快速城镇化过程中我国的住房政策
吕 萍 丁富军 马异观
一、引言
我国正处在向快速城镇化阶段转变的拐点上，庞大的人口基数以及城镇化高速发展形成的大规模人口流动，对现有的住房政策将构成巨大挑战。城—城、乡—城人口流动，不仅会影响城市现有的住房体系和政策，也将波及农村住房的利用和建设。政府解决常住户籍人口中低收入群体的住房困难问题，必须考虑以新就业职工、农民工为主体的低收入外来人口在城市的居住和生存环境。不容忽视的是，农民工阶层的形成，加剧了城市住房的紧张问题，也催生了农村住房空置、宅基地闲置和浪费等问题。同时，城市住房市场不断升温，房价持续攀高，进一步加剧了城市住房供求矛盾，带动了城市近郊农村住房的开发和建设，在城乡接合部形成“小产权房”问题等一系列土地和住房管理上的顽疾。这种现实是历经30余年改革开放形成的住房制度和政策所必须重新面对的，也对我国住房制度改革和政策调整提出了新命题。
当前形势下，不论是城市住房制度改革，还是农村住房制度的完善，都难以形成系统的、整体的和动态的思路，且难以有效应对已有的和新出现的问题。因此，从城乡统筹发展的视角重新全面审视我国的住房政策，构建城乡一体化的住房政策体系，具有重要理论和实践意义。
二、现状与问题
(一)不同时期住房政策的关注点及其讨论
改革开放30余年来的城镇住房制度改革，始终是与当时的宏观经济和社会条件相适应的，是一项重大的社会改革。总体来看，我国的住房政策主要经历了公房私有化和住房市场化、住房保障体系建设和住房政策完善以及国家积极参与房地产宏观调控等三个阶段的改革过程。
1.积极推进公房私有化和住房市场化进程
1980年，针对全国普遍存在的住房难问题，邓小平提出“出售公房，调整租金，提倡个人建房买房”的改革总体设想，打破了住房公有制思想的长期禁锢，我国城镇住房制度改革逐步在各地展开。注41985年1月全国住房租金改革领导小组成立，1986年国务院住房制度改革领导小组和领导小组办公室成立，1988年、1991年和1993年召开了三次房改工作会议，对于我国住房制度改革的启动和发展起到了重要的组织和引导作用。同时，陆续出台的系列政策法规，则为这一制度的逐渐形成奠定了基础。随着1988年2月《国务院关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》、1988年《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组鼓励职工购买公有旧住房意见的通知》、1994年7月18日《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》等文件的陆续发布，我国公房私有化改革进入全面推进和综合配套改革的新阶段，并最终确定了“以出售公房为重点，售、租、建并举”的房改方案，以及“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”，“稳步推进住房商品化、社会化”的城镇住房新制度。尤其是1998年7月《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的出台，标志着我国城镇住房体制开始进行根本性变革，住房制度改革取得重大突破，住房实物分配制度逐步退出历史舞台。通过各种优惠价格，居民个人获得了公有住房的所有权，并最终实现城市住房自有率达到80%以上，我国公房私有化改革基本成型。改革刺激了国内房地产市场的快速发展，也带来严重的城市居民住房问题。房地产投资增长过快、供应结构不合理、部分地区商品房销售价格上涨过快等，引发了区域经济发展差距拉大、社会阶层福利效应两极分化等一系列社会福利问题。
2.强调保障性住房体系建设和住房政策完善
