1.3 主要内容
本节主要介绍本项研究的主要内容，包括研究方法、技术路线、逻辑结构与基本内容，以对本项研究进行一个全景式概述。
1.3.1 研究方法
(1)调查研究与理论研究相结合。本项研究立足于中国经济发展实践，紧密结合市场化变革的时空背景，通过调查研究和历史分析，深刻认识和理解我国财政管理体制变迁与地方政府的利益动机、目标定位和行为特点变化及其经济社会影响的典型事实，以及它们之间的内在逻辑联结。在此基础上，结合现代财政分权理论的发展进行系统剖析、逻辑归纳和理论提炼，构建适合我国国情的财政分权、地方政府行为与经济增长的基本理论体系。
(2)规范分析与实证分析相结合。本项研究在规范分析中广泛采用动态优化模型、博弈模型和多级政府模型，在实证分析中大量运用面板数据模型、空间计量模型、多动态因素模型和拟自然实验等方法，力求在微观行为与宏观表现、作用机理与典型事实、理论发展与实践经验之间建立起良好的逻辑一致性。同时，采用专家法邀请学术界和政府部门对研究成果进行评价，依据建议不断完善，形成科学结论和有价值的政策建议。
1.3.2 技术路线
本项研究首先通过数据规划、调研、搜集和处理，构建我国财政分权与地方政府的财政经济数据库，为本项研究奠定良好的数据支撑体系；通过对国内外关于财政分权的经济增长效应及其作用机理的相关研究成果的综述，为本项研究奠定良好的理论和文献基础。然后，结合1978年以来中国财政分权化改革和经济发展实践，以地方政府行为为核心，以财政分权和经济增长为主线，构建一个综合分析框架，刻画财政分权对地方政府的利益动机、目标定位和行为选择进而对经济增长的影响及其作用机理，提出本项研究的核心理论假说。在此基础上，分别从中央与地方财政分权和省以下财政分权视角出发，考察财政分权和纵向财政失衡对经济增长的影响，检验财政竞争和公共池机制在决定我国地方政府行为中的作用，揭示财政分权和纵向财政失衡影响经济增长的作用机理。最后，从宏观经济稳定和公共服务均衡发展两个角度考察财政分权的经济增长波动效应和包容性增长效应，对财政分权的经济影响进行更为全面的评价，探求目标兼容和激励相容的财政收支责任安排、财政转移支付制度和地方政府治理结构的优化措施，提出促进经济可持续增长的财税体制改革建议，形成较为完整的中国财政分权、地方政府行为与经济增长的理论体系框架。具体逻辑结构见图1—4。
图1—4 中国财政分权、地方政府行为与经济增长研究的逻辑框架图
1.3.3 主要内容
本项研究共分10章。第1章为导论。第2章为相关研究成果综述，主要通过对国内外关于财政分权的经济增长效应及其作用机理方面的已有研究成果的全面评述，为本项研究奠定良好的文献基础。第3章在系统梳理改革开放以来我国财政管理体制变迁以及地方政府收支行为变化特点的基础上，构建一个综合分析框架，提出本项研究的两个核心理论假说。第4—7章以中国现实数据为基础，考察财政分权和纵向财政失衡的经济增长效应，探究财政竞争机制和公共池机制在财政分权及其制度安排影响经济增长的作用机理中的重要性，对第3章提出的核心理论假说进行检验。第4章从中央与地方财政分权以及省以下财政分权视角出发，重点考察财政分权对经济增长的影响。第5章考察地方政府支出竞争和税收竞争行为模式特征及其对经济增长的影响，以及财政分权在其中发挥的作用，探究财政竞争机制在财政分权的经济增长影响机理中的作用，为我国财政分权的经济增长效应提供良好解释。第6章从中央与地方财政分权与省以下财政分权视角出发，重点考察纵向财政失衡对经济增长的影响。第7章考察纵向财政失衡对地方政府收支行为的影响，检验公共池机制在纵向财政失衡的经济增长影响机理中的作用，为我国纵向财政失衡的经济增长效应提供良好解释。第8—9章从宏观经济稳定和基本公共服务均衡发展两个角度考察财政分权及其制度安排的经济增长波动效应和包容性增长效应，对中国财政分权的经济影响进行更为全面的评价。第10章给出本项研究的主要结论，提出促进经济可持续增长、实现社会和谐发展的财政管理体制改革建议。
