导论 行政诉讼法修改工程与法治政府建设
2014年11月1日，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，这是该法施行二十多年来的首次修改，涉及约3/4的条文改动，总篇幅由75条增加到103条，可谓一次大修。该法作为一部“民告官”的基本法律，这次修改工作堪称一个庞大复杂的法治系统工程，有许多值得认真总结的经验教训；该法也是一部人权保障的基本法律，一些重要的新理念、新规范和新制度值得深入解析。本书开篇就行政诉讼法修改工程及其在建设法治政府进程中的特殊意义略作介绍，帮助读者对此首先有一个概括的了解。
一、我国行政诉讼法的基本原则和基本制度
总体来看，我国行政诉讼法虽然包括总则、分则、附则三个部分，但应当认定为总—分结构。总则部分确定立法目的、行政诉权和若干基本原则。分则部分规定若干基本制度：受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、涉外行政诉讼。附则部分内容单薄，在此不论。
(一)我国行政诉讼法的基本原则
行政诉讼法的基本原则是法定的、适用于行政诉讼各个环节、对行政诉讼具体活动具有规范效力的原则，人民法院、当事人和其他诉讼参加人都应当自觉遵守。行政诉讼法的基本原则对于理解和适用分则条文具有指导意义，在行政诉讼规则疏漏时特别发挥调整作用。
根据修订后的法律文本，我国行政诉讼法基本原则如下：
第一，保障诉权原则。保障诉权是此次修法的新增原则，规定于《行政诉讼法》第3条。该原则有三个要义：一是人民法院应当积极保障诉权，应当依法受理属于行政诉讼受案范围的案件；二是行政机关及其工作人员不得干涉法院受理行政案件；三是被告行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
第二，人民法院依法独立行使行政审判权原则。人民法院依法独立行使审判权是我国宪法和各类诉讼法都有所规定的一项重要原则，旨在保障审判主体的中立性，进而保障审判结果的公正性。对于该原则，《行政诉讼法》的修订保留了原有内容，其基本含义包括：一是行政审判权专属于人民法院；二是人民法院作为一个整体独立于行政机关、社会团体和个人。
第三，以事实为根据，以法律为准绳原则。该原则是各类诉讼法的共同原则，旨在保障审判依据的正当性。“以事实为根据”要求人民法院应当将裁判建立在充足的证据基础上。“以法律为准绳”要求人民法院审理行政案件时应当以法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例为依据，行政规章只有参照适用效力。
第四，行政行为合法性审查原则。《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”该原则的重大变化是将行政诉讼的审查范围从“具体行政行为”扩大为“行政行为”，但在审查标准上仍然坚持了“合法性审查”的基本立场。理解该原则要注意：首先，审查客体是“行政行为”，但需要作狭义理解——它不包括学理上说的抽象行政行为、人事奖惩任免行为和行政终局行为，不过对于效力低于规章的抽象行政行为，原告虽不得直接起诉，但可在起诉时提出附带审查请求。其次，审查内容是被诉行政行为的合法性，兼顾其适当性，或者说以审查合法性为原则，以审查适当性为例外。
第五，当事人法律地位平等原则。该原则及此后几项原则均系继承原《行政诉讼法》而来，立法意图是保障程序公正。该原则的内容包括：首先，行政机关在行政诉讼中不具有行政特权，其与公民、法人或者其他组织一样都是当事人，法律地位平等；其次，尽管原被告双方法律地位平等，但诉讼权利义务并不对等。例如，行政机关没有起诉权，也没有反诉权，而且诉讼权利受到颇多限制，例如对行政行为合法性承担举证责任，以及在取证权利方面的限制等。
第六，各民族公民有权使用本民族语言文字原则。其内容包括：首先，当事人有使用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。这种权利行使的空间和时间具有普遍性，无论是在民族自治地区还是非民族自治地区，无论是一审、二审还是再审，各民族公民都有权使用本民族语言文字进行行政诉讼。其次，人民法院有保障这种权利的积极义务。人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书，而且应当为不通晓当地民族通用语言、文字的诉讼参与人提供翻译。
第七，辩论原则。行政诉讼中的辩论原则是指当事人在法院的主持下，就行政案件的事实和法律问题各自陈述本方意见，并反驳对方意见，以利于人民法院辨明真伪与是非。辩论权的主体是诉讼当事人，包括原告、被告和第三人。辩论权存续于诉讼全过程，包括第一审程序、第二审程序、审判监督程序。辩论内容包括事实问题与法律问题两大类，法律问题又包括行政实体法问题、行政程序法问题和行政诉讼法问题。辩论方式包括口头方式和书面方式。