为保障住房改革过程中福利受损群体、中低收入家庭的居住需求，20世纪80年代启动住房商品化后，政府也逐步开始强调和重视保障性住房政策的建立。1992年，我国明确提出了保障性住房的概念，并逐步构建了以“廉租房”、“经济适用住房”为主体，包括“安居工程”、“普通住房”等在内的主要满足中低收入家庭租购房需求的住房保障体系；同时还通过金融和税收等相配套政策的出台，进一步促进了住房保障体系的形成。1994年12月15日，《城镇经济适用住房建设管理办法》实施。1998年，国发［1998］23号文件进一步明确了“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，中低收入家庭购买经济适用住房”的政策精神，确定了经济适用住房计划作为解决中低收入群体住房问题的主要手段和住房货币化改革的主要配套措施，安居工程并入经济适用住房计划。随后，1999年4月22日发布的《城镇廉租住房管理办法》、2003年12月31日发布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》以及2004年5月13日发布的《经济适用住房管理办法》等相继出台，不仅明确了廉租房作为多层次供房体系的最后一层，也使这一住房保障体系更为成熟和完善。近些年，结合我国经济和房地产市场发展形势以及国际经济金融整体情况，我国的住房保障政策也在进行调整。2007年8月7日发布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、2007年11月8日印发的《廉租住房保障办法》以及2007年12月1日发布的修订后的《经济适用住房管理办法》等，进一步完善了我国保障性住房政策体系。2006年3月27日发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》将农民工住房保障问题提上议事日程，提出要多种渠道改善农民工居住条件。2008年《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》、2010年《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》和2010年《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，更是明确提出要加大保障性住房建设力度，加快推进保障性安居工程建设。总体来看，我国保障性住房体系的建设，一定程度上缓解了住房商品化和市场化带来的中低收入群体的住房压力，然而在住房保障水平、建立长久运行机制等方面还存在很多研究命题。
3.积极干预和调控住房市场的运行状况
自1998年以来，我国城镇住房市场经历了数个起伏。随着房地产业对国民经济和社会发展影响的显化和深化，政府逐渐加大了对房地产市场的宏观调控力度。除了既有的管理制度和法规，还建立了以“银根”和“地根”为主体的市场调控机制，对房价过高、土地囤积、土地闲置等进行了积极干预，促进了市场的有序运行，提升了政府宏观调控能力。自2004年以来，我国政府对房地产市场所发挥的宏观调控作用尤为明显。这两次大规模调控的目的和作用方向均不相同：2004—2008年上半年，我国住房市场的宏观调控主要为通过“地根”、“银根”两个方向的控制抑制房市过热，以及通过修建经济适用住房、廉租房以及补贴建设政策性商品房解决低收入群体的住房问题。2008年全球爆发金融危机后，我国对于房地产市场的宏观调控逐渐调整为：通过适度的刺激住房消费拉动经济增长，通过经济适用房、廉租房和政策性商品房建设一步解决中低收入群体的住房问题。针对房价上涨过快等问题，《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》、《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》强调要加强房地产市场的风险防范和市场监管，坚决遏制部分城市房价过快上涨，合理引导住房消费，抑制投资投机性购房需求，促进民生改善和经济发展。
(二)当前住房政策面临的挑战
在社会经济和城镇化快速发展、城乡统筹逐步推进的趋势下，当前的住房政策面临着来自城、乡两方面的压力。
1.城镇住房保障和住房市场新老问题并存
经过多年改革探索，我国城镇住房体制已基本建立，但政策实施过程中仍存在许多尚未解决的问题，同时，新的发展形势又提出新的挑战。
