门头沟4个区、县统计)为189个。按村镇的人口及政治、经济地位和交通条件等，分为集镇和村。集镇是指不具有城镇人口特征的乡政府所在地或农场场部所在地。近年来，随着郊区农村经济政策的放宽，乡镇企业迅速发展，大批“离土不离乡”的农民进镇务工、经商、办服务业，大大促进了集镇的建设和发展。据调查统计，京郊现有263个集镇，其中远郊区有222个，其分布密度为每1000平方公里14个。集镇按其地理位置、政治、经济地位，又分为中心集镇和一般集镇。中心集镇往往处于几个乡镇所在地的中心，或是交通枢纽，或是农贸中心，一般集镇(乡镇)则是乡政府的所在地，也是一个乡的政治、经济、文化、教育中心。据一些大城市郊区的调查，中心集镇与一般集镇的比例是1：4~1：5,北京远郊区大致是1：4。

京郊的集镇，按其形成和发展特点，大致可以划分为以下几种类型：

(一)历史上形成的老集镇

京郊有许多历史悠久的老集镇，历来就是商业、集市的集中点。所以，老集镇一般也是农贸集市型的集镇。例如，据地名考证资料，大兴县有历史记载的集镇就有8处：采育、芦城、礼贤、青云店、长子营、凤河营、庞各庄、榆垡。根据当地传说，礼贤，燕昭王礼贤下士，曾在此招纳贤士，故名为礼贤。采育在汉武帝时设立官府，元初属霸州，后又叫东安洲，明洪武元年降为县，称采魏里，永乐五年设立上林苑，成为皇家副食品生产基地，采育就是合新旧而名之。青云店在历史上就是老客栈兴家。庞各庄在明清时就是有名的农村集贸市场。其他各县也有类似的老集镇，如顺义县的杨镇(杨各庄)，历史上称“京东大镇”，定期有庙会、集市，商业服务业非常发达，甚至超过当时的县城；延庆县的白河堡集镇，原为明嘉靖二十九年建的靖安堡城，后因地处白河北岸，改名为白河堡；永宁集镇系明永乐十二年置县时取“其宁惟永”为名，现址是明宣德五年建立的。

(二)工业型集镇

为控制市区人口规模和环境污染，市区许多工厂向郊区疏散，这样，不仅加速了卫星城的开发和建设，而且带动了集镇的建设。例如，琉璃河、康庄、龙各庄、庙城、牛栏山等，原来只是乡(公社)政府所在地的乡镇，由于中央、市属工厂从市区搬迁到此，因而改变了集镇的经济构成、人口规模及结构，使非农业人口比例达到50%以上。这类集镇对农村有吸引力，促使乡镇企业逐步发展和集中，为建设城镇型居民点奠定了基础。

(三)区域性中心集镇

由于县城位置不适中，或为发展山区经济，客观上要求在县的边缘地区形成区域性的中心集镇。这种类型的集镇，一方面是区域的政治、经济、文化的中心，另一方面又是区域的农副产品的集散中心，而且乡镇企业也比较集中。

例如，怀柔县地域外形狭长，县城位于南端平原上，汤河口镇就成了北部山区8个乡的政治、经济、文化中心，起着“第二县城”的作用，县各机构在此都有相应的派出机构。汤河口中学也是北部8个乡的高中班集中地。此外，密云县的太师屯、平谷县的大华山、延庆县的千家店、房山县的霞云岭、顺义县的杨镇等，都属于这种类型的集镇。

(四)综合型集镇

此类集镇一般以农业生产为主，兼有农副产品加工工业，还是农副产品的集散地，农业人口占80%~90%。随着农村经济的繁荣和乡镇企业的集中，这类集镇将逐步向农工商综合型方向发展。

村是郊区数量最大、分布最广、最基层的农村居民点，通常分为中心村(大队部所在地)和自然村(队级)。据统计，京郊现有5370多个村，约占郊区农村居民点(村镇)总数的95.3%。村的分布密度是每1000平方公里320个，远郊区县为280个，山区县为180个。目前京郊村级居民点布局的发展趋势是自然村逐步向中心村集中。

三、京郊居民点布局的依据和制约条件

北京是拥有500多万市区人口的特大城市，郊区各类居民点的布局，一方面对郊区经济发展和土地利用有举足轻重的影响，另一方面又受城市建设总体规划的制约。

(一)北京城市建设总体规划的方针

郊区居民点布局的最主要依据是中共中央、国务院对《北京城市建设总体规划方案》的批复，以及总体规划方案提出的建设方针。《总体规划方案》提出：在严格控制城市规模的前提下，在已经形成城市布局的基础上，要按照“旧城逐步改建，近郊调整配套，远郊积极发展”的方针，逐步扭转过于集中在市区建设的状况，合理调整城市布局。为有效控制市区人口规模和工业建设规模，在距市中心20~50公里范围内，积极开发和建设卫星城，使其与市区组成“子母城”的布局形式。

(二)水源条件

北京境内的主要河流有永定河、潮白河、温榆河、拒马河、泃河五大水系。水源主要靠地表径流和降水产生的地下水，以及从河北、山西通过永定河、潮白河、拒马河等跨省市河流流入本市的径流。为调节季节和年降水不均的状况，满足城市工农业生产用水和城乡居民的生活用水，全市修建了大、中、小型水库84座，总库容达72亿多立方米。地下水资源主要分布在五大水系的洪冲积扇地区，由于多年来过量开采，近郊区和房山、大兴、通县等部分地区的地下水已大幅衰减。可见，北京是一个缺水的城市，郊区居民点的规模和布局，要充分考虑不同地区的水源条件，综合考虑给水、排水、水源保护，对居民生活用水和工农业生产用水要作统一规划。

(三)环境保护

为把首都建设成为清洁、优美、生态健全的文明城市，郊区居民点布局，尤其是工业型居民点的布局，必须重视环境保护，包括水源、风景区、名胜古迹等的保护。北京的地势由西北向东南倾斜。西部、北部和东北部三面环山，东南是一片缓向渤海倾斜的平原，常年风向以偏北、偏西北风为主，但由于地形的影响，存在着地区性的变化，各地区的风向大致与河谷、山脉走向相一致。由于北部是地表径流的上游，也是地下水源的水头，并处于上风方向，密云、官厅两大水库是北京城市工农业生产用水及居民的主要生活用水来源，因此，在水库周围和上游河道两侧的城镇、集镇，如密云、怀柔、牛栏山和顺义等地区不应布局带污染的工业。

(四)乡镇企业的发展和“农民工”进城

党的十一届三中全会以来，由于农村经济政策的放宽，劳力、资金、技术的自由流动和组合，农村资源优势的发挥，乡镇企业发展很快。据京、津、沪、广州、武汉、成都、西安等12个特大城市的统计，目前转入乡镇企业的农村劳力占郊区农村总劳力的20%左右，比全国平均水平高出一倍。若加上自理口粮进城务工、经商、办服务业的“农民工”，就大大超过了这个数字。据中央有关部门的预测，到20世纪末，我国农村劳动力的50%将要转移，北京郊区甚至会超过这个平均转移速度。