第八，合议、回避、公开审判和两审终审原则。合议、回避、公开审判和两审终审原则是三大诉讼法共有的原则。合议制是指由审判员或审判员与陪审员依照法定人数和组织形式组成合议庭进行审理。合议审理是一般原则，但对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，可以适用简易程序，由审判员一人独任审理。回避原则是指审判人员和其他有关人员遇有法定回避情形时，应当经过法定程序退出行政诉讼活动。回避适用于审判人员、书记员、勘验人、鉴定人和翻译人员等。公开审判原则是指行政诉讼的审理活动除法律规定的特殊情况外一律公开进行，包括审判过程公开和结果公开，其意义在于方便当事人及舆论监督，有利于促进审判公正。两审终审原则是指行政案件经过两级法院的审理即告终结，例外是最高人民法院作出的一审裁判。
第九，人民检察院实行法律监督原则。检察院作为国家法律监督机关，有权对行政诉讼实行法律监督。首先，检察院的监督对象是所有行政诉讼的参与者，包括法院、原告、被告和其他诉讼参与人。其次，检察院的监督方式包括按审判监督程序进行抗诉，向违法行为人提出纠正意见或者要求法院采取纠正措施，但不能对违法行为人直接采取强制措施。最后，检察院的监督范围包括行政诉讼的整个过程。
(二)我国行政诉讼法的基本制度
此次修法在法律文本的结构上没有大的变动，这里仅结合此次修法工作，对行政诉讼法的基本制度扼要梳理如下：
1.受案范围制度。受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的标准，解决的是哪些行政案件可以进入行政诉讼的问题。行政诉讼受案范围的大小直接关系着司法监督行政的强度和保障公民权益的力度，是行政诉讼制度的一个支撑点。因此，过去有这样一种说法：行政诉讼制度主要由受案范围和诉讼程序两大要素构成。《行政诉讼法》规定的受案范围模式与旧法没有什么差异，都是“肯定概括、肯定列举加否定列举”，但在具体内容上有所变化。《行政诉讼法》第2条、第12条第12项、第70条共同确立了肯定的概括性标准：行政机关违法或明显不当的行政行为侵犯了原告的合法权益；第12条前11项肯定列举了11类案件，如行政处罚、行政强制、行政许可等；第13条否定列举了四类案件，包括国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、行政终局行为。
2.管辖制度。管辖是指不同级别和地域的人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工，涉及司法体制、诉权保障、司法分权等重大法律问题。与民事诉讼和刑事诉讼相似，行政诉讼管辖的基本分类也是级别管辖与地域管辖。级别管辖解决不同审级法院之间管辖权的分配，地域管辖解决不同地区法院之间管辖权的划分。此次修法基本维持了原有框架，但有局部调整，主要包括：(1)将县级以上地方人民政府做被告的案件划归中级人民法院管辖(第15条)；(2)不再根据复议决定是维持还是改变原行政行为来确定管辖法院(第18条第1款)；(3)增加跨区域管辖行政案件的规定(第18条第2款)；(4)规定受移送的人民法院不得再移送，认为不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖(第22条)；(5)规定上级人民法院不得将自己管辖的一审案件移交下级人民法院审判(第24条)。
3.诉讼参加人制度。诉讼参加人是指按照法律规定参加诉讼的人，包括当事人(原告、被告、第三人)和诉讼代理人(法定代理人、指定代理人、委托代理人)两大类。行政诉讼的原告资格包括两个实体要件：一是起诉人必须是处于被管理者地位的公民、法人或其他组织，可以是行政相对人，也可以是行政相关人；二是起诉人必须与被诉行政行为之间有(法律上直接的)利害关系。此次修法增加了利害关系人有权起诉的规定(第25条)，实际是明确了行政相关人的原告资格。行政诉讼被告有两个主要特征：一是被告是行政机关或者被法律、法规、规章授予行政管理权的组织；二是被告必须能够对被诉行政行为承担实体法律责任。行政诉讼的共同诉讼人有两种基本分类：一是依据其诉讼角色分为共同原告和共同被告；二是根据共同诉讼的类型分为必要共同诉讼人和普通共同诉讼人。此次修法增加了共同诉讼应当以当事人同意为前提的规定(第27条)，是处分原则的体现。第三人是同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的诉讼主体。行政诉讼法对第三人主要有两种分类：一是根据其诉讼角色划分为原告型第三人与被告型第三人。二是根据其诉讼权利划分为有上诉权的第三人和无上诉权的第三人。此次修法对第三人制度有所细化(第29条)。诉讼代理人是以当事人名义，代理当事人进行诉讼活动的人。与民事诉讼相似，行政诉讼的代理人也分为法定代理人、指定代理人、委托代理人三种。此次修法调整了委托代理人的范围(第31条)，强化了委托代理人的诉讼权利(第32条)，有利于更好地维护当事人权益。