(1)住房政策思路更新缓慢，难以应对新问题。住房建设缺乏长期规划，尤其是缺乏应对城镇“新居民”和“新移民”住房问题的整体构想。住房问题是一个长期性问题，我国城镇化和工业化进程加快尤其是1999年大学扩招以后，来自农村和异地城镇的大学生移民不断涌入大城市，并成为大城市的户籍或非户籍人口，这些人群收入低，住房的自我保障能力差，对城镇住房保障体系形成巨大挑战。同时，以进城务工农民为主体的城镇移民，加剧了城镇住房矛盾。2009年初的统计数据显示，超过1.4亿注5农民在异地城镇务工，这些城镇移民被整体性地排斥在中国城镇住房体系以外，大多生活在城市的边缘，主要依靠“自我保障”解决居住问题，从当地人手中租房和租住单位提供的集体宿舍是最主要的方式。部分地区针对农民工住房问题开始试点工作，但政策效果不尽如人意。农民工廉租住房入住率不高，农民工住房公积金政策等遭到冷遇。尽管自2003年以来，我国城镇居民住房政策频繁出台，但这些住房政策主要是被动应对经济发展形势，缺乏一个与城市规划相衔接的、保障城镇居民住房需求的长远构架和核心理念。“市场加保障”的改革模式需要赋予新的内容，城镇居民住房政策设计也应该具有长期性、动态性和针对性。
(2)总量不足、结构单一的保障性住房供给，降低了配置水平。从2009年上半年全国保障性用地供应情况来看，保障性用地供应面积3754.37公顷，仅占住宅用地的16.7%，而实际上保障性住房的竣工比例更低。以北京市为例，2007年北京市城镇总人口达1380万人，截至2007年11月底，北京市共计21.7万个家庭享受到廉租房或经济适用房政策，以每户2.65人计算，北京市住房保障政策惠及人口仅4.2%。如此少的供给总量，会抬高保障性住房进入门槛，导致住房困难家庭难以得到保障。同时，保障性住房供应结构单一，经济适用房建造比例过高，也不利于扩大住房保障覆盖范围。从2009年上半年全国保障性用地供应情况来看，经济适用住房用地供应3390.35公顷，占保障性住房用地供应面积90.3%。单一的保障性住房供给结构，忽视了居民住房消费的阶梯性，降低了住房利用效率和配置水平。
(3)行政手段对新房市场的过度干预，降低了市场运行效率。政府的住房政策过多地依赖行政手段，忽视了住房市场的运行质量。政府运用行政手段控制高收入人群的住房消费，导致部分中高收入人群消费了本应由中等收入家庭消费的住房，抬高了市场住房价格，从而导致中等收入家庭消费了本应由中低收入家庭居住的住房，形成层层挤占的现象，降低了住房消费的社会总效用；政府通过动用大量资源为极少数人建造公共住房、限制流转等直接的行政措施，抑制了市场配置资源的功能，降低了市场运行效率和质量。
(4)不完善的二手房市场和严格受限的住房保障范围，影响住房市场“过滤”。城镇住房政策动用大量资源新建公共住房，缺乏对旧有住房翻新和改造的激励机制，导致住房寿命降低。经济适用房、廉租房和“两限房”等保障性住房折旧以后，将会从城镇低收入家庭“过滤”下去，受限于保障性住房对户籍的要求，这些“过滤”后的住房缺乏进一步的承租者或购买者，作用尚未完全发挥便会被放弃或清理，损失了消费者的效用。根据建设部公布的数据，2004年我国城镇住房的平均使用寿命不足30年。由于二手房交易缺乏刺激，房地产中介服务业不成熟，城镇住房健康流动的“过滤”作用无法发挥。
2.农村住房建设和使用出现新情况
我国的土地制度长期实行城乡分割的二元制度安排，政府垄断了农村集体土地的征收权和城市建设用地的供应权，从而切断了农民宅基地和住房向城市流动的渠道，所有制结构和经济驱动力也不允许城市住房回流到农村。这样就形成了分割的城乡二元住房体系。
(1)经济落后地区的农村出现住房空置和土地闲置现象。在农村，农民的住房主要依靠“集体免费供地、个人出资建房”方式来保障，农民基于农村集体成员权而获得宅基地的使用权。在经济相对落后的地区，大量年轻劳动力进城务工，许多务工者逐步富裕起来并在城镇购置房产，还有一些劳动力也在为着远离落后的故土而努力，从而导致经济落后地区的农村房屋大量闲置。我国土地管理法对农村宅基地流动范围的限制，形成了一个个封闭的住房交易市场:每一个市场都是一个近似冻结的市场，交易都只能在一个农村集体经济组织内部存在，缺乏进行市场交易所必需的大量买者和卖者。农民进城后，大量农村宅基地和房屋空置，资源浪费严重。
(2)经济发展地区的农村出现住房和房地产开发热。在经济相对发达的地区，经济利益的驱动和城市高房价的压力催生出大批小产权房。在分割的二元城乡住房体系下，农民住房直接进入城市住房交易体系是违法的；一旦放开小产权房，则会对当前的城市住房市场造成极大冲击，而强制拆除又会造成严重的经济损失，甚至会发生严重的群体性事件。因此，分割的二元城乡住房体系导致了两个十分尴尬的后果：法定的农村住房市场没有活力，法律禁止的隐性市场大量存在。二元结构的城乡住房体制和住房市场分割状况已经难以适应城镇化和城乡统筹发展的要求。