第3章在全面系统地梳理改革开放以来我国财政管理体制变迁历程以及地方政府收支行为变化特点的基础上，构建一个财政分权、地方政府行为与经济增长的综合分析框架，探究财政分权及其制度安排对地方政府行为的激励和约束作用及其对经济增长的影响和作用机理，提出本项研究的两个核心理论假说。第3.1节简要梳理改革开放以来中国财政管理体制变迁历程，刻画不同时期我国财政分权化改革的模式特点，揭示财政收支分权和地方纵向财政失衡的发展变化趋势。第3.2节以我国省级、地市级和县级地方政府的大样本数据为基础，深入考察地方政府收支行为的变化特点和演变趋势。第3.3节以地方政府行为为核心，以财政分权和经济增长为主线，构建我国财政分权、地方政府行为与经济增长的综合分析框架，重点阐述财政分权及其制度安排对地方政府的利益动机、目标定位和行为选择进而对经济增长的深刻影响，剖析财政竞争机制和公共池机制在财政分权及其制度安排的经济增长影响机理中的重要作用，提出本项研究的两个核心理论假说。
第3章的分析表明：(1)改革开放以来我国财政管理体制经历了两次重大变革，即20世纪80年代的财政承包制改革和1994年的分税制改革，形成了两种截然不同的财政分权模式：财政承包制改革形成了财权过度下放、中央财政依靠“逆向转移支付”即地方上解收入的分权模式；1994年分税制改革则确立了财权层层集中、事权层层下放、借助财政转移支付解决地方纵向财政失衡的分权格局，而且随着时间的推移呈现出日益加剧的态势。(2)随着我国财政管理体制和财政分权模式的改变，地方政府的财政收支行为也呈现出不同的变化特点：在财政承包制期间，财权过度下放促使地方政府更多地运用低税负竞争策略，导致地方政府的财政收支规模、经济性支出和维持性支出比重不断下降；1994年分税制改革及其后续的一系列政策调整均采取了财权集中的做法，极大地削弱了地方政府的收入自主权，压缩了地方政府的低税负竞争空间，迫使其不得不更多地运用财政支出竞争手段来吸引投资和直接拉动经济，进而促使地方政府通过加大税收征管以及土地出让等渠道为快速增加的支出融资，“高收入、高支出”的行为模式日益凸显。
基于上述典型事实，该章结合现代财政分权理论的发展提出了本项研究的两个核心理论假说。(1)改革开放以来，财政分权化改革的不同模式决定了地方政府竞争性行为的不同，致使中国财政分权的经济增长效应具有显著的跨时差异：在财政承包制期间，财政分权不利于经济增长，1994年分税制改革以来则具有较为积极的促进作用。(2)1994年分税制改革以来，我国地方政府财权与事权不匹配矛盾和地方纵向财政失衡日益突出，带来了严重的公共池问题，加剧了地方政府的行为扭曲，对经济增长产生较为明显的抑制作用。
第4章从理论与实证两个层面全面考察财政分权对经济增长的影响，对第3章提出的理论假说1进行检验。第4.1节分别在单部门和两部门内生增长理论模型框架内，就财政总分权和各类支出分权(支出分权结构)的经济增长效应进行理论分析，探究经济增长最大化的最优财政总分权水平和各类支出分权水平。第4.2节以我国省份和大样本的县级数据为基础，利用系统GMM和倾向得分匹配—双重差分方法考察中央与地方财政分权和省以下财政分权对经济增长的影响，以及省直管县财政体制改革对财政分权经济增长效应的制约影响。