4.证据制度。行政诉讼证据制度包括证据种类，举证责任分配，证据搜集、提供、调取、保全、适用等。此次修法吸收、转化了不少司法解释的成熟内容，包括：(1)新增“电子数据”的证据类型(第33条)；(2)明确了被告不举证或延期举证的责任(第34条)；(3)明确了被告的诉讼代理人不享有取证的权利(第35条)；(4)增加了被告延期提供证据以及补充证据的规则(第36条)；(5)明确了原告可以举证行政行为违法，但原告提供的证据不成立时，不免除被告的举证责任(第37条)；(6)增加了原告举证责任的范围(第38条)；(7)规定法院不得为了证明行政行为合法性而调取被告作出行政行为时未收集的证据(第40条)；(8)规定了原告和第三人申请法院调取证据的适用情形(第41条)；(9)明确规定非法取得的证据不能作为定案证据(第43条)。
5.起诉和受理制度。起诉和受理制度包括行政复议与行政诉讼的关系、起诉期限、起诉条件、起诉方式、立案登记、人民法院不立案的救济方式、规范性文件的附带审查。“立案难”是行政诉讼实践中比较突出的问题，其实质是当事人的诉权缺乏保障。鉴于此，此次修法本着充分保障诉权的精神，作了如下修订：(1)将起诉期限统一为“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内”，增加了最长保护期限的规定(第46条)；(2)增加了行政机关不履行法定职责案件(即行政不作为案件)起诉期限的规定(第47条)；(3)增加了当事人可以口头起诉的规定(第50条)；(4)完善了立案登记制度，变立案审查制为立案登记制，明确了法院的诸多义务，如登记立案、出具书面凭证、指导和释明，规定了法院不依法接收起诉状的责任(第50、51条)；(5)完善了对法院不立案的救济方式，规定起诉人在这种情况下可以直接向上一级法院起诉(第52条)；(6)规定起诉人可以对行政行为所依据的规范性文件提出附带审查的诉求(第53条)。
6.审理和判决制度。审理和判决制度包括一般规定、第一审普通程序、简易程序、第二审程序、审判监督程序。该部分条文众多、内容重要，是行政诉讼的核心制度，也是此次修法的重中之重。对该部分的主要修订之处包括：(1)增加规定涉及商业秘密案件可以不公开审理(第54条)；(2)完善了诉讼不停止执行原则的例外情形，增加了法院认为应当停止执行的情形(第56条)；(3)增加了先予执行制度(第57条)；(4)完善了按撤诉处理和缺席判决制度(第58条)；(5)完善了妨害行政诉讼行为的强制措施(第59条)；(6)规定了适用调解原则的行政案件的范围(第60条)；(7)增加了行政附带民事诉讼案件的审理程序(第61条)；(8)增加了裁判文书公开制度(第65条)；(9)增加规定了规范性文件附带审查的处理方式，采用了“不作为依据并提出处理建议”的方案(第64条)；(10)增加了司法建议的规定(第66条)；(11)修改完善了第一审裁判的类型(第69~79条)；(12)增加了公开宣判的规定(第80条)；(13)延长第一审期限为6个月(第81条)；(14)新增了简易程序(第82~84条)；(15)完善了第二审程序，包括明确二审审理方式和审判组织、明确二审适用全面审查原则、将二审期限延长为3个月、完善二审裁判类型等(第86~89条)；(16)增加再审启动适用情形(第91~93条)。
7.执行制度。执行制度包括执行根据、执行申请、执行管辖、对行政机关的强制执行措施、非诉强制执行。该部分修订较少，主要是配合相关新增内容而做的变动，包括：(1)增加调解书作为执行根据(第95条)；(2)明确第三人可以申请执行(第95条)；(3)强化了法院对不履行判决的行政机关的强制执行措施，如公告、司法建议、司法拘留(第96条)。
8.涉外行政诉讼制度。涉外行政诉讼制度包括涉外行政诉讼的范围和原则、法律适用、律师制度。这部分的修订之处是删去了优先适用国际条约的原则。
二、行政诉讼制度演进的国际经验
英美法系国家在行政救济模式上与大陆法系国家存在重大差异，它们的公法与私法没有明显区分，行政案件并没有专门的行政诉讼法来调整，也不受专门的行政法院管辖。相比之下，能够为我国行政诉讼制度改进提供参考价值的还是后者。因此，这里主要考察大陆法系国家在行政诉讼制度演进中的经验教训。
(一)德国行政诉讼制度的演进经验
