第四章　行政诉讼参加人

第一节 行政诉讼原告

【法条】

第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

【释义】

该条是关于原告资格的规定。此次修改只涉及原《行政诉讼法》第24条的第1款，即将“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告”改为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，明确了原告资格的判断标准。本条规定的原告资格包括两种情况：一是行政行为的相对人；二是其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。行政行为的相对人被明确赋予原告资格，同时进一步明确了其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织也具有原告资格。

【分析】

(一)“利害关系”的理解

行政诉讼中的原告资格一直是一个争议较大的问题。原《行政诉讼法》关于原告资格最主要的法律依据其实是第2条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益”，但该条的标准较为模糊，因此最高人民法院在其司法解释第12条进一步明确为“与具体行政行为有法律上利害关系”，实践中司法解释第12条规定则成为司法机关审查原告资格的最主要依据。此次修订借鉴了司法解释这一表述，但是又存在一定差异。第一，将“行政行为的相对人”和“其他与行政行为有利害关系”作了并列表述；第二，利害关系并没有加上“法律上”这一范围限定。

将行政相对人与其他与行政行为有利害关系作并列表述，至少从文字表述上赋予了“行政相对人”以当然的原告资格，即行政相对人当然属于“与行政行为有利害关系”的范畴。但是，如果因此就认为任何情况下行政相对人都当然具有原告资格，只能与法理和司法实践均有不符。从理论上，只有侵益行政行为的相对人才当然具有原告资格，比如行政处罚的被处罚人、行政强制措施的当事人，等等。反之，非侵益行政行为的相对人未必当然具有原告资格。比如，一个公民向行政机关提出一个与自己的合法权益无关的公益举报，行政机关也向其作出了答复，举报人对答复不服提起行政诉讼，如果认可这种答复相对人的原告资格，则无异于敞开了行政公益诉讼的大门，这显然与行政诉讼的基本制度架构不相吻合。虽然在审判技术层面，有的情况下可以将此类答复界定为对公民的权利义务不产生实际影响的行为，因此认定其不构成行政行为，从而将其排除于行政诉讼受案范围。比如，行政机关的答复内容是告知举报人其举报事项不成立，因为该答复除了给举报人之外，对其他任何第三人不会产生不利影响，所以将该答复认定为不属于行政行为，和认定举报人与该答复没有利害关系，诉讼结果是一样的。但是，如果行政机关的答复认为举报人举报的第三人的违法事实成立，或部分成立，则该答复由于可能影响第三人的合法权益，且是行政机关对外作出的，故很难认定为不属于行政行为，但如果举报人对该答复仍然不服提起行政诉讼，显然也属于公益诉讼的范畴。

其实，从立法技术上讲，“与行政行为有利害关系”已经明确了判断标准，本不需要再增加“行政相对人”这一概念。但既然《行政诉讼法》已经将“行政相对人”作为一个当然具有原告资格的情形，那么对于司法机关而言，有必要考虑通过司法解释的方式对“行政相对人”作进一步的限定，比如“行政行为的相对人”仍然需要满足与行政行为有利害关系的要求。虽然这种限定有可能带来新一轮的关于概念和内涵的争论，但是就目前来看，这种限定仍然必不可少。

《行政诉讼法》关于利害关系没有像现行司法解释那样限定为“法律上利害关系”，但尚难直接得出其所称“利害关系”的范围必然大于“法律上利害关系”的结论。之所以本次修订对利害关系没有作明确的范围限定，一是考虑到现行司法解释所称的“法律上利害关系”的含义并非完全没有争议；二是考虑到《民事诉讼法》第119条第1项关于起诉条件的规定表述为“与本案有直接利害关系”，而“法律上利害关系”与“直接利害关系”的区别以及理据仍有待进一步研究；三是不加限定，为扩大原告资格的范围提供可能性。如果仅仅基于表述方式的变化就必然得出结论，认为由于《行政诉讼法》没有对利害关系加以限定，因而原告资格的范围必然要扩展，仍然失之草率。首先，“法律上利害关系”这一表述尽管在实践中也存在不同的理解，但是总体上看仍然为司法实践提供了必要的指引，如果不对利害关系的范围加以限定，又没有更为明确的判断标准，贸然认为“法律上利害关系”标准已经不再适用，反而容易导致司法实践的混乱。其次，从行政诉讼与民事诉讼的制度定位来看，行政诉讼不仅涉及两造当事人之间的纠纷，还会对行政管理秩序的稳定性和公共利益造成影响，因此，行政诉讼原告资格的要求即使不比民事诉讼更严，也不能比民事诉讼更宽松。民事诉讼尚要满足“直接利害关系”的要求，如果行政诉讼反而可以对利害关系没有限定，则不符合行政诉讼的制度特点。最后，行政诉讼原告资格范围的调整，不仅会对行政审判本身的运行产生影响，同时也会对行政管理秩序产生影响，因此对原告资格范围的确定仍有待最高人民法院的司法解释和法院的审判实践加以完善和补充。与其认为《行政诉讼法》扩大了原告资格范围，毋宁说其将原告资格范围的判断标准作为一个紧迫的课题摆在了理论界和实务界的面前。