(3)返乡农民工面临新的住房问题。2008 年下半年全球金融危机使我国珠三角、长三角受到较大冲击，劳动力密集型企业纷纷关门或裁员，部分企业向中西部省份转移，引起大规模的农民工返乡潮。由于农村尚未建立住房保障体系，造成部分地区宅基地矛盾加剧，甚至有返乡农民工流离失所，进一步引发了社会问题。
三、政策调整的理论依据和原则
1.城镇化水平、城市移民与住房政策
城市住房与城镇化发展水平以及城市移民之间有着密不可分的关系。城镇化是区域住宅产业发展的原动力，而城镇化过程实际上是人口和产业聚集的过程，因而，城镇住房政策的制定和调整，必须充分考虑城镇化发展水平以及城市移民的动向。
城镇住房建设与城镇化水平之间存在明显的正相关关系(见图1)。城市的聚集效应促进城市住宅产业的发展，而城市住宅产业的发展也进一步推动城市的扩张和外来人口的聚集。因此，城镇住房政策需要与当地城镇化水平相结合，配合城镇战略发展目标及当地资源承载能力。
事实上，我国城镇化进程与大量农民进城务工紧密相联，农民工的流入直接或间接推动了城镇化发展，而务工潮也加剧了我国快速变革时期的城镇管理和城镇住房问题。城市外来人口的聚集会引起地方住房市场中总需求的变化，从而影响地方住房市场。因而，必须针对城市移民情况调整城镇住房政策，如增加土地供应量、调整城市总体规划等，使城镇住房保持在一个更为合理的供求水平上。
图1 1989—2008年我国城镇化率与住房销售面积关系图
资料来源：“住宅销售面积”来源于中经网统计数据库，“城镇化率”来源于《中国城市统计年鉴》(1990—2008年)和《中国统计年鉴2009》。
2.公平效率原则与住房政策
这里的“公平”指的是有关经济活动的制度环境与安排，以及由此产生的参与经济活动的机会方面的平等与合理；“效率”是指在既定的资源和技术条件约束下，经济活动的投入产出状况。假定：1)住房政策的效果被全部消费，公平导向的住房政策消费量PX和效率导向的住房政策消费量PY既定大小；2)政策对象只有两类人群：A和B，即只有A、B是住房政策的消费者，住房的社会总福利U=UA+UB;3)住房政策与住房政策效果意义可以互换，即政策执行无偏差。
两种政策消费量满足：PXA+PXB=PX，PYA+PYB=PY。图2反映了两类住房政策在两类消费者间的分配情况。向OA凸出的一组曲线是A的无差异曲线，向OB凸出的一组曲线是B的无差异曲线。
图2 住房政策在两类消费者间分配的帕累托最优
显然，V1V2曲线反映了两类政策在两类消费者间分配的所有最优组合。在制定住房政策时，要考虑不同人群的住房消费需求，通过不同的投入组合以实现公平与效率的帕累托最优。
事实上，在既定的财政资源和土地资源约束下，PX和PY并非既定，而是呈现出此消彼长的关系(如图3中XY曲线)。放宽假定1),在不同的制度安排中，PX和PY的不同组合会产生不同的住房政策效果，故U=f(PX，PY)，住房的社会总福利曲线是一组相互平行的无差异曲线。
图3 住宅政策的内部均衡
当U曲线与XY曲线相切时，PX=PX0，PY=PY0，U取到最大值，即住房的社会总福利达到最大。因此，制定住房政策时，应兼顾不同住房政策类型，实现住房政策效果的社会总福利最大化。
在我国城乡分割的二元体制下，城镇居民能够享受住房保障政策，而来自农村的城市移民则享受不到城镇住房保障政策，城乡社会矛盾尖锐；同时，住房占有不均衡，加之高房价，城镇家庭之间财富差距进一步扩大，居民住房福利呈现两极化发展趋势。这两个趋势严重影响了社会和谐，制约了社会经济的进一步健康发展。然而，如果完全打破城乡二元体制和当前的住房分配结构，为全民提供同质的住房保障，实现居住权利的绝对公平，显然又回到了公房分配的计划经济，不利于发挥市场的调节作用。因此，我国的住房政策应允许多样化的存在，既要建立商品性住房和保障性住房的动态调整机制，又要考虑住房政策的层次性。
3.住房市场运行规律与住房政策
奥沙利文的住宅过滤模型表明，住宅市场通过“过滤”，使住房在市场中不同层次的需求者间流通，从而达到资源合理配置的目标，以更有效地利用资源或避免资源的浪费。
按住房提供效用的不同，住宅过滤模型将市场中的住房分为低档住房、中档住房和高档住房;按收入水平，将房屋的需求者分为低等收入者、中等收入者和高收入者。市场具有良好的调节作用，可以使每位需求者以适当的房价或租金分配到相应等级的住房，不同的市场间并没有明确的界限。