以往郊区乡镇企业的布局较分散，基本上是队办的企业在生产队，大队办的企业在大队，社办的企业在乡镇，农副剩余劳动力处于就地消化的水平。近年来，随着乡镇企业逐步从农业中分离出来，企业不仅有了完整产品、固定资产和从业人员，而且能连续生产，其经营内容也从农副产品加工转化成大工业的加工配套产品。如京、津、沪三市郊区乡镇企业为大工业加工配套产品的产值，占三市乡镇企业全部产值的60%~80%。京郊顺义县张喜庄镇按最新规划，准备建设“农民街”、“乡镇企业街”，鼓励乡镇企业向集镇集中。这向我们表明，乡镇企业和农村剩余劳动力向集镇、城镇的进一步集中已具备了客观条件。因此，郊区城镇、集镇的布局和规划，必须充分考虑这一发展趋势和特点。

(五)郊区土地的合理利用

城市郊区是城市农副产品的重要生产基地，它为城市的发展提供土地、劳力，为改善城市生态条件和为人们休息、游览提供良好的自然环境。因此,我们不仅要重视近郊区菜地、农田的保护和工业区的合理布局，也要重视远郊区土地的保护和合理利用。珍惜和节约耕地，防止环境污染，保护农田生态等，要作为郊区居民点布局的重要制约条件来考虑。郊区居民点的布局还要与郊区的各级土地利用规划、农业区划相协调。

四、京郊居民点布局的形式和特点

郊区居民点布局，不仅是对劳动力和生产资料(除土地外)的配置与组织的过程，也是实现城市建设总体规划方案的重要步骤。

郊区居民点布局主要是指卫星城、小城镇(包括县城、工矿区居民点等)、集镇与村的布局。郊区土地利用总体规划，要以城镇和集镇的布局为重要内容。

现根据郊区居民点布局的基本原理和城市建设总体规划方案的精神，并综合分析京郊的各方面因素和条件，对京郊居民点布局形式和特点提出初步设想。

(一)卫星城的布局

卫星城是指为疏散大城市的工业和人口而在其周围的一定距离内建设的中小城市。建立卫星城的思想最早始于英国伊本内泽·哈瓦德的《花园城市》—书。到目前为止，世界上卫星城的建设已经历了三代，即由开始的“卧城”发展到半独立和完全独立的城镇。我国于20世纪50年代后期开始在京、津、沪等几个大城市的周围建立卫星城。它们在疏散市区人口和工业、控制“母城”规模、改善城市环境、吸收农村剩余劳动力、繁荣农村经济、实现生产力的合理布局等方面，均起到了重要作用。据1980年上海市6个卫星城的统计，从市区迁入44家市属工厂，迁入人口约占市区总人口的2%。几年来，北京市二环路以内的原有工业污染点基本都已迁出，大大改善了市区的环境。实践证明，在大城市周围建设卫星城的方向是正确的，但开点不宜过多，否则，就不能发挥其应有的作用。

从我国几个大城市开发卫星城的经验、国情及近期经济实力出发，卫星城的发展和建设要分期、分批地进行。近期先在离大城市中心20~50公里范围内建立3~5个卫星城；远期可根据城市发展的需要及开发卫星城所具备的物质条件，逐步在50公里以外增加卫星城的数目。

按照《北京城市建设总体规划方案》的要求，确定黄村、昌平、通镇和燕山为近期重点建设的4个卫星城镇，它们与市区的距离均在20~50公里。燕山是以石油化学工业为主的卫星镇(目前尚未建镇)，它与房山县城及良乡、新镇等工业城镇相距5~15公里，初步形成京西南郊的一个工业城镇群。今后，要注意处理好卫星城与县城、与其他工业城镇群的关系。黄村和通镇位于市区南部和东部，与市区相距20~25公里，今后将逐步发展为以化工、机械和轻纺为主的多功能卫星城镇。以上3个卫星城的建设和发展都将受到当地水源和用地条件的限制，其人口规模不宜超过15万~20万人。昌平镇位于市区的西北部，水源丰富，具有得天独厚的地理位置和自然环境，拟建成以旅游服务和髙教科研为主的卫星城，其人口规模可发展到15万~18万人。昌平镇与南口、埝头、沙河相距4~12公里，今后将逐步形成以昌平卫星城为中心的城镇群。

京郊卫星城的开发和建设，一要统一规划，二要分期进行，先集中人力、物力、财力，重点建设好1~2个，然后再逐步扩大。在建成以上4个重点卫星城的基础上，今后还可以增加顺义、怀柔两个卫星城，其人口规模在10万人左右。它们均靠近市区水源地，水资源丰富，但不能建有污染的工业。如顺义可发展为以食品加工、服装加工为主的多功能综合卫星城；怀柔位于水库附近，风景优美，随着第二、第三长城游览点的开辟，可建成以旅游、疗养和高教科研为主的文化卫星城。

为发挥卫星城的作用，它们必须具备下列基本条件：

1.应有自身发展的经济动力

卫星城的建立，不能只着眼于疏散“母城”的工业和人口，同时要开发自身的经济动力和特点，并逐步成为一定区域范围的政治、经济和文化的中心。从这点出发，我们认为，京郊卫星城的功能不应过于单一，要以一两种功能为主，综合发展。如昌平、怀柔，今后作为旅游、文化的卫星城，结合本城镇特点，也应发展为旅游和城市人民生活服务的轻纺、食品和工艺品工业及商业、服务业。

2.要有完善的公建设施和交通条件

目前，大城市的卫星城建设，在居住条件、交通、供应标准、文化娱乐、教育、体育、医疗卫生及市政公用设施和生活服务设施等方面，从数量到质量都远不及市区。例如，昌平镇现有4万多人口，每天流动人口量达数千人，有中央、市、县属单位100多个，驻军5个，但只有1个影剧院，图书馆目前还没有馆址，暂借文化馆565平方米的旧房子。黄村有3所中学(其中1所是企业办的)，原有骨干教师700多人，现只剩210人，教育质量逐年下降，近年高考升学率由18.8%下降为12.7%；全镇只有1所医院，只能容纳200人门诊，而实际门诊量达1000人次，全院病床也只及卫生部规定标准的1/3，因而出现了卫星城的人口倒流现象。据上海和天津统计，目前卫星城的职工就地居住的仅占20%~30%。北京大致相同，据通镇调查，在镇上的中央、市属单位的职工，就地落户的只占25%。因此，卫星城必须具备完善的公建设施和交通条件，才会有吸引力。