德国涉及行政案件的法院较为复杂，除了联邦和州两级宪法法院之外，还有行政法院、财政法院和社会法院，其中的行政法院实际是普通行政法院，而财政法院和社会法院本质上则是特别行政法院，其受案范围是非宪法性的公法争议。但除了这三类行政法院外，普通法院也可受理部分非宪法性公法争议。注1这里将讨论的行政诉讼法是普通行政法院适用的德国《行政法院法》。
如果将行政诉讼从广义上视为公法裁判程序的话，那么德国行政诉讼制度实际是由行政程序法和行政诉讼法共同建构的。因为公法裁判的过程包括了从公民提出申请到具有确定力的判决之作出，而行政诉讼法只涉及这一过程的后半程。德国的行政诉讼法具有如下特点：(1)在内容构成上，行政复议程序是行政诉讼法的一部分，对行政复议程序的规定主要见于《行政法院法》；(2)行政诉讼法不仅仅规范行政法院的程序，而且包含了所有实体法问题，它提供了对案件进行分析的全部法律框架，既非单纯的行政法，又非单纯的诉讼法。注2
德国现行《行政法院法》自1960年4月1日颁布实施以来，虽然历年来大小修改不断，但都没有触动该法的基本框架，只能定性为局部修改。该法所面临的主要压力来自两个方面：一是实践问题，行政法院因案件过多、审限过长而难堪重负；二是国际问题，随着欧洲一体化带来的法律统一要求，欧盟行政法影响到德国行政法的发展，欧盟法构成了德国行政法院解释和裁量的上位法，并在受案范围、诉的种类、证据规则、规范适用、诉权范围、审查强度等诉讼制度上对法院审判造成了诸多影响。为此，德国行政诉讼法的改革方向也主要集中于这两个方面，相应的对策，一是简化行政诉讼程序，二是尽可能平衡德国法与欧盟法的制度分歧。注3
由于我国不存在外部上位法问题，因而，值得借鉴的主要是前一方面，即简化行政诉讼程序的问题。目前，由于立案难的原因，我国法院审理的行政案件还是非常少的，还没有类似民事案件对民事审判庭的压力，但是，从前瞻的角度来讲仍有必要注意这一问题。
(二)日本行政诉讼制度的演进经验
日本在明治时期受德国行政法的影响很大，在行政诉讼方面采用了属于大陆法系的行政诉讼模式。但第二次世界大战后，日本在美国的强压下，按照美式的“司法国家”理念进行了司法再造，废除了行政裁判所与行政裁判制度，确认了司法权的一元性，将行政诉讼案件收归由普通司法法院管辖，除特别规定的特例外，行政案件的审判也基本上适用民事诉讼法的规定。日本于1962年制定了现行的《行政事件诉讼法》作为行政诉讼的一般法。但在该法中仅仅规定了有关行政诉讼类型、原告资格、被告资格、起诉期间、依职权取证、诉讼参加、请求的合并、判决的效力、临时性权利救济等特别规则，对于其他一般性程序则适用民事诉讼法的规定，因此，该法本身并不是一部完整的诉讼法。而且，经过四十多年的实施表明，该法在行政诉讼的范围、诉讼类型、原告资格、起诉期间等方面存在着一定的问题。经过长期反复的论证，日本于2004年6月9日修改了《行政事件诉讼法》。注4
此次修改的主要目的是提高权利救济的实效性，主要内容包括：(1)扩大救济范围；(2)充实和促进审理，引进了民事诉讼释明处分的规则；(3)简化若干制度，使行政诉讼简明易懂、方便操作，例如，将国家或地方公共团体而不是行政机关作为抗告诉讼的被告，扩大抗告诉讼管辖法院的范围，放宽撤销诉讼的起诉期限，设立起诉教示制度等；(4)整备假救济制度。这次修改主要是对该法四十多年适用的实践经验和法律理论的总结，但没有改变日本行政诉讼的基本框架。注5
从日本行政诉讼的变革来看，有两个主要经验值得借鉴：第一，实事求是的路径，从实践问题出发找到制度革新的增长点，而不是简单照搬他国制度，将先进理念与本国国情进行衔接；第二，高效便民的理念，以保障行政相对人权利为主要出发点。
三、我国行政诉讼法修改背景及基本原则
原《行政诉讼法》颁布和实施二十多年来，在推动我国民主政治和行政法治建设方面发挥了巨大作用，对此应予以充分肯定。其成就和意义大致可以总结如下：(1)解决了大量行政纠纷，维护了社会稳定；(2)保障了人权，增强了公民的权利意识；(3)强化了行政机关的责任感，提高了执法水平；(4)促进了行政法律制度的建立和健全；(5)推动了依法治国方略的形成；(6)极大地丰富了我国民主法治建设的经验，发展了中国特色的社会主义民主政治制度；(7)正式确立了一种崭新的司法制度，在中国制度文明史上具有重要地位；(8)培养锻炼了行政审判队伍，造就了一批高素质的行政审判法官；(9)促进了行政法学的繁荣，推动了中国特色行政法理论体系的基本形成；(10)扩大了与国外同行的交流与合作。