第4章的分析表明：(1)就理论层面来看，财政收支总分权和各类支出分权与长期经济增长之间具有明显的“倒U形”关系，即存在经济增长最大化的最优财政收支总分权水平和各类支出分权水平，这主要取决于中央与地方政府的效率对比——地方政府效率越高，经济增长最大化的最优分权水平越高。(2)改革开放以来，我国中央与地方财政支出分权水平总体不够合理，地方政府承担的财政总支出和社会性支出事务过重，对经济增长产生了不利影响，收入分权对经济增长则不具有任何显著的影响；经济性支出和维持性支出责任划分较为合理，有利于经济增长。1994年分税制改革以来，财政总支出分权和社会性支出分权有利于经济增长，但经济性支出分权和维持性支出集权进程偏快，不利于经济增长。(3)财政总分权和支出分权结构的经济增长效应具有显著的非线性特征，主要与经济发展水平、财政总支出分权以及社会性支出分权水平有关：当经济发展、财政总支出分权和社会性支出分权程度超过一定水平时，适当集权有助于优化收支责任安排，促进经济增长。(4)财政收支分权对我国县域经济增长具有明显的非对称性影响：财政支出分权有利于县域经济增长，财政收入分权的影响较弱，这主要源于县级地方政府存在较为突出的纵向财政失衡。(5)省直管县财政体制改革有助于增强县级地方政府的财政自给能力，实现县级财政解困，但明显阻碍了第三产业的发展和经济增长，对第二产业的发展则产生了十分积极的促进作用。赋予县级地方政府更大的财政收入自主权有助于更好地发挥省直管县财政体制改革在促进县域经济增长和财政解困中的积极作用，同时也表明省直管县财政体制改革通过减少财政级次有利于强化财政收入分权对经济增长的积极影响，但并没有改变财政支出分权的经济增长效应。(6)以“撤乡并镇”为主要措施的政府机构改革加剧了省直管县财政体制改革对县域经济增长的抑制作用，但有助于更好地发挥省直管县财政体制改革在实现财政解困中的积极作用。上述结论较好地验证了第3章提出的理论假说1。
第5章检验财政竞争包括支出竞争和税收竞争机制在我国财政分权的经济增长影响机理中的重要作用。第5.1节以我国省份和县级数据为基础，利用空间计量模型和自然实验的方法考察地方政府支出竞争行为的特征、模式及其对经济增长的影响，探究财政分权化改革和纵向财政结构安排在地方政府支出竞争行为发展演变中的作用，揭示财政分权通过财政支出竞争机制影响地方政府行为和经济增长的作用机理。第5.2节以我国大样本的规模以上工业企业调查数据和地级市面板数据为基础，从微观企业的视角出发，通过测算企业前瞻性有效平均税率，考察我国地方政府税收竞争行为的发展演变及其对企业进入、市场发展和经济增长的影响，以及省以下财政分权改革对其的影响，揭示财政分权通过税收竞争机制影响地方政府行为和经济增长的作用机理。
第5章的分析表明：(1)改革开放以来，我国地方政府在预算内总支出和预算外总支出以及各类支出方面均存在较显著的竞争性行为，其中维持性支出竞争主要存在于那些吸引外资能力接近的省份之间且表现为替代性策略，其他支出竞争为互补性策略。预算内支出和维持性支出竞争对经济增长具有显著的抑制作用，社会性支出竞争则具有显著的促进作用，经济性支出和预算外支出竞争的影响较为模糊。(2)1994年分税制改革以来，随着我国财政分权模式的转变，地方政府支出竞争行为的模式特征发生了明显变化，对经济增长产生了较为积极的促进作用，但经济性支出竞争对经济增长的不利影响也有所加剧。(3)以简化财政级次为核心特点的省直管县财政体制改革改变了省以下纵向财政结构安排，削弱了省以下协调机制而强化了财政竞争机制，加剧了县级地方政府以经济增长为导向的支出竞争行为偏差和职能扭曲——改革导致基本建设支出比重平均增加了4.312个百分点，较改革前大幅提升了266.2%；导致教育支出和医疗卫生支出比重分别下降了3.7%和12%。(4)2000年(尤其是2002年所得税分享制度改革)以来，地级市的内资、民营和外商投资企业的有效平均税率呈现出持续增加的态势，意味着地方政府的低税负竞争行为在持续减弱。不同所有制企业存在明显的税收差别待遇，地方政府利用低税负竞争策略吸引民营企业的意愿最弱，但不同地区地方政府的策略选择有所不同——经济落后地区更倾向于利用低税负政策吸引内资企业，发达地区则更加关注对外资企业的税收激励。赋予地方政府较大的收入自主权会促使地方政府采取低税负的竞争策略，财政支出自主权的增加则导致地方政府减少对企业的税收激励力度。