图4 我国现有住宅政策约束下的三市场过滤模型
从我国当前的商品房政策来看，政府实行了限制高档住房建设的政策，高档住房市场供应量变化小，供给曲线近似垂直(如图4-Ⅰ)，高档住房供给量基本上维持在QH,受高档住房限制性政策的约束，QH小于这一子市场的均衡供应量Q*H，该子市场的价格PH>P*H，高档住房市场的高价格会吸引部分中档住房再投资后“逆向过滤”到高档住房市场，从而部分弥补高档住房市场供给中出现的缺口(Q*H-QH)，但这一缺口无法消除。
按照理想的“过滤”过程，中档住房市场接受了高档住房市场“过滤”下来的住房后，将有相应数量的住房“过滤”到低档住房市场。但由于在高档住房市场和中档住房市场之间存在“逆向过滤”，中档住房子市场供给曲线由S*M减少至SM，中档住房市场住房供不应求，住房价格从原本均衡的P*M上升到P**M，房屋所有者会通过房屋装修和维护等手段提高住房品质，使这部分住房继续留在中档住房市场，而不会“过滤”到低档住房市场中。由于住房政策和其他户籍相关政策对移民购买城镇保障性住房的限制，买得起住房的城市移民也加入中档住房市场，将该市场的需求曲线推动至DM，住房价格进一步拉动到PM，普通商品房市场住房供应量会增加(如图4-Ⅱ)。
除极少量中档住房“过滤”下来以外，低档住房市场的住房主要来源于政府提供的保障性住房和当地居民的旧房子。与本地低等收入需求者相比，来自农村和贫困地区的移民的收入可能更低，市场为他们提供的是极少量“过滤”下来的住房和当地居民的旧房子。在相同的价格水平下，D移民<D本地。在城市有限的低档住房供给水平和本地低等收入需求者的双重压力下，城市移民很难成为低档住房进一步折旧之后的购买者。于是，大量城市移民聚居到城乡结合部和条件更差的城中村(如图4-Ⅲ)。
在我国快速市场化进程中，大量移民涌入城市，住房市场对低档住房的需求量在不断增加，从中等收入家庭“过滤”下来的住房不足以满足市场需求。因此，政府可以通过增加廉租房建造数量过渡性地弥补市场短缺，并充分发挥市场的自动调节机制提供更多中高档的房屋，最终达到各子市场的供求平衡。
我国的住房政策应该努力培育二、三级住房市场，鼓励旧有住房在规划条件下的更新和改造，保持不同类型住房在相应需求者之间的自由流动;政府应减少对一级市场高、中档住房供给的政策限制;政府的住房保障政策应集中满足城市低收入人群和移民的住房需求。
四、政策调整思路与框架
(一)政策调整思路
(1)在解决城镇户籍人口住房的同时，要重视解决新就业职工、农民工等非户籍人口的住房问题。城—城人口流动、乡—城人口流动引起的人口空间变化，对人口输入和输出地的既有住房状况会产生不同程度的影响。因此，住房政策在主要关注城镇户籍人口的同时，要重点关注非户籍人口的迁移方向以及由此引发的新的住房问题。
(2)在培育住房市场的同时，加强住房保障体系的建设。在推进我国住房市场化、住房商品化的历程中，彻底改革了原有的住房公有和住房实物分配制度，建立了更符合市场发展要求的住房建设和供求制度，逐步建设和培育了住房的交易市场，也使住房体系更为完善且系统化。然而，城镇化水平的提高、低收入流动人口的增加等，对城镇住房保障体系形成了巨大的挑战。因此，住房政策要在不断完善住房市场作用的同时，构建全方位的、适应不同层次需求的住房保障体系。
(3)在完善城乡现有住房制度的同时，着力搭建城乡联动及统一的住房体系。寻找解决城乡住房体系分割问题的着力点和切入点，通过解决流动人口引发的城乡住房和土地问题，以及实现“以居管人”城市发展问题等，逐步实现城乡住房和市场的统一。
(二)政策框架
1.政策模型的构成和关系
在统一的城乡住房体系中，住房的需求主体包括:城镇居民、城市移民和农民等，城镇居民和城市移民的身份可以自由转换，农民和城市移民的身份也可以自由转换，农民可以直接转为城市居民，但城市居民不能转为农民。为加以区别，可以将农村户籍的城市移民称为乡—城移民，将城市户籍的移民称为城—城移民。
住房体系中主要的住房供给方式包括:市场供给、政府提供、农民自建。其中，市场供给方式提供的住房主要是高档住宅、中档住宅和部分低档二手房，这一类住房可以由各类需求者自由选择，受限于收入水平和个人偏好等，市场供给的住房基本上由城镇居民中的中高收入者购买；政府主要提供经济适用房、“两限房”、廉租房等低档的保障性住房，这一类住房的保障对象包括城镇低收入、最低收入人群和城市移民;农民在农村的住房主要由农民自建或集体统一建设。根据住房的性质，将这些住房分为商品性住房和保障性住房两大类，整个体系和运行方式参见图5。