但这部法律的诸多缺陷在司法实践中已显露出来，亟须克服和修正。比如，其立法宗旨、目的等随着经济社会的发展和人们认识的转变，就日益显现出其不符合现代法治精神，不利于推动行政法治和保护公民利益的一面。一些在品格上具有不恰当倾向性的各色文本以及滞后条款，甚至与立法原意相冲突的个别条款不断进入并停留在人们的视野中(这包括其他单项立法和司法解释)，这些情形对于建设我们的法治国家和法治社会是非常不利的，应当利用修法的机会对这些不适当的内容，系统地进行审视和删改。例如：(1)受案范围狭小；(2)起诉要件过于严格或者不明确；(3)无法适应不断增加的社会需求，如新的纷争类型、对抽象行政行为的审查需求等；(4)对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权有诸多限制；(5)行政案件撤诉率高；(6)行政案件的审判质量不高；(7)行政裁判执行难；(8)立法目的有所偏差；(9)行政诉讼参加人范围狭小；(10)过于强调行政效率，未能较好地兼顾司法公正；等等。
为解决这些问题，最高人民法院在原《行政诉讼法》颁布实施后，曾相继出台了二十多部相关的司法解释。配套的司法解释在操作层面发挥了较大的纠偏作用，随着社会的发展变革，有的甚至已经在事实上形成了新的制度，在相当程度上改变了原《行政诉讼法》的面貌。但是，由于司法解释也有相应限度，原《行政诉讼法》的结构性缺陷实在是司法解释无法解决的，而且原《行政诉讼法》与大量的司法解释之间也需要综合协调。在我国宣布社会主义法律体系形成之后，“修旧法”的任务与“立新法”的任务并重，原《行政诉讼法》的修改工作被纳入立法计划，人们对此寄予很高的期望。党的十八大政治报告指出，要“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义；要确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。可见，符合现实国情地修改原《行政诉讼法》，通过行政审判制度、机制和方法创新，推动我国行政法治发展和法治政府建设，已成为紧迫的社会需求。
(二)我国行政诉讼法修改的基本原则此次修改主要在中国共产党十八届三中全会精神指导下进行注6，依据了以下基本原则：一是维护行政诉讼制度的权威性，针对现实中的突出问题，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利；二是坚持我国行政诉讼制度的基本原则，畅通公民、法人和其他组织寻求司法救济的渠道，确保人民法院依法独立行使行政审判权；三是坚持从实际出发，循序渐进，逐步完善；四是总结行政审判实践的经验，把经实践证明的有益经验上升为法律。注7这些原则可概括为“稳中求进、以稳为主”。
四、我国行政诉讼法修改过程和主要创新点我国行政诉讼法的修改由全国人大常委会法工委主推，具体方案经过了与最高人民法院、国务院法制办等方面的沟通协商、反复研究。全国人大常委会法工委从2009年开始着手《行政诉讼法》的修改，先后到山东、湖南等多地开展调研，听取基层人民法院、地方政府部门的意见和建议，通过多种方式了解行政诉讼的实践情况，并多次召开各类座谈会，听取各方意见，在充分论证并取得基本共识的基础上，提出了行政诉讼法修正案(草案)，于2013年12月提请第十二届全国人大常委会第六次会议进行初审。此后，该草案分别于2014年8月、10月经第十二届全国人大常委会第十次、第十一次会议进行二审和三审，于2014年11月1日由第十二届全国人大常委会第十一次会议通过，由国家主席习近平发布第十五号主席令予以公布，自2015年5月1日起施行。注8
(二)我国行政诉讼法修改的主要创新点我国行政诉讼法的这次修改属于全面修改，从修正案的形式和内容看，共61项修改，由11章减为10章(删去原第九章“侵权赔偿责任”)；现第7章(审理和判决)改分5节；原法律文本约3/4的条文有修改，最重要的增、修内容涉及8个方面32处；采纳了学界和实务界多年来呼吁完善行政诉讼制度的许多修法建议。整体框架更趋合理，修改内容针对性强，制度设计趋向细致，推出若干制度创新，均值得肯定。择其要者，包括以下十个方面：
1.调整立法目的
原《行政诉讼法》的立法目的包括“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”，此次修法删掉了“维护”行政机关依法行使行政职权，增加了“解决行政争议”。这些修改一是明确了行政诉讼的定位是监督行政权力依法行使；二是把解决争议纳入行政诉讼目的，为扩大行政诉讼调解的适用范围提供了立法目的依据。
2.扩大受案范围
一方面，此次修法将解决行政争议列为立法目的(第1条)，将具体行政行为的“具体”二字去掉(第2条)，将“人身权、财产权”标准修改为“人身权、财产权等合法权益”，设定了新的概括性标准，为以后扩大受案范围埋下了伏笔，将来通过立法解释，就可以把抽象行政行为、行政事实行为等案件纳入受案范围之中，使各类合法权益被纳入司法审查保护范围。另一方面，此次修法在列举可诉行政行为的情形时，将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争，违法集资、摊派费用，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等行政行为纳入了受案范围。