3.要有一定的建设资金

卫星城的建设资金首先要以国家投资为主，中央、市属企事业单位的集资为辅。其次，允许和鼓励外地和外商投资、自由联合，办旅馆、工厂、商店和其他各项服务设施。最后，鼓励进城开店办厂的农民集资进行各项市政建设。

(二)多层次的郊区居民点布局网络

郊区居民点的布局形式，指在一定区域范围内居民点群体的政治、经济联系和结合形式。因此，其布局形式要求一定的地域广度，即各级各类居民点之间的社会、经济联系的腹地范围。不同类型居民点，根据自身的性质和功能，有着不同的布局广度和吸引半径，从而形成多层次的居民点布局网络(见图1)。

图1 京郊多层次的居民点布局网络示意图

在多层次居民点布局网络中，以市区为核心，围绕它形成不同层次的居民点布局网络。所谓层次，是指各类居民点与市区之间、各级各类居民点之间的政治、经济联系、腹地范围和吸引半径的差别，而不是里外层之别。第一、二层次是卫星城和小城镇群(包括县城建制镇)。它们是市区与郊区的社会、经济联系的桥梁，因此,它们是疏散城市人口和企事业的基地，是一个县或一个地区的政治、经济、文化的中心。对于加速农业现代化、繁荣城乡经济、促进农村城市化、逐步缩小城乡差别、进行物质文明和精神文明建设，起重要的作用。第三层次是中心集镇，它是区域的中心，介于城乡之间，既可吸引和带动农村，扩大城乡商品流通，又可以逐步扩大城市化的某些因素，是县城与边缘乡镇的联系纽带。在北京郊区，这一层次的最大吸引半径平均为20~30公里，在山区为30~45公里。第四层次是一般集镇，其地域广度是乡的土地使用范围，吸引半径为5~10公里。一般集镇点多面广,是解决农民“离土不离乡”，就地消化农村剩余劳动力和充分利用当地资源，合理分布生产力的前沿阵地。第五层次是中心村和自然村，一般在第三、四层次总体布局的控制下，结合乡村土地利用规划进行布局。

总结我国城市化道路的经验和教训，贯彻中央关于“控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，北京郊区在开发卫星城的同时，要积极发展城乡结合型小城镇，从而形成一个大、中、小相结合的星罗棋布的城镇网。《北京城市建设总体规划方案》提出：以市区为中心，沿着几条重要交通走廊建设8个新城镇(除现有14个卫星城和建制镇外)，如天竺、牛栏山、安定、门头沟、永宁、汤河口、斋堂、十渡，除门头沟发展规模为10万~15万人外，其他均控制在3万~5万人。除此，我们认为，根据最近国家放宽的建镇标准，近期京郊可以结合新工业区和旅游点的开辟，在郊区三环公路和铁路干线上增建6个小城镇，即龙各庄、庙城、康庄、周口店、琉璃河、埝头，其中，周口店、庙城、龙各庄等现在已是工业区，非农业人口均占总人口的80%以上，其他的非农业人口也在60%以上。从长远看，还可以在交通干线和交通枢纽上，选择工农业发展基础较好、地理位置和自然条件优越的中心集镇，进一步建成建制镇，如巨各庄、采育、马驹桥、阳坊、小汤山、旧宫、杨镇等。其中，小汤山地热资源丰富，是旅游、疗养之地，现在非农业人口占镇总人口的80%以上；阳坊是部队驻地；其他均为乡政府或农场场部所在地，乡(场)的总人口均在2万人左右，且非农业人口超过2000人，符合国务院公布的建镇标准。而且以上7个中心集镇均在交通干线或交通枢纽上。

这样，在今后一定时期内，京郊将建6个卫星城和30个小城镇，逐步形成一个以市区为中心，以卫星城为卫星，以小城镇为小行星的一、二层次的居民点布局网络。在市区的西南、西北和东北三个方向，围绕各自的卫星城形成三大块工业城镇群体的布局。

目前，京郊集镇的布局体系已基本形成。今后，一方面要选择历史悠久，地理位置优越，交通方便，自然环境好，中央、市属工业和企事业单位比较集中，乡镇企业有一定基础，商品经济繁荣的集镇，规划建设成小城镇；另一方面，在一定区域内，选择位置适中，或在交通干线上的一般集镇，建成农工商结合的、具有一定现代化设施的中心集镇，如冯家峪、韩庄、峪口、马坊、南大红门、大榆树、新城子、长陵等。在京郊集镇总体布局和建设中，还要重视开发和建设山区中心集镇，逐步改变山区的落后面貌。

中心村和自然村的布局要因地制宜，不要“一刀切”。部分队办企业可以集中在中心村，就地消化生产队的一部分剩余劳动力。据有关资料分析，将来至少有50%以上的农业人口留在村级居民点上，其他有30%~40%的农业人口流动到集镇上，有10%左右的农民进城。因此，村级居民点，尤其是中心村的合理布局与建设不可忽视。今后，村主要以种植业和养殖业专业户为主体，并逐步以中心村作为京郊农村居民点的最基层单元进行布局。

综上所述，京郊的各级居民点，将按各自不同的布局广度和层次，形成一个大、中、小相结合的多层次的布局网络。

(三)沿交通干线及枢纽布局居民点

京郊有9条呈放射状的主要公路干线、3条公路环线、10多条公路次干线及10多条铁路，相互穿越。密集的交通网络，为城镇、集镇的形成和发展提供了有利条件。京郊居民点的总体布局设想为多层次的布局形式，但是，按过去、现在和将来的居民点布局特点来看，又具有沿交通干线及枢纽分布的特点。不仅卫星城和小城镇均沿交通干线布点，而且，许多集镇也是这样。例如，昌平县埝头，本是马池口乡的一个大队所在地的中心村，由于在村北建了火车站，从北京到张家口、包头方向，北京到东北海拉尔方向去的列车和北京到八达岭去的旅游列车都经过这里，随之又建了仓库和铁道部的桥梁厂。因此，它成了北京北大门的一个重要中转站，成为交通枢纽上的一个重要中心集镇，也是远景规划中的小城镇。又如大兴县垡上乡，将迁到京郊二环公路和京济公路交会处的南大红门，逐步建成中心集镇。此外，未来京津高速公路和京郊二环公路交会处的马驹桥，将作为远景规划中的新城镇。

(四)开辟风景游览居民点

北京为历史上的文化古都，充分利用当地的名胜古迹、风景区等旅游资源，开发和建设旅游型、疗养型居民点，如十渡、六渡、十三陵、长陵、小汤山(温泉疗养地)、靠山镇等，对发展首都旅游事业有重要意义，也是京郊居民点布局的一个突出特点。