商品性住房。商品性住房包括由市场供给的高档住宅、中档住宅和低档住宅A。这三种住宅按照住宅市场运行规律逐级“过滤”，满足具有不同需求层次的城镇居民内中高收入者和极少量城市移民的需求。这一类住宅，任何需求者都有购买的资格，它在购买层次上已实现城乡一体化。通过政府收购方式，部分低档住宅A进入保障性住宅领域，成为低档住宅B的一部分。
保障性住房。保障性住房包括两大类：低档住宅B和农村住宅。其中，低档住宅B有两个来源：由低档住宅A“过滤”下来经政府购买和改造的住宅，以及由政府统一建造的新住宅。经过改造，低档住宅B的效用水平不一定比低档住宅A低。在低档住宅B内部，住宅的品质也是有不同层次的。按照现行政策，我国多数地区的这类住房只有中低收入城镇居民能够申请购买或租赁，农村居民还不具备申请资格。
2.政策模型的短期运行机制
在模型中，政府通过改造城镇低档住宅A、统一建造新房的形式提供大量低档住宅B，并将符合条件的城市移民纳入城镇住房保障体系。政府拥有低档住宅B的所有权，可以根据城市移民的移民时间长短、工作稳定程度、有无返乡意愿等，分类提供不同层次的低档住宅B让低档住宅B内部也按照市场“过滤”的形式流转起来。同时，政府逐步收购村镇废弃或转让的旧房，并将这些旧房和土地储备起来。
图5 城乡统一住房体系建设的政策理论模型
由于商品性住房已存在自由交易的市场，保障性住房内部也可以有条件地交易，即城镇居民内部、城市移民之间、城镇居民与城市移民之间的住房存在自由交换的渠道。另外，同一集体经济组织内部的农民之间也可自由交易；农民转为城镇居民时，一般是通过政府征用或征收等形式，这类人群自动失去或有条件放弃农村宅基地和房屋的相关权利。在这些转换中，需要重点解决的是：乡—城移民与农民身份互换时的住房保障问题。农民进入城镇务工以后，改革的方向是只要愿意放弃农村宅基地使用权和房屋所有权，政府就应该依据相应条件逐步将其纳入城镇住房保障体系，并可由输出地政府注6向农民发放宅基地债券。该“债券” 与一般意义的债券有所区别，宅基地债券是由乡—城移民输出地政府或政府委托的机构面向属地的农民发行，其目的不是为筹措资金，而是向农民募集土地，实质上是政府对城市移民的一种承诺，承诺按一定方式给予补偿的债务凭证。其作用是:承诺在若干年后，如果农民希望回到农村，原户籍所在地要为其在邻近村镇提供一块宅基地、旧房或村镇集体房。宅基地、旧房来自政府不断收购和储备的村镇建设用地，村镇集体房由政府统一建造和管理。当然，宅基地债券还需要对城市移民在城市居住的期限、未来房屋或宅基地的面积(或折价)等作出规定。
宅基地债券证明应该成为劳务输入地政府将农民纳入城镇住房保障体系的条件之一。由于劳务输入地多为经济发展较快、建设用地指标紧张的地区，因此，可以建立国家级的地区协调机制，将劳务输入地政府保障性住房建设用地增加与劳务输出地农村建设用地减少挂钩，激励劳务输入地政府为移民提供更多的保障性住房。
乡—城移民再转为农民时住房保障。宅基地债券不改变乡—城移民的户籍，退出宅基地的乡—城移民仍可自愿保留农民户口和农业承包地，在城镇务工的农民希望回到农村时，由劳务输入地政府提供退出城镇住房保障体系的证明后，即可在原籍邻近村镇获得一块宅基地、旧房或村镇集体房。
3.政策模型的长期运行机制
建立长期规划，从长远实现完全的城乡住房统一市场。通过模型所展示的方式，劳务输出地政府以合理的价格不断收购农民舍弃的住房，通过逐步归并零散的农村聚居点，实现零散村庄向中心村镇的聚集。其结果，一方面有利于农村建设用地的集约和有效利用，并可实现减少建设占用土地的目的；另一方面也可以在中心村镇，劳务输出地政府制定详细的建设用地规划或统一建设住房，除满足现有农民居住以外，还可以提供给返乡的农民，以实现农村住房的建设规划和统一开发。同时随着城乡住房建设和管理制度的完善和统一，也应实现城乡住房市场的逐步统一和一体化。
4.政策运行保障——乡—城移民输入地与输出地政府之间的协调