3.排除行政干预
此次修法在总则中明确宣示“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”(第3条第2款)。尽管这只是一个宣示性条款，还缺乏具体制度配套，但体现了对法院独立行使审判权的保障，是中共中央十八届四中全会精神的一个重要体现，为后续的制度建设指明了方向。
4.便利原告起诉
此次修法明确规定：起诉应当向法院递交起诉状，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉(第50条第2款)。这一规定方便了当事人行使诉权，特别是文化程度不高的公民起诉。
5.放宽立案条件
《行政诉讼法》为法院设立了强制性的登记立案义务。法院在接到起诉状时对符合规定的起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，7日内决定是否立案，而且法院立案主要是对原告的起诉是否符合形式要件要求进行判断，不做实体审查(第51条)。这有利于减少对原告起诉的阻碍。《行政诉讼法》同时要求法院要对当事人不清楚的地方进行释明，给予指导，这也有利于保障当事人的诉权。
6.延长起诉期限
《行政诉讼法》延长了公民、法人和其他组织作为原告的起诉期限，当事人直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出(第81条)。从原《行政诉讼法》规定的3个月延长到6个月，原告就有更多的时间来准备和提起诉讼。
7.强化应诉义务
修改后的法律加强了行政机关负责人出庭应诉的义务。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭(第3条第3款)。通过这种制度设计，一方面可以强化行政机关的法治意识，提高重视程度，另一方面也有利于案件的尽快解决。当然，行政机关负责人出庭应诉的义务不是绝对的，在确实不能出庭的时候也可以委托他人出庭，但是必须出具委托书。
8.新增跨区管辖
从以往经验来看，行政审判的一大阻力是来自本地行政机关的干预。一些基层法院的人、财、物受制于地方政府和行政机关，导致一些案子不能判、不好判、不敢判。这次修改后规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件(第18条第2款)。这或许可以缓解本地行政干预对司法公正的影响。
9.丰富执行手段
为了解决行政诉讼“执行难”的问题，此次修法在原有基础上丰富了法院的执行手段。一是将执行罚的对象改为被告行政机关负责人，二是可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告，三是增加了司法拘留手段，对拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的行政机关，法院可以对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留(第96条)。
10.强化复议责任
实践中，行政复议机关为了不成为被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。此次修法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告(第26条)。这有利于强化复议机关的审慎意识，促使其认真对待复议工作。
五、行政诉讼法修改与法治政府建设的关系中国共产党十八届四中全会制定的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称十八届四中全会《决定》)是我们理解行政诉讼法修改与法治政府建设的一把钥匙。
十八届四中全会《决定》在十八届三中全会的基础上对全面推进依法治国作出了全面部署。中国共产党十八届三中全会对全面深化改革提出了奋斗目标，作出了顶层设计。要实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，就需要从法治上提供可靠保障，提供制度化方案，这就是十八届四中全会的任务。全面推进依法治国涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域，十八届四中全会《决定》就我国法治建设的重大理论和实践问题系统地作了回答，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导等六个方面作出全面部署。