五、京郊居民点的规模

居民点规模，一般指人口数量和总用地面积等。通常认为，郊区居民点的规模大小受下列因素影响：

(1)居民点的类型、职能和性质；

(2)地区的人口密度；

(3)居民点经济发展水平及与其他地区间经济联系的密切程度，尤其与市区及卫星城的联系；

(4)交通条件；

(5)地区的自然条件，特别是水源和地质条件；

(6)土地条件，有无备用地；

(7)历史现状和风俗习惯等。

城镇的规模过大，则市政建设费用增加，交通运输、动力、能源、水源供应紧张，居住环境也受影响；农村村级居民点规模太大，出工半径过远，将影响劳动效率；规模太小，则服务设施水平低，公建设施不易配套，综合费用高。从北京郊区看，卫星城要以水源定规模，控制在10万~20万人；县城或一般城镇控制在5万~10万人，最大不超过10万~15万人；小城镇控制在3万~5万人。农村居民点中，中心集镇的规模 5000~2万人、一般集镇以2000~1万人为宜。据有关资料分析，少于2000人以下的居民点，建设公建设施不经济。因此，郊区中心村的远景最佳规模为2000~5000人。

目前，关于郊区各类居民点的人口规模和总用地面积还没有客观的固定数量概念，但是居民点的人口规模与总用地面积之间相互有密切联系。因此，笔者试通过对京郊的城镇、中心集镇和一般集镇三种类型居民点的人口规模和总用地面积分别进行抽样调査(样本数目占总体数的50%~60%)，并根据样本的人口规模(万人)和总用地面积(万亩)的数字作出散点图(见图2和图3)。

图2 城镇型居民点散点图

图3 中心集镇型居民点散点图

从散点图上的各点分布情况看，各类居民点的人口数字与总用地面积之间，均成正相关关系，大体上可以用一条由左下角到右上角的直线来代替，即回归直接方程：

y=A+Bx

式中：y——因变量，居民点样本的总用地面积(万亩)；

x——自变量，居民点样本的人口规模(万人)；

A——回归常数；

B——回归系数。

用最小二乘法求得以上三种类型居民点的回归常量A和B，从而建立了以下三种类型居民点的回归方程：

从以上三个方程及y值的计算结果表明，三类居民点的人口规模与其总用地面积之间的线性相关关系效果显著。这样，我们就可以根据京郊各类居民点的人口规模，应用以上三种回归方程，分别近似地确定它们各自的总用地面积，作为居民点规划控制面积的参考。

研究和编制京郊土地利用总体规划方案，是进一步落实中共中央、国务院对《北京城市建设总体规划方案》的批复精神和实现总体规划方案的重要步骤与必不可少的一项措施。因此，建议市人民政府组织有关部门、科研单位和髙等院校等讨论京郊土地利用总体规划方案，包括郊区各类居民点的布局设想方案，并组织力量进行修改完善，以便作为一项国家措施加以实现。

附图：北京市郊区城镇、集镇布局图

附表1：北京郊区城镇远景规划表

附表2：北京郊区中心集镇远景规划表

附图 北京市郊区城镇、集镇布局图

附表1北京郊区城镇远景规划表

续前表

附表2北京郊区中心集镇远景规划表

续前表

企业改制前,国有企业用地由政府以行政划拨方式配置给企业。“无偿、无限期、无流动”是这种土地配置方式最典型的特征。尽管政府给企业划拨土地时,对土地的处置、用途变更等作出了严格的限制,但对企业的用地行为却缺乏有效的监督和控制。这种土地使用制度是与计划经济条件下政企合一的旧体制相适应的。土地的行政划拨制度表现出诸如土地利用效率低下、资源流转困难、隐形市场活动猖獗等弊端,在理论上和实践中都被证明是效率低下的。随着经济体制改革的逐步深入和社会主义市场经济体制的确立,政府和企业的关系发生了变化。企业逐渐脱离政府的控制,走向市场,其利益目标具有相对的独立性。土地的行政划拨制显然与新的政企关系不一致,改革旧的资源配置方式,建立国有土地有偿使用制度，势所必然。

然而,国有土地有偿使用制度从推行之初就遇到了来自企业方面的抵制。因为土地有偿使用制度要求企业按土地的市场价格来支付出让金或地租。对占有大量土地、经营状况普遍不良的国有企业来说,实行土地有偿使用无疑会增加企业负担,进一步恶化企业的生产经营。此外,国有企业长期以来一直无偿使用国有土地,自然不愿丧失这一既得利益,因而对土地有偿使用制度改革产生抵触情绪。土地有偿使用制度改革是从增量土地开始的,目前,大量的存量国有土地仍在被无偿使用。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立现代企业制度作为国有企业改革的总目标,企业资产重组、优化资产结构成为今后一段时期内国有企业改革的主要内容。股份制改造,企业兼并、租赁和破产正在越来越大的范围内展开。这为土地使用制度向存量国有土地有偿使用的推进提供了有利的契机。但是,如何把握住这个时机还需要做很多工作,解决许多问题。

一、目前国有企业改制中存在的土地问题

从先期进行试点的一些企业的情况来看,企业改制过程中存在的土地问题集中表现在土地产权、土地价格、处置方式、收益分配和管理模式等几个方面。

(一)企业改制中的土地产权问题

(1)国有土地的产权代表缺位。在我国土地所有制确立的土地产权关系中,对于国有土地的所有权代表,法律上只抽象地概括为“国家”,而没有对所有权代表作出明确的规定。法律规定国家土地管理局依法对城乡土地实行统一管理,但国家土地管理局并非国有土地的所有权代表,某些政府部门从各自管理的需要或部门利益出发,也介入土地管理工作。国有土地产权在中央政府和地方政府之间也缺乏明确的划分界定,增大了企业改制中国有土地处置的难度。

(2)国有土地产权关系混乱。在目前国有土地行政划拨制度与有偿使用制度并存的二元结构下,土地使用权的内涵是不同的。城镇存量国有土地大部分是行政划拨的,如何实现划拨土地使用权向土地使用制度改革目标中与所有权相分离的使用权过渡,是企业改制中土地处置的难点,也是土地有偿使用制度改革的难点。

(3)国有土地产权缺乏有效保护。由于缺乏相关法律的指导和制约,改制企业处置土地资产时表现出极大的随意性。有的企业改制时没有处置土地资产；有的企业人为压低土地资产评估的价格；某些地方政府为了自身利益甚至带头违法,行政划拨土地的非法交易导致国有土地资产收益的大量流失。

(二)土地资产价格问题

(1)国有企业难以承受地价负担。企业改制前可以无偿使用国有土地；改制后,必须为使用土地支付出让金或租金。目前国有企业大部分经营效益低下,负担沉重,而土地资产在国有企业总资产中要占15%~50%,企业难以承受如此高的出让金；国有土地如果以入股方式进入企业,则会由于股本结构问题而影响企业股票的发行。

(2)企业用地的区位差异很大。绝大多数改制企业是在计划经济体制时期投资兴建的,有些工业企业用地位于城市繁华地段,区位条件优越,大多数企业则位于城市郊区或远离城市,土地区位条件很差。在企业改制处置土地资产时,由于企业用地的区位差异,难以实行统一的政策,必须区分对待。例如,大多数重工业企业用地区位条件差,且固定资产难以移动,国家无法将其土地使用权让渡给他人使用,从而导致这类土地不易进入市场,这时,如何合理地评估土地资产成为亟待解决的难题。