如果乡—城移民在户籍所在城镇务工，则以上运行机制可纳入城乡统筹，形成城乡住房资源的联动机制。如果在户籍地以外其他地方务工，则需要建立输入地和输出地政府之间的协调机制。将乡—城移民输入地政府保障性住房建设用地增加与劳务输出地农村建设用地减少挂钩，乡—城移民输出地政府可以将农民退出的宅基地复垦或纳入建设用地指标转让，所得资金用于补偿退出宅基地的农民和村镇房建设。中央政府成立相应协调机构，根据宅基地整理情况以及各地乡—城移民输出和输入量综合测算，通过相关利益方的协商最终确定建设用地指标交易价格。
五、政策效果评价
(一)城乡统一住房政策效果的评价依据
统一的城乡住房保障体系应该具有几个特征:第一，适应乡—城、城—城人口流动引起的住房需求的变化，有利于解决这部分人群的住房问题;第二，有效调节乡—城人口流动产生的农村住房和住宅用地的闲置、流转和腾退问题，实行城乡住宅建设用地的统一管理;第三，形成城乡住房市场和住房管理的一体化，制定统一的住房开发和建设规划，实现城乡土地和住房市场流转的联动。
这些特征中，解决城乡住宅用地的统一规划和利用，协调城乡居民的利益关系问题是关键环节。由于人口密度和经济发展的差异，城镇住宅用地紧张，农村宅基地相对宽松是长期存在的状况。特别是近年来，随着城镇化进程的加快，乡—城人口大规模流动，不仅加剧了这种土地供求差异，还产生了宅基地空置或闲置的问题，与城镇住房和住宅用地紧张形成鲜明的对照。解决这个问题应该从城乡两个方面入手：对于输入地，应该有选择地、逐渐地将这部分人群纳入城镇住房保障体系，促进城镇的和谐发展；对于输出地，则应该通过建立宅基地和农村住房的流转市场，鼓励这部分人群以土地债券等有偿方式让渡不再使用的土地和住房，释放土地资源，实现农民财产价值。
(二)乡—城移民的成本收益分析
按照政策模型的设计，引入城乡统一的住房保障体系后，乡—城移民处理其拥有的农村宅基地时，有两种选择：
选择一:放弃宅基地，在移民目标城镇换取住房保障；
选择二:不放弃宅基地，在移民目标城镇不能获得住房保障。
乡—城移民的行为模式与相应的成本收益分析如表1所示：
表1城乡统一住房保障体系下的乡—城移民行为模式与成本收益分析
在收益方面，放弃宅基地，农民获得土地债券，作为未来返乡的居住保证，避免后顾之忧，能够显著降低农村移民在城市中的居住成本和搜房成本，改善居住质量；不放弃宅基地的好处就是可以保留原宅基地。在成本方面，放弃宅基地，移民将失去其原有的农村宅基地，需要支付的成本包括:返乡后再次取得宅基地需要支付相应的各种手续费等显性成本，等待再次获取宅基(或城镇住房)的时间成本等;不放弃宅基地，就需要支付城市商品性住房的居住成本和高昂的住房搜寻成本(见表1)。
农民在务工期间保留农村宅基地的主要目的是将其作为返乡后的居住保证，但是从未来政策变更的角度来看，村集体收回农民空置宅基地的可能性还是存在的;放弃宅基地后可获得未来返乡的居住保证，这一保证有政府信用作担保，几乎没有风险。因此，这两种保证的风险几乎相等，前者的风险一定程度上来说更高。所以，B1-B2=未来返乡的居住保证+居住质量的改善-保留农村宅基地≥居住质量的改善>0，即B1-B2>0。
同样品质的住房，保障性住房居住成本<商品性住房居住成本;对于农民来讲，保障性住房比商品性住房的居住稳定性要高，且时间成本低，一般而言，等待再次获取宅基地(或城镇住房)的时间成本不会高于多次租住所产生的住房搜寻成本，即等待成本≤住房搜寻成本;返乡时获得宅基地的手续费极小，可以忽略不计。故C1-C2≤0。
综上，U民> 0。对于乡—城移民来说，城乡统一的住房保障体系能够降低其农村集体宅基地与城镇保障性住房这个腾退与取得双向过程中的风险和成本，并提高其在城市的生活质量。因此，农村到城市移民将更可能倾向于放弃当前所拥有宅基地以换取移民目标城镇的住房保障。
(三)地方政府的成本收益分析
乡—城移民的进城与返乡行为是影响地方政府的成本收益的最主要因素，地方政府包括乡—城移民输入地政府与输出地政府两种类型。考虑移民的迁移方向，分别对这两类政府在不同的移民迁移方向下的成本和收益情况进行如下分析。
1.乡—城移民输入地政府的成本收益
移民输入地政府实施政策前后的成本收益比较如表2所示:
表2移民输入地政府实施政策前后成本收益分析
移民进城时，实施政策前后输入地政府两种行为策略的净收益之差为：
Uin1=(Fin1-F′in1)-(Gin1-G′in1)
与实施政策前的情况相比，城乡统筹的住房保障体系会更有利于城市吸引劳动力资源;也将降低移民在城市中的住房消费支出，从而增加其在地方的其他消费；统筹考虑城乡住房发展，也将更有利于地方城镇化进程的开展。不仅如此，城乡统筹的住房保障体系建立全国层面的挂钩机制，将为移民输入地提供相对更加丰富的建设用地资源。因此，Fin1-F′in1>0。