十八届四中全会《决定》为法治政府建设提出了六个主要任务：(1)依法全面履行政府职能；(2)健全依法决策机制；(3)深化行政执法体制改革；(4)坚持严格规范公正文明执法；(5)强化对行政权力的制约和监督；(6)全面推进政务公开。《决定》为司法改革提供了重要指引，指出：公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
法治政府建设要完成六个主要任务，除了依靠行政机关自身的努力之外，很大程度上要依靠外部力量的监督。行政机关受到的外部监督来自人大、党委、检察机关、法院、媒体、人民群众等多个方面。其中，法院通过行政诉讼的方式进行的司法监督是制度化、常态化、长效化的监督途径。但是，要发挥这种监督途径的应有功能，首先必须理顺法院自身的管理体制和司法权力运行机制，而行政诉讼法的修改就是其中的应有之义。
从现实来看，我国行政诉讼法不但对于法治政府建设，而且对于法治国家的建设都具有重大战略意义，总结起来可以说包括以下这些方面：它是我国行政法制发展进程中的一个里程碑；它是一支对公权力的重要异体监督力量和社会稳定力量；它是常规状态下公民权利救济的最重要保障线；它是广义行政救济法制的最重要制度设计之一。我国行政诉讼法的主要特色是理念先进、适应国情、制度完整、基本可用，但是面临着“立案难、审理难、执行难”的实践难题，在制度内容上也有这样那样的问题，因此未能对法治政府建设起到应有的强大促进作用。在这种背景下，《行政诉讼法》的修改对于法治政府建设在实践上有着重大的时代意义。
为了给原《行政诉讼法》的修改工作提供参考，中国人民大学宪政与行政法治研究中心中国行政法研究所长期关注这一问题并贡献了绵薄之力。2005年，按照全国人大法工委行政立法研究组的要求，中国行政法研究所由所长莫于川教授组织一批中青年学者完成了《关于修订〈中华人民共和国行政诉讼法〉的建议稿(中国人民大学方案)》，该版中国人民大学专家建议稿共10章159条，并附理由说明书，于当年3月30日正式报送全国人大常委会法工委提供立法参考。参加该版建议稿研究起草工作的有哈书菊、张艳丽、田文利、张步峰、郭庆珠、徐继敏、王锴、刘颖、牛文展、李炯、何亚宏、邬乃瑾、杜鹃，以及林鸿潮、郑宁、刘玉新、李卓等教授、副教授、讲师、博士生、硕士生。由于《行政诉讼法》修改此后正式列入了全国人大常委会的立法规划，在各方面形成了更多关注和新的认知，在中国人民大学法学院领导和同事们的大力支持下，2011年12月，中国行政法研究所专门成立了行政诉讼法修改课题组，由莫于川教授组织一批青年学者、博士生和硕士生再度开展了修法研究工作，参加课题组的有雷振、骆芳菲、武帅、邓静秋、龙倩、王婷、李艳萍、邹俊、宋涛等。课题组在前述建议稿的基础上，形成新的《中华人民共和国行政诉讼法》修改专家建议稿(中国人民大学方案)及理由说明书，于2012年3月报送全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院和国务院法制办。注9
六、本书的框架体系、内容安排和撰稿分工本书的框架体系为导论、正文、附录和后记。导论主要介绍《行政诉讼法》的主要内容，述评此次修改的相关问题。正文包括10章，与《行政诉讼法》的基本框架大致相同，同时兼顾重、难点：第一章为“立法目的与基本原则”，第二章为“行政诉讼的受案范围”，第三章为“行政诉讼的管辖制度”，第四章为“行政诉讼参加人”，第五章为“证据规定”，第六章为“起诉和受理”，第七章为“审理和判决”，第八章为“司法执行制度”，第九章为“涉外行政诉讼制度”，第十章为“附则”。书末还附录了行政诉讼法修改决定、新旧行政诉讼法对照表和莫于川教授发表的相关文章供读者参考使用。后记交代了本书的写作经过以及莫于川教授对我国行政诉讼制度发展的思考和感悟。
第一章 立法目的与基本原则
第一节 行政诉讼制度的立法目的
【法条】
第一条 为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。
【释义】
本条全面、准确地阐释了行政诉讼法的立法目的和立法依据。一切行政诉讼制度的制定都是为了确保人民法院公正、及时审理行政案件，是在妥善处理和解决各类行政争议的过程中，达至保护行政相对人和利益相关人合法权益，以及反向监督行政执法的目的。同时，阐明行政诉讼法的立法根据是宪法。
【分析】
(一)该制度的具体内涵行政诉讼制度对社会关系可能产生的影响，或者说其所能发挥的作用与效果，可从如下三个方面来理解：