关于现行司法解释中的“法律上利害关系”，虽然仍存在一些争议，但在实践中还是逐步形成了较具有说服力的判断标准。一个比较被接受的标准是：所谓“法律上利害关系”就是，根据相关的行政法律规范看，行政机关在作出被诉的行政行为时，是否负有考量原告个人合法权益的义务。如果行政机关负有该义务，那么在其作出行政行为的过程中一旦没有尽到该义务，就有侵害原告个人合法权益的可能性。否则，行政行为可能事实上会对原告的相关权益产生影响，但行政机关在作出行政行为时并不负有对原告的权益进行考量和保护的法定义务，仍然不能构成法律上利害关系。不具有法律上利害关系比较典型的情形，如普通债权人、继承人以及反射利益等：

(1)普通债权人的情形。行政机关查封了当事人的房产，在此之前当事人已经与第三人签订了该房产的买卖合同，将该房产卖与第三人，但尚未办理过户。虽然行政机关对房产的查封，确实在后果上可能会对第三人债权的实现产生影响，但是从法律关系的角度分析，行政机关在查封当事人的房产时，只要在该房产上没有其他的查封行为，行政机关就不负有考量和保护普通债权人利益的义务。因此，普通债权人与查封行为并无法律上利害关系。这一审判思路在最高人民法院关于审理房屋登记行政案件的司法解释中也有明确的体现。

(2)继承人的情形。如民政部门为甲、乙办理了婚姻登记，甲的子女认为甲、乙结婚可能导致甲的个人财产变为甲、乙的婚姻共同财产，从而在未来对其子女的继承权造成损害，故针对甲和乙的婚姻登记提起撤销之诉。在该案中，甲、乙之间的婚姻关系确实从后果上对其子女未来的继承权有影响，但民政部门在婚姻登记的过程中并不负有保护登记双方各自继承人权益的义务，因此其子女与婚姻登记行为并不具有法律上利害关系。

(3)反射利益的情形。消费者向食品监管部门投诉，认为某生产经营者生产的食品存在安全问题。食品监管部门受理后对生产经营者作出处罚决定，但消费者认为处罚太轻，遂针对处罚决定提起行政诉讼。根据《食品安全法》的规定，食品安全监管实际上是保护不特定公众利益的秩序性监管，并不直接涉及特定消费者个人的合法权益保护问题，因此消费者与基于《食品安全法》作出的处罚决定，不具有法律上利害关系。但是，消费者的合法权益受到《消费者权益保护法》的调整，消费者如果要求消费者权益保护部门就其消费者权益争议作出处理的，消费者与该处理决定具有法律上利害关系。

(二)该条其他条款

该条除了第1款之外，其他两款并没有修改，但是在实践中并非没有争议，尤其是其中的第2款。关于自然人死亡后，近亲属的起诉权问题，实践中一直存在较大争议。原《行政诉讼法》规定该款，主要是考虑比如行政处罚的被处罚人，可能还未来得及起诉即已经死亡，如果不给近亲属以起诉权，会导致错误的处罚无法得到纠正。这一考虑确有一定合理性，但在实践中真的出现这种情况并不会太多，但相反该规定带来的问题却很多。由于该款规定没有限制近亲属的范围，也没有限制行政争议的类型，因而在实践中出现了原告范围过宽的情形。比如房屋的原所有权人死亡后，继承人就房屋的继承权发生纠纷，于是起诉原所有权人生前将房屋卖与第三人过程中发生的房屋登记行为，甚至有的时候起诉的还不是第一顺位继承人，而是第二顺位继承人。这些近亲属援引该款作为自己享有起诉权的依据，但实际上维护的并不一定是死者的权益，而是源于家庭内部的继承纠纷，这种情况下死者生前正常的房屋买卖法律关系的稳定性反而受到影响。因此，实践中也有观点主张对近亲属援引该条提起诉讼应当予以适当限制。不过，由于法律表述并未予以限制，因而限制的范围和标准仍然存在较大争议。