(5)低税负竞争策略带来的税收激励可显著提升各类企业的进入率，其中对外商投资企业进入的影响最突出，但考虑了个人所得税、增值税以及营业税等其他税种的影响后，税收激励对外商投资企业进入的促进作用明显减弱。税收激励可缓解政府腐败等带来的投资风险对外商投资企业进入以及信贷约束对民营和外商投资企业的进入的不利影响，但基础设施条件越好，税收激励对外商投资企业进入的促进作用越弱。(6)上述结论较好地揭示出财政分权通过财政竞争机制对地方政府行为进而对经济增长的影响机理，为中国财政分权的经济增长效应提供了一个良好解释：财政承包制改革赋予地方政府较大的收入自主权，促使地方政府主要采取低税负竞争策略，导致地方财政收支规模处于无效率低水平状态，不利于经济增长；分税制改革通过财权集中促使地方政府减少企业税收优惠从而更多地通过加大财政支出力度进行“招商引资”和直接拉动经济，对经济增长产生了较积极的促进作用。但应清醒地看到：地方政府支出竞争所形成的依靠大规模基础设施投资拉动经济的模式越来越难以持续，今后应切实扭转地方政府“高投资、高税收”的竞争模式，促使地方政府摒弃过分依赖大规模基础设施投资拉动经济的做法，更加积极地运用税收激励政策激发企业家的创业创新精神，提升经济创新能力，实现经济增长方式的顺利转变。
第6章就纵向财政失衡对经济增长的影响进行理论和实证分析，对第3章提出的理论假说2进行检验。第6.1节构建一个多级政府框架下的两部门内生增长模型，就纵向财政失衡对长期经济增长的影响及其机理进行理论分析，探究经济增长最大化的最优纵向财政失衡程度。第6.2节分别利用省级和县级数据，考察纵向财政失衡对省份经济增长的影响及其与地方政府行为的交互作用，以及纵向财政失衡对县域经济增长的影响以及政府组织结构(包括省直管县财政体制改革和辖区政府数量)对其的制约影响。
第6章的分析表明：(1)单纯从经济效率视角来看，纵向财政失衡通过影响中央与地方政府的财政收支行为会对长期经济增长产生正负两种相反的影响。换言之，纵向财政失衡与长期经济增长之间存在“倒U形”关系：当纵向财政失衡水平超过某一阈值后，纵向财政失衡不利于长期经济增长。(2)1995年以来，我国地方政府的整体纵向财政失衡程度较为合理，没有对地区经济增长产生明显的负面影响。但2002年所得税分享制度改革以来，财权的进一步上移导致地方政府的纵向财政失衡明显加剧，对中央财政转移支付的依赖性显著增加，对地区经济增长产生了显著的抑制作用。地方公共资本投资和财政收入政策对纵向财政失衡的经济增长效应具有重要影响——地方政府自有财政收入规模增加有助于遏制纵向财政失衡对经济增长的不利影响。(3)我国县级地方政府存在非常突出的纵向财政失衡，对县域经济增长产生了明显的抑制作用；省直管县财政体制改革通过减少财政级次可在一定程度上遏制纵向财政失衡对经济增长的不利影响，辖区县级政府数量对纵向财政失衡经济增长效应的影响则较为模糊。上述结论较好地验证了第3章提出的理论假说2。
第7章全面考察纵向财政失衡对我国地方政府行为的影响，检验公共池机制在纵向财政失衡的经济增长影响机理中的重要作用。第7.1节考察纵向财政失衡对我国地方政府支出行为的影响：构建一个不完全信息条件下的多级政府模型，剖析纵向财政失衡通过公共池机制对地方政府支出行为的影响，探究最优纵向财政失衡的决定因素尤其是横向和纵向财政外部性在其中的作用；然后运用县级数据考察纵向财政失衡对地方政府支出规模和结构的影响，对公共池机制进行检验。第7.2节考察纵向财政失衡对我国地方政府收入行为的影响：首先以县级数据为基础考察纵向财政失衡对地方政府税收收入行为的影响，然后在深入剖析土地财政形成的制度基础和内在逻辑的基础上，运用地级市数据就纵向财政失衡对地方政府土地财政行为的影响进行实证分析。