(3)改制企业与未改制企业负担不公平。改制企业支付的土地使用权价格必然要转嫁到企业产品价格中,产品成本增加；而未改制企业不负担土地成本,在同等生产条件下产品成本低，竞争力强。这样,改制企业和未改制企业就处于不平等竞争的市场环境中。此外,未改制企业还可以通过将划拨土地使用权非法入市而谋利,从而加大了两者之间不平等的差距。改制企业与未改制企业的这种不平等关系增加了企业改制的机会成本,加大了企业改制的难度。

(三)土地资产处置方式问题

(1)有相当一部分改制企业并未对土地使用权依法进行处置。由于部分企业和部门对土地资产的观念淡薄,行政划拨、无偿、无限期使用土地的习惯思想依然存在,导致一些企业虽进行了改制,但并未处置土地资产,造成事实上的土地产权关系不清,国有土地资产大量流失,并为建立完善的现代企业制度埋下了隐患。

(2)现行的几种处置方式都未能全面、充分地考虑土地资产的特殊性,而将之与其他资产等同起来。企业的其他资产可能经过一次性利用或多次性利用之后价值全部转移,而土地作为一种特殊的资源和资产,只要利用适度,就可以永续利用。因此,不管改制企业效益如何,地租是永远存在的。目前改制企业土地资产的收益随着其经营效益的好坏而上下波动,未规定一个最低地租下限,缺乏一个最低的收益保证标准,如果股份企业亏损或者效益不高,国有土地收益将很难收回。

(3)未充分考虑各种土地资产处置方式之间的平衡、协调和统一。改制企业国有土地资产的多种处置方式,应充分考虑国家和企业的宏观、微观等多重因素,兼顾短期和长期效益，使多种土地资产处置方式之间不会出现大的偏差,即国家股或企业法人股的比例和数量,企业交纳的出让金量和租赁国有土地时租金量之间应尽量达到等值或者说相对平等。但由于有关法规、政策的不完善,各地的配套政策和实施细则难以准确把握,从而导致同一块土地因为处置方式不同,其资产额的界定大相径庭。

(4)未充分考虑土地市场价格上涨带来的土地资产升值的因素。从目前土地市场发育现状及发展趋势看,在相当长的一段时期内,土地市场将呈现价格递增态势。目前各种土地资产处置方式,都未将这一因素考虑在内,这将导致国有土地资产增值额无法收回的严重结果，土地资产保值增值难以实现。

(5)各种处置方式都存在着不同程度的国有土地资产的流失问题。采取出让方式,由于企业的经济承受能力和心理承受能力都很低,实际处置时往往压低地价,降低出让金标准；土地作价入股,为了保证企业和其他股民的利益而人为地压低国家股股份；采取租赁制,则常常仅收取相当低廉的土地租金。

(四)国有土地资产管理问题

(1)土地资产评估不规范,评估结果存在较大偏差。按规定,土地评估应由县级以上土地管理部门立项,但实际上办理立项手续的只是少数,绝大多数被其他部门越权立项,有的甚至不立项或双重立项。此外,有的评估机构为迎合委托方的不正当要求,不按规程操作,任意确定评估价格；有的超越评估业务许可范围受理评估；有的采取不正当竞争手段扩大评估业务；甚至不具备评估资格的机构和个人,也在进行地价评估工作。这都造成国有土地资产的大量流失和土地管理上的混乱。

(2)地价评估结果确认不慎重,后果严重。按照规定,评估结果的审核与确认必须由县级以上人民政府土地管理部门负责。但在具体实施过程中,某些部门从自身利益出发,擅自越权审核确认土地资产评估价格；对某些评估结果严重失真、不符合要求的评估报告,有的国有资产管理部门也给予确认。如果以这种确认后的价格折股进入改制企业总股本,按照股份制企业有关章程规定,总股本一旦确认,不能再改,那么国家再想挽回这个损失将十分困难。

(3)土地资产处置审批管理不规范,随意性大。有的不进行或者没有认真进行价格处置审批，有的改制企业与市、县政府甚至与中央在处置价格问题上讨价还价,评估结果偶然性大，价格难以达到公平统一。以出让方式获得土地使用权的改制企业,往往动用其与政府部门的各种关系,缓交、少交出让金。在这个过程中,政府行为、长官意志加上企业的寻租倾向,导致了国有土地资产的新流失。

(4)土地资产折股不合理,管理不严格。改制企业对其原有资产进行剥离时,往往任意缩小进入股份制企业的土地范围,一般仅将生产用地作价入股,而将其他直接服务于生产的生活、教学、科研等用地“剥离”在外,尽量降低进入股份公司土地资产的折股比例。而当国家以国有股东身份参与分红时,却由于土地资产挂账现象普遍等原因,常常是有账没有钱,也就是说,国家承担了风险却没有回报可言,即使参与分红,也是同股不同利,国家股的分红比例大大低于个人股。

(5)企业改制中的土地管理无法可依,执法不严。新的时期、新的形势对土地管理工作提出了新的要求。而目前,却没有一部明确的可以依据的法律指导改制企业土地资产的管理，甚至连由谁来管的问题也没有解决。新法规不出台,原有法规不完善,执法又不严,都造成了目前改制企业土地管理的两难困境。

二、明晰土地产权是企业改制中土地资产处置的核心

我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定,城市的土地属于国家所有,这从法律上明确界定了国家对国有土地具有排他性的财产权利。然而,从国有土地的产权结构来看,尚未形成一个完整的体系。

(一)土地行政划拨制中的土地产权关系

土地的行政划拨配置方式,不满足市场交易的基本条件,不符合市场交易双方的地位平等、等价交换以及自愿的原则。政府在经济上只有付出、没有所得；企业没有谈判的权利,土地划拨的实现完全取决于政府的意愿。因而,政府的土地划拨行为不是市场交易行为,而是一种行政行为,政府是以行政管理者而不是以土地产权代理人的身份出现的。所以,政府给予使用者的是一种行政上的特许权,即特许使用土地的权利,它是政府对土地使用者的一种许可,也是对土地所有权的一种管制。

在行政划拨的土地产权关系中,企业的土地利用表现出如下特点:(1)土地利用效率低下。(2)土地资产流转困难,多占少用、先占后用、占而不用土地的现象十分严重。由于企业无权处置划拨土地使用权,当企业调整经营方向、生产规模时,不能及时调整用地规模,形成一方面土地利用存在严重的浪费,另一方面又难以满足土地需求的怪现象。(3)土地产权关系混乱。土地的行政划拨由各级政府来进行,并主要由县级政府进行管理。人们常常把土地行政划拨制中的政府行政行为与土地出让中的土地所有者行为混淆在一起,造成行政划拨的土地权利即土地使用权,各基层政府或政府部门即国有土地所有者的错误观念。在实践中表现为国有土地所有者代表主体不明,出现划拨土地使用权非法入市等产权混乱现象。