无论实施政策与否，随着移民的涌入，地方政府都需要支付监管成本。在统筹的城乡住房保障体系下，政府的监管更正规化和模式化，因此实际需要的成本将更小。对于城市政府而言，城市保障性住房建设和其他市政基础设施建设基本属于地方政府的日常预算支出部分，城乡统筹的住房保障体系带来的额外支出并不会太多;在当前政策环境下，地方政府难以实现“以居定管”，外来移民引发了诸多社会性问题，将带来一系列潜在的、长期性的政府支出。因此，Gin1-G′in1＜0。
综上，Uin1>0即移民进城时，输入地政府实施城乡统筹的住房保障体系将带来更好的效果。
移民返乡时，实施政策前后输入地政府两种行为策略的净收益之差为：
Uin2=(Fin2-F′in2)-(Gin2-G′in2)
在实施城乡统筹的住房保障政策体系前，移民返乡对地方政府的成本和收益基本不产生影响。实施该政策后，除非大规模的经济动荡情况，否则移民返乡导致的保障性住房空置问题，可通过调整产业结构吸引新的移民予以解决，同时促进地方的经济结构优化。因此，Uin2>0即当移民进入城市时，移民输入地政府实施城乡统筹的住房保障体系将带来更好的效果。
由以上分析可见，实施城乡统筹的住房保障体系，无论是移民进城还是返乡，输入地政府的收益均高于成本。
2.乡—城移民输出地政府的成本收益
移民输出地政府实施政策前后的成本收益如表3所示：
表3移民输出地政府实施政策前后成本收益分析
移民进城时，实施政策前后输出地政府两种行为策略的净收益之差为：Uem1=(Fem1-F′em1)-(Gem1-G′em1)。在实施城乡统筹的住房保障政策体系前，移民进城对政府的成本和收益基本不产生影响。实施该政策后，地方政府通过土地债权方式募集农民限制宅基地，盘活农村宅基地，从中置换出一定量的建设用地指标，其一部分可用于地方发展，另一部分还可通过全国层面的“挂钩”机制与输入地政府兑换经济收益。这两部分的收益能够抵充政府需要投入的监管成本和放弃的一部分建设用地指标所带来的成本。因此，Uem1>0,即当移民进城时，输出地政府实施城乡统筹的住房保障体系将带来更好的效果。
移民返乡时，实施政策前后输出地政府两种行为策略的净收益之差为：Uem2=(Fem2-F′em2)-(Gem2-G′em2)。实施城乡统筹的住房保障体系前，返乡农民对地方政府难以带来收益。而实施该政策后，返乡移民将通过土地债券重新获得新的居住地，这个新的居住地点通常位于中心镇或周边地区，有利于农村劳动力在家乡创业或就地转移并能够促进消费;不仅如此，地方政府进行的乡村合并改造工作也有助于促进村镇的整体发展。虽然移民返乡将给输出地政府带来更多的市政建设和土地使用成本，但这一成本是无法与移民带来的经济发展、人力资本和村镇发展相比的。我国城市发展的经验对此做出了很好的证明。Uem2>0,即当移民返乡时，移民输出地府实施城乡统筹的住房保障体系将带来更好的效果。
由以上分析可见，实施城乡统筹的住房保障体系，无论是移民进城还是返乡，输出地政府的收益均高于成本。
六、结论
逐步构建城乡统一的住房市场和城乡一体化的住房保障体系，是住房政策适应城乡统筹发展和城镇化进程的必然要求。不论是从现有城乡发展带来人口流动所产生的住房供求矛盾的变化来看，还是依据城镇化理论、住房市场理论和公平效率理论的分析与规则判断，都需要从分析和掌握人口流动引致的住房供求的时空变化入手，重新审视和调整现有城乡住房政策。在政策调整的过程中，建设完善的城市住房市场是前提，要充分尊重和发挥房地产市场的自动调节机制，努力培育二、三级住房市场，从政策上鼓励旧有住房在规划条件下的更新和改造，保持城市住房市场的活力。而政府的主要作用就是通过加大保障性住房建设力度来过渡性地弥补市场缺口，形成和构建通畅的多层次的住房政策体系。
城乡住房政策改革要在科学规划的基础上从长远和整体发展的视角，及时认识和统筹解决如 “小产权房”、城市“新居民”和“新移民”等新问题。在完善和保障城市居民住房的同时，要兼顾和强调解决城市流入人口的住房问题;结合农村人口流动状况和趋势，调整和盘活农村长期闲置住房和宅基地。
总之，逐步完善已有住房政策体系，适应城乡统一规划发展和人口流动的要求，将成为我国住房政策调整和完善的重要内容。