第7章的分析表明：(1)财权与事权错位引发的地方纵向财政失衡割裂了地方公共服务的成本收益联系，促使地方政府更多地将公共服务成本通过财政转移支付等公共池渠道转嫁给其他辖区。这种纵向财政外部性会带来公共池问题，导致地方政府支出规模过度扩张，也会增加企业边际租金成本，带来较大的经济效率损失。纵向政府级次越多，这种扭曲性影响和效率损失越严重，收入分权则有助于校正这些问题。(2)最优的地方纵向财政失衡水平进而最优的中央转移支付力度主要取决于横向和纵向财政外部性的权衡：横向财政外部性，即地方公共服务收益辖区外溢性较大，意味着需要更多的财政转移支付以补偿收益外溢给地方辖区居民造成的福利损失，因此最优的纵向财政失衡水平较高；纵向财政外部性，即地方公共服务成本辖区外溢性较大，意味着需要减少财政转移支付以避免这种成本外溢给其他辖区居民带来的福利损失，因此最优的纵向财政失衡水平较低。(3)财政收支分权对县级地方政府支出行为具有明显的非对称性影响：财政支出分权对总支出规模和基本建设支出比重具有显著的正影响，对教育支出和行政管理支出比重具有显著的负影响，财政收入分权则没有显著影响。这主要源于县级地方政府财权与事权错位带来的纵向财政失衡及其引发的公共池问题。(4)纵向财政失衡加剧对地方政府支出规模和基本建设支出比重具有显著的扩张性影响，对教育支出比重则具有显著的负影响。在纵向财政失衡严重的县级地方政府，财政支出分权对地方政府支出规模和基本建设支出的扩张性影响更为突出。(5)纵向财政失衡促使县级地方政府更多地采取低税负政策，而将公共服务成本更多地通过财政转移支付等公共池渠道转嫁给其他辖区居民，不利于维护地方税收体系的有效性，2002年所得税分享改革以来这一问题表现得更为突出。在各类转移支付中，只有专项转移支付具有良好的激励作用，有利于地方税收收入尤其是营业税和增值税共享收入的增加，税收返还和财力性转移支付不利于地方税收收入的增加。(6)纵向财政失衡对地方土地出让金规模具有显著的正影响，表明分税制改革以来财权与事权错位加剧了地方政府对土地财政的依赖性；同时，也表明地方政府的税收收入行为和土地财政行为之间存在明显的策略替代性：为了获得更多的财政转移支付等公共池资源，地方政府更倾向于采取低税负政策而利用土地出让等预算外手段筹措财政收入。(7)市委书记离任后获得升迁对土地出让金规模具有显著的正影响，表明政治晋升激励也是地方土地财政形成的一个重要原因。市委书记所处任期的不同阶段对土地出让金的影响存在一定差异性，这一机制在经济欠发达的地级市、非省会城市和市委书记获得升迁的城市表现得更加突出。(8)上述结论为纵向财政失衡的经济增长效应提供了一个较好解释：纵向财政失衡会带来地方政府支出规模和基本建设支出的扩张以及税收收入的减少，也会强化地方政府的土地财政行为，因而有利于经济增长；但另一方面也会促使地方政府更多地将财政成本转嫁给中央政府以及其他辖区，对政府效率和经济效率产生不利影响，对经济增长产生负面影响。随着地方纵向财政失衡的加剧，后一种影响将逐步强化，最终将不利于经济增长。
第8章详细考察财政分权对我国经济增长波动的影响，深入剖析财政分权对地方政府行为进而对我国宏观经济稳定的冲击性影响及其作用机理，探究改革开放以来我国经济周期波动的制度根源。第8.1节在深入刻画改革开放以来我国宏观经济波动和地方政府收支行为的典型特征及其内在联系的基础上提出主要问题。第8.2节利用一个情势转换增长分析框架，识别出我国地区经济增长波动的四类模式，包括持续低增长、低增长高波动、高增长高波动和持续高增长，深入考察财政分权在这四类增长波动模式决定中的作用。第8.3节提出地方政府收入行为经济周期理论，分析在财政分权化改革带来的财政激励下，地方政府利用税收优惠政策的引资行为对宏观经济稳定冲击的一般作用机制；建立一个简单博弈模型，对地方政府和企业在中央政府的监管下，以自身利益最大化为目标在引资和投资中的行为选择及其对宏观经济稳定的冲击进行理论分析。第8.4节提出地方政府支出行为经济周期理论，剖析地方政府支出行为的省份和全国周期性特征的形成机理及其对宏观经济稳定的影响机制和制度根源；然后以我国省份数据为基础，利用多动态因素模型和空间计量模型识别地方政府支出行为的省份和全国周期性特征及其对宏观经济稳定的影响，以及财政分权在其中的作用。