(二)企业改制中的土地产权关系

企业改制过程中处置土地资产,就是要合理处置原企业的划拨土地使用权,明晰土地产权关系,推行土地有偿使用制度,确保国有土地权益不受侵犯,使国有土地资产保值、增值。目前,企业改制中的土地产权关系主要有以下几种处置方式:

(1)土地使用权作价入股方式。该方式直接体现国家对改制企业投资而形成的土地资产关系。企业拥有包括城市国有土地资产在内的所有出资者投资形成的法人财产权,可以在土地使用权作价入股的年期内,依法转让、出租、抵押土地使用权。国家以股东身份,通过股份收益来实现土地所有权,它不是简单地出让国有土地使用权,而是把它蕴含于国家向企业投资的行为中。

(2)土地使用权出让方式。在这种处置方式中,国家和企业分别以土地所有者和使用者的身份,在一级土地市场上交易一定年期的国有土地使用权，并以合约的形式明确界定土地产权及双方的权利和义务。双方是平等的契约关系。

(3)土地使用权出租方式。企业与土地管理部门签订国有土地租赁合同,以支付年租金的方式取得土地使用权。采取出租方式,企业对土地使用权无再转让、再出租、抵押的权利,也无再将土地使用权向别的企业作价入股的权利。

(三)土地产权结构改革

首先,明确国家土地管理局为全国土地产权代表；实行土地中央与省两级管理,以省为主的条块结合的管理体制；实行土地监察从中央到地方的垂直领导体制。

其次,建立省(自治区、直辖市)辖区内的土地垂直管理体制,下级土管部门作为上级土管部门的派出机构,实行机构、人事、行政、业务等的统一管理,这样将有效约束地方政府从局部利益出发的短期行为,加强中央政府对土地的宏观调控。

最后,培育、规范土地产权交易市场。通过立法明确存量划拨土地使用权的期限,放宽划拨土地使用权进入市场的条件,原则上不限制划拨土地使用权的转让、入股、出租、抵押等，但应限制特殊用地入市。对于新增的经营性土地使用权,应尽快取消行政划拨制。

三、科学评估土地资产，制定合理的价格政策是土地资产处置的前提

(一)土地价格评估

一般情况下,通行的土地价格评估的理论和方法都适用于企业改制中的价格评估。但是,由于改制企业用地的诸多特点,在评估改制企业土地资产时,必须根据实际情况,采取灵活措施,保证评估结果的客观公正。

1.改制企业土地资产的特点

(1)用地数量巨大,且以工业用地为主。我国全部城市建设用地中,工业用地约占27%,再加上仓储用地,比例高达32%左右,远远超过发达国家不到15%的比例。(2)土地资产区位不尽合理。有的工业企业占据了城市中本应作为商业用地的繁华地段,造成土地利用不合理;有的改制企业又远离城镇,是位于偏僻地区的“三线工业”。(3)多数为划拨用地。绝大部分国有企业使用的仍然是通过行政划拨方式取得的土地,只象征性地交纳土地使用税,几乎是无偿使用。(4)土地投入的多源性。改革前,存在所谓的“企业办社会”的情形,即企业对土地投资,进行基础设施配套建设；改革后,企业的这些投资就不再是国家而是企业自己的了。同时,地方政府也为改善交通等进行了投资。这样,对土地的投资来自国家、地方和企业三方,土地价值中含有三方面的利益,评估时应区分开来。

2.改制企业土地价格的构成

地租是土地所有权在经济上的实现,土地价格是土地所有权让渡或土地使用权让渡的代价,是地租的资本化。现实中,土地价格由纯地租和土地资本价格两部分组成。纯地租即土地资源价格,是对土地所有权转移或一定时期内使用权转让的补偿；土地资本价格是对土地进行开发而形成的,在开发过程中要投入活劳动和物化劳动,这种劳动凝结在土地中形成土地资本:土地价格=土地资源价格+土地资本价格。在对改制企业土地资产评估过程中,应对国家和企业历来对国有土地的投入情况进行细致深入的调查。在实际评估中,在总价格中应减去企业对土地的投入及其利息，所以改制企业土地资产的价格为:土地价格=土地资源价格+土地资本价格-企业对土地的投入及其利息。

3.改制企业土地资产价格应是正常价格

这里的正常价格是指结合分析影响地价的一般因素、区域因素和个别因素等的常规评估方法,本着搞活国有企业土地资产的原则,充分考虑到国有企业改制的特点而产生的评估价格。这种正常价格是在改制中具体量化国有企业土地资产时的一个标准,而不一定是一种市场价格。与其因害怕国有土地资产流失而把土地资产卡死,不如让其流动起来。因为不流动,资产的利用效率低下；只有流动,才能保值增值。只要因流动而得到的增值大于因流动而造成的损失,就是符合经济学原理的,是合理的。

4.改制企业土地资产价格是土地使用权出让价格,而不是土地的全部价格

这里所说的使用权,包括占有权、使用权、大部分处分权和一部分收益权。处分权、收益权与所有权的分离是国有企业改革的需要,也是对国有企业土地资产进行评估的重要依据。按照谁投资谁收益、等量投资获得等量收益的经济学原理,企业对土地投资的收益应归企业所有，所以这里评估的应是国家因出让土地使用权而获得的价格。

(二)制定合理的土地价格政策

建立现代企业制度的根本目的是通过转换企业经营机制来搞活企业,解放企业的生产力、进一步发挥国有经济的主导作用。但由于改制企业背上了土地负担而在与未改制企业的竞争中处于劣势,所以企业对处置土地资产缺乏动力。同时,企业在改制中往往从自身利益出发，谋求非法途径卸掉土地包袱。这不仅容易滋生腐败行为,更重要的是将对企业改革和土地有偿使用制度改革的顺利进行造成消极影响。为此,应充分考虑到国有企业的现状,从搞活企业和国有土地资产保值、增值的角度出发,制定能够激励企业积极改制、合理处置土地资产的价格政策。具体操作建议如下：

(1)在企业改制处置土地资产前,允许企业调整用地布局,提高企业土地利用集约化程度，将企业余下的土地退给国家。或者在企业经资产处置取得土地使用权后,设置过渡期,在过渡期内不收取地租或收取低租,企业在过渡期内也可以对土地利用进行调整,并将多余土地退给国家。

(2)针对企业的不同情况,对于用地区位条件差,在使用上处于垄断地位,在用地协商谈判中处于优势的企业,采取变通的方法进行评估。如从行业平均利润的角度评估土地价格,或以企业的股本结构进行评估。