其一，定分止争，这是其最直接的功能。既然行政诉讼审理的对象是行政争议，它最直接的功能就是对这种争议作出裁断，确定当事人之间的权利义务。作为处理行政争议的终局机制，行政诉讼制度的存在，可以使当事人之间所争执的权利义务关系最终确定下来，避免长期纠纷不息造成讼累，避免各方当事人在人、财、物上的过度投入与浪费。
其二，权利救济，这是行政诉讼最根本的功能。行政活动本身纷繁复杂，极易违法而对当事人合法权益造成侵害。我国法治传统十分薄弱，当前法律体系尚未健全，法治意识相对淡薄，公务人员素质不高，因违法行政行为侵害行政相对人和利益相关人合法权益的事件大量存在。尽管有行政组织法、行政程序法等对行政活动加以事先、事中控制，但违法行政的发生仍不可避免，行政诉讼成为事后救济的最重要的法律机制。
其三，监督执法，这是行政诉讼的另一重要功能。行政诉讼在对公民、法人和其他组织的合法权益加以救济的同时，也起着监督行政机关依法行政的作用。如果行政机关实施了违法的行政行为，法院可以通过裁判将其撤销、变更，确认其违法，或责令被告履行法定职责，起到纠正行政机关违法行为，促使其依法行政的作用。即使行政机关并未实施违法行为，但鉴于行政诉讼制度的存在，也将使其在实施行政活动时有所顾忌，不敢轻易违法。可见，行政诉讼制度可以形成一种非常有力的倒逼机制，可以反向促进行政机关依法行政。
2.阐明行政诉讼法的立法根据是宪法
宪法规定，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。行政诉讼法对宪法上述规定予以具体化，保障宪法的贯彻实施。
(二)立法目的修改要点及价值1.增加“解决行政争议”作为行政诉讼的目的
立法目的是否科学，对立法质量和实施效果具有重大影响。行政诉讼制度具有多种价值和功能，包括保障司法机关公正、及时审理行政案件；保护私权利，约束公权力；监督行政机关依法行使行政权力。既然法院的职责是解决纠纷和争议，行政诉讼是人民法院居中裁决行政主体和公民、法人、其他组织之间的行政争议的活动，那么保护私权利和监督行政机关依法行使行政权这两个行政诉讼目的，就必须在解决行政争议的过程中予以实现。注10同时，正如学者所说，将“解决行政争议”纳入立法目的，为扩大行政诉讼调解的适用范围提供了立法目的依据。注11应该说，这次修法增加“解决行政争议”作为行政诉讼的目的，更为准确地体现了行政诉讼的根本任务。
2.将“正确审理行政案件”改为“公正审理行政案件”
这次修法，将原《行政诉讼法》第1条的“保证人民法院正确、及时审理行政案件”改为“为保证人民法院公正、及时审理行政案件”，虽然只是一个词语的区别，却更为科学，也更能体现法治的精神。毕竟，公平公正是法治的要义，也是司法审判应该秉持的基本原则和精神。“公正”不仅是司法工作的生命线，也是人民群众对司法的核心要求，目前的表述比“正确审理行政案件”更能准确概括司法工作的要求。
3.删掉了“维护行政机关依法行使行政职权”的表述
这次修法，删掉了原《行政诉讼法》中关于“维护行政机关依法行使行政职权”的表述，这是一种很大的进步。因为行政权与司法权是相互监督、相互制约的关系，行政诉讼的目的就是监督行政机关依法行使行政权，不该将“维护”行政机关依法行使职权作为目标之一。行政机关作出的行政行为本身就有公定力，无须人民法院维护。《行政诉讼法》删除原来不适当的表述，不但有利于进一步强调司法权对行政权的监督作用，也有利于减少和杜绝行政诉讼中人民法院刻意维护行政机关的现象，可以有效解决现实中群众反映较为强烈的“立案难、审理难、执行难”等突出问题，符合“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，以及“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的时代新要求。
4.将“根据宪法制定本法”改为“根据宪法，制定本法”
这次修法还将原《行政诉讼法》中“根据宪法制定本法”改为“根据宪法，制定本法”。这是因为本条主要规定了两个方面的内容，即行政诉讼法的立法目的和立法依据。原《行政诉讼法》的表述似乎只将立法依据与“制定本法”相关联，忽视了立法目的与“制定本法”的连接。而且，我国其他一些基本法，如《刑事诉讼法》、《民法通则》、《立法法》等均是采用“根据宪法，制定本法”的表述。为保持立法技术上的一致，修法时对此予以了调整。
(三)该制度在具体运用中的注意事项对于行政诉讼制度的立法目的，法律条文表述是，将“公正、及时解决行政争议”置于“保障权益”和“监督职权”之前，强调“解决行政争议”是实现后面两个目的的前提，这说明行政诉讼最直接的目标就是保障各方诉讼参加人都能够获得充分、独立、平等和有序的表达其诉讼主张的机会，最终合理、有效地化解行政争议。因此，人民法院在主持行政审判的过程中，应该将解决行政争议作为最终目的，充分利用审判、调解等多种方式化解争端。