第8章的分析表明：(1)我国地区经济增长呈现出持续低增长、低增长高波动、高增长高波动和持续高增长等明显不同的模式特征，财政分权在其中发挥了重要作用——赋予地方政府较大的财政自主权会引发频繁的经济情势转换和较大的经济波动，不利于经济的长期可持续增长。(2)财政承包制改革赋予了地方政府很大的收入自主权，促使地方政府热衷通过税收减免等一系列优惠措施吸引民间和外国资本，而财政竞争加剧和中央政府调控不足更是助长了地方政府违规引资行为，引发企业投资冲动，对宏观经济稳定产生巨大冲击。(3)地方政府一方面作为一个较独立的主体存在自身利益诉求，同时作为中央政府的行政代理人需要服从全国利益，贯彻中央政策意图。这种双重身份蕴含的利益冲突和协调导致地方政府支出行为呈现出较明显的全国反周期和省份顺周期特征，有助于全国经济稳定但加剧了省份经济波动，1994年分税制改革通过财权集中进一步强化了地方政府这一支出行为特征。(4)财权与事权错位导致财政收支分权对地方政府支出行为的周期性特征具有明显的非对称影响：支出分权削弱了地方政府支出行为的全国反周期特征，强化了其省份顺周期特征，收入分权的扭曲性影响较弱。
第9章从基本公共服务均衡发展的视角出发考察财政分权的包容性增长效应以及行政和财政制度安排在其影响机理中的作用。第9.1节在详细考察我国地方基本公共服务发展演变特点的基础上，探究包容性增长与基本公共服务发展阶段性之间的内在逻辑关系。第9.2节以地方政府行为为核心，从制度激励角度出发构建一个整合分析框架，刻画纵向财政失衡、官员异地调派制度和政府组织结构等财政与行政制度安排对地方政府行为的激励与约束机制及其对包容性增长的作用机理。第9.3节首先以我国省份数据为基础，考察财政分权对地方交通基础设施、基础教育和医疗卫生服务均衡发展进而对包容性增长的影响，以及纵向财政失衡、官员异地调派制度和辖区政府数量对财政分权的包容性增长效应的制约影响；然后从公平与效率权衡的视角出发，剖析用于弥补地方纵向财政失衡的中央财政转移支付未能有效促进地方基本公共服务均衡发展和包容性增长的原因。
第9章的分析表明：(1)财政收支分权对地方基本公共服务发展进而对包容性经济增长具有明显的非对称性影响：财政收入分权有助于遏制交通基础设施的过度扩张，促进医疗卫生服务和基础教育的发展，更好地实现包容性增长，财政支出分权则具有相反影响。(2)财政收支分权对包容性经济增长的这种非对称性影响主要源于政府间财政收支责任安排错位引发的纵向财政失衡，纵向财政失衡的加剧会进一步强化支出分权对地方公共服务特别是交通基础设施服务的扩张性影响，不利于包容性增长。(3)高度集权的政治体制下中国特有的官员治理模式和政府组织结构安排对财政分权的包容性增长效应也具有重要影响：官员异地调派制度有助于防治地方捕获，强化收入分权对交通基础设施服务过度扩张的遏制作用，但未能显著改变支出分权的影响，以及财政分权基础教育和医疗卫生服务发展效应；地市级和县级政府数量减少有助于强化收入分权对交通基础设施过度扩张的遏制作用但呈现出逐步减弱的非线性特征。(4)用于弥补地方纵向财政失衡的中央财政转移支付未能有效促进我国地方公共服务均衡发展和包容性增长，部分原因在于，中央财政转移支付的资金分配没有很好地兼顾公平与效率准则：强调地方公共医疗卫生服务的公平，忽略了财政激励作用，制约了公共医疗卫生服务发展；对公共交通基础设施服务更多是以效率为导向，忽略了公平准则，加大了公共交通基础设施服务的省份间差异。同时，中央财政转移支付也没有很好地顾及地方公共服务需求和财力状况。