四、建立现代企业制度中国有土地资产处置方式的选择

(一)土地使用权出让方式分析

该方式符合目前我国土地使用制度改革推行土地有偿、有限期使用的基本要求，有关的法律、法规也较完善,因而具有较强的可操作性。其优点是:(1)可以在短期内为国家聚集数目可观的土地资金。(2)企业获得土地使用权后,可以自主经营使用土地,有权进行土地转让、抵押等。(3)对于股份制企业,采用出让方式获得土地使用权后,国有土地资产成为企业法人股,企业每年可获取相应的股息收入。

但该方式也存在明显的缺点:(1)企业的经济承受能力问题。企业要一次性交纳相当数量的出让金。而目前大多数国有企业的效益不佳,在短期内很难一次性拿出一大笔资金补交出让金。(2)企业的心理不平衡问题。改制前,企业使用的是划拨土地,每年只需交纳0.3～1元/平方米的土地使用税,而通过出让方式取得土地使用权,一般工业用地价格在100元/平方米以上,交纳数额如此巨大的出让金,这必然造成改制企业心理上的不平衡。(3)国有土地资产收益流失问题。为了缓解企业的经济、心理压力,多数地方在选择出让方式对改制企业国有土地进行处置时,采取了压低地价、降低出让金标准的变通做法,这不仅造成国有土地资产的隐性流失,而且增加了今后市政建设与改造的负担。(4)不利于有限资金的充分利用。对于大多数改制企业尤其是工业企业来说,获得土地并不是为了转让、出租或抵押，生产是其第一目的。而在目前我国金融体制尚不完善的情况下,采用出让方式处置土地资产容易导致大量货币资本的沉淀。

(二)国有土地使用权作价入股方式分析

与出让方式相比,土地使用权作价入股方式的最大优点在于企业不用一次性拿出大笔的出让金，具体来说:(1)有利于缓解企业的资金压力。对企业来说,可以免交土地使用权出让金这一数量巨大的资金额,不至于给企业造成过重的负担。(2)有利于国家的宏观调控。国家持有土地资产股,可以对企业的土地资产及土地利用进行直接的宏观调控与监督。(3)增加土地收益。国有土地资产作价入股,可以每年获取一定的股息收入,并将土地收益与企业经营效益挂钩。

但是,土地使用权作价入股的处置方式带来的问题也是多方面的,主要表现在:(1)土地资产作价入股的合理比例难以确定。如果土地资产股本占股份制企业总股本的比例过高,就会降低该企业股票的市盈率,影响该企业股票的竞争力,不利于企业聚资扩股。现实中,进入股份制企业的土地资产股本金,往往只是企业土地资产的一部分,甚至于土地资产折股比例大大低于国家规定的最低标准,这就造成股份企业改制一开始,土地资产就已经流失。(2)国有土地收益得不到有效的保障。首先,采用作价入股方式未将土地资产的增值因素考虑在内；其次,国有土地收益是以股息红利的形式实现的,而当企业微利或亏损时,土地资产股将同其他股一样无利可分,这意味着土地将重新被企业低偿或无偿使用。(3)企业破产时的土地股份处置问题。股份制企业破产时,国家作为土地股份的股东,也要承担民事债务和风险责任。这意味着国家将丧失获得剩余使用年限的土地收益的权利,这样,国家的土地所有权在经济上便得不到实现,这不符合土地使用制度改革的初衷。

(三)土地使用权租赁方式分析

采用租赁方式处置土地使用权的优点在于:(1)考虑到了大多数国有企业目前的承受能力。一般来说,年地租量不大,大部分企业可以承受。(2)对于股份制企业,由于年地租可以打入经营成本,土地资产股不影响企业总资产的升值,有利于调动股东和股民的积极性,有利于募集资金目标的实现。(3)在一定范围内有效地抑制了国有土地资产流失现象。采用年租方式,国家可以充分考虑土地市场现状和价格变动趋势,同时兼顾物价上涨因素,灵活地调整年地租标准,确保国有土地资产的保值增值。(4)有利于政企分开。土地使用权租赁给企业,由企业自主经营、自负盈亏,有利于正确处理土地产权和企业经营自主权的关系,符合改革的大方向。(5)有利于回收土地成本。由于企业支付的年地租比一次性交纳的土地使用权出让金少得多,这一部分成本的回收比一次性地收取出让金要容易得多。

当然，土地使用权租赁方式也存在着不少缺点,主要表现为:(1)企业使用土地的自主性受到限制。改制企业租用国有土地有一定年期,在此年期内,改制企业不享有转让、抵押权利，使企业使用土地的自主性受到一定程度的限制。(2)影响股份制企业形象。采取该方式的股份制企业缺乏土地资产拥有权,在一定程度上会影响股份制企业的形象,这就是为什么大多数上市公司不采用这一方式的原因之一。(3)企业不易掌握变动的年租金。由于企业交纳的年租金是逐年变化的，而且可能会呈递增态势,对企业不一定有利。(4)科学、合理地收取年地租有一定的困难。

(四)国有土地资产具体处置方式的选择

通过以上对股份制企业国有土地资产处置方式的优劣比较可以看出,当前我国改制企业国有土地资产处置的三种方式都存在着缺陷和不足,从现阶段改制企业国有土地资产处置的实践来看,这三种方式各有其适用范围。(1)出让方式比较适用的范围是:商业、竞争性较强的工业企业,以及房地产开发经营企业和直接出售给集体和个人的小型国有企业等。如洛阳玻璃、渤海化工、华能国际等上市公司的土地使用权处置,采用的都是这一形式。(2)作价入股方式主要适用的范围是:改制为国有独资公司的涉及国家安全、国防、尖端技术的某些特定行业,生产特殊产品的企业,国家需要控股的支柱产业和基础产业中的骨干产业以及改建为控股公司的全国性行业总公司。如上海石化、仪征化纤、广东电力等上市公司以及北人集团的股份制改组等,都是采取这一方式,将土地资产折为国家原始股。(3)租赁方式主要适用的范围是:实行承包、租赁或改建为股份合作制的一般小型国有企业以及一般非竞争性的国有大中型工业企业。典型的成功事例是山东诸城的改制企业,其主要的处置方式就是租赁制,即由企业职工以企业内部股的形式买下企业的净资产,而国有土地使用权租赁给改制企业使用。

理论上讲,这三种处置方式并无优劣之分,只不过是各自的适用对象不同。对企业而言,并不存在最好的或是最坏的处置方式,而只有最适用的处置方式。从当前国有企业改制和土地资产处置的现状来看,采用多种形式而不是一种形式也是切合实际的。具体到某一改制企业处置土地资产时,一定要结合该企业自身的实际,灵活进行选择。对于这三种方式的选择并没有一定的规则,但必须遵循如下原则:(1)维护土地的社会主义公有制,保证国有土地资产的保值增值。(2)必须有利于调动各方面的积极性,服务于现代企业制度的建设。(3)符合地区经济发展水平,充分考虑企业承受能力。(4)有利于企业间的平等竞争,坚持公平原则。(5)协调当前利益与长远利益的矛盾,一切为了发展生产力。

五、企业改制过程中的国有土地资产管理

(一)改制企业的国有土地产权管理

1.明确界定企业所拥有的土地产权

企业获取土地的方式不同,其所拥有的土地产权的内涵也不一致。以行政划拨方式取得的土地,企业拥有占有权、使用权和一定的收益权，但土地的处置权仍归国家所有,企业无权对所使用的土地进行转让、出租、抵押以及变更土地用途；通过出让方式取得的土地属于企业法人财产,在规定的使用年限和范围内,企业拥有土地的使用权和占有权,并同时拥有出租权、转让权、设定抵押权和物上请求权等权利,可以依法进行土地使用权的转让、出租、抵押。

2.完善土地登记

对改制企业的土地产权登记,其管理重点有以下几个方面:(1)必须详细、准确地登记土地使用权取得的方式、来源和使用期限；(2)在严格审核登记申请文件的基础上,根据有关合同、批准文件,在土地登记文件上明确产权主体的权利与义务；(3)根据土地管理部门确认的地价进行土地登记，确认并显化土地使用权的资产价值；(4)公开土地登记资料,并与相关部门建立日常联系和资料交换制度,切实维护土地增权交易的合法性。

3.规范土地交易市场,加强企业土地产权交易管理

在企业土地产权交易管理中,国家要严格垄断地产交易的一级市场,禁止不规范交易。凡是交易的国有土地,有关部门要严格审查其土地的产权证明。对完成交易的土地资产,必须进行产权变更登记,实行跟踪管理,保证土地产权交易管理的系统性。

(二)改制中的土地资产评估管理

改制企业土地资产评估除了应坚持独立性、科学性、客观性、专业性的资产评估标准外，还需注意以下三个问题:

(1)完善企业土地资产评估的理论方法体系,建立科学可行的技术操作规范。对于改制企业的土地资产评估,应充分考虑土地供需关系、预期收益、地块最佳用途等因素的影响；依据评估目的和条件,选择适当的技术途径；坚持多种方法并用、估价与动态预测结合、微观条件与宏观环境相结合和市场优先等原则,多方测算,结合企业土地资产评估的特点,及时总结各种评估方法的应用条件、适用范围和局限性。

(2)加强地价评估结果确认管理。要建立统一的评估结果确认制度,评估机构提出的评估结论要按照一定程序进行审核认定后,才能提交委托单位,以保证评估结果的客观性和公正性。

(3)正确认识各种地价表现形式的作用,提高评估结果的针对性和指导作用。在土地使用权的流动过程中,形成了多种地价形式。不同的地价形式满足不同的用途。在改制企业土地资产评估中,应根据具体评估目的和要求,选取不同的地价形式来表示评估结果,提高土地资产评估工作的实际指导作用。

(三)具体处置方式下的国有土地资产管理

对于具体处置方式下的土地资产管理工作,主要是对各种方式区别不同情况加以分析完善,实现土地资产处置方式的规范化。

(1)严格土地资产处置的审批管理。土地资产处置审批管理在整个土地资产处置管理中占有重要地位,它是确定处置方案的最后一关,一旦审批结束,处置方案将难以变动,尤其是对地价的确认已经完成,直接关系到中央、地方和企业对未来土地收益的分配。因此要严格土地资产处置的审批,把好土地资产处置方案和处置价格的审批关。

(2)规范土地资产处置的合同管理。与企业土地资产处置方式相适应,可相应设定出让合同、入股合同和租赁合同三种。首先,要尽快制定各类土地资产处置合同的示范文本；其次,严格审查法人主体是否具有签订合同的资格；最后,加强合同的签订、履行以及违约等的管理。

(3)实际操作程序的规范化。现有的各种处置方式,目前尚处于探索试点阶段,在实际操作上还存在许多不规范性,要及时根据各地的具体实践,总结经验,针对各种处置方式的特点,建立起规范的操作程序,以便于使企业存量土地资产的流转尽快走上规范化、制度化的轨道。

(4)加强土地资产处置的跟踪管理。不论采取哪种处置方式,土地资产处置工作可能一次性结束,而土地资产管理工作却远未完成,企业若对土地资产进行再处置,则要依法办理土地使用权变更登记,签订相应合同,并对土地资产重新进行评估等。

(四)合理分配改制企业的国有土地资产收益

合理分配企业土地资产收益,要以取消行政收费、明确收取地租、完善土地税收体制为目标,形成一种有利于国有土地资产保值、增值,保证国家土地资产收益,维护企业土地资产收益，促进企业顺利改制的土地资产收益分配新格局。

(1)建立以出租地租和批租地租为主要形式的地租收取制度。在我国现行土地使用制度下,地租应成为国有土地所有权实现的基本形式。企业已有的存量土地资产每年交纳一次租金；新增土地或改变土地使用主体的土地流转行为,以批租的形式,按规定使用年限,一次交清全部地租。

(2)调整现有土地税种和税率,建立新的土地税收体制。现行与企业土地资产收益分配有关的税收,有耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税和营业税中有关土地使用权转让及出售建筑物的税目,其中城镇土地使用税属于地租范畴,应予以调整。根据土地市场日益活跃的现实,应考虑增加房地产交易税以取代现行的营业税中的有关税目。从促进城市土地充分利用的角度,应增加土地闲置税,初步形成一个有利于调整各方面利益关系的土地税收体系。

(3)规范收费种类和标准,取消不合理收费。在土地有偿使用制度下,企业只需按时足额交纳地租和土地税收,除补偿性收费外,其他各种收益都应清理取消。

(五)培育国有土地资产管理的良好运作环境

长期以来,企业并未将土地资产的价值计入其总资产中,从而造成国有土地所有权有名无实和企业之间的不平等竞争。因此,创造一个适应市场经济要求的良好环境,对于企业改制、合理处置国有土地资产意义重大。

(1)尽快制定和完善国有土地资产管理的各项配套法规。在认真执行和完善诸如《中华人民共和国公司法》、《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》等现行法规的基础上,抓紧制定土地法这一根本大法及其相配套的法规来统一调整和规范国有土地资产管理的各种关系。

(2)尽快建立适应市场经济要求、符合国际惯例的土地估价制度,培养和造就一批有领导、有组织(中国土地估价师协会),具有较高业务素质和服务水平的土地估价师队伍,为土地资产的管理提供良好的基础条件。

(3)加强土地管理的各项业务基础工作,为国有土地资产管理服务。搞好地籍测量、土地登记和变更登记、土地利用计划和规划,为界定产权和合理利用土地提供依据。

(4)积极培育包括土地市场在内的各种要素市场,健全市场法规,为包括土地资产在内的国有资产的产权交易和上市流通